Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector civiel recht
Zaak-/rolnummer: 313233 / HA ZA 08-2008
Uitspraak: 10 juni 2009
VONNIS van de enkelvoudige kamer in de zaak van:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
advocaat mr. R. Mastenbroek,
- tegen -
de publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE ROTTERDAM,
zetelend te Rotterdam,
gedaagde,
advocaat mr. S.W. Boot.
1 Het verloop van het geding
De rechtbank heeft kennisgenomen van de navolgende stukken:
- de dagvaarding van 5 augustus 2008, met de producties 1 tot en met 15;
- de conclusie van antwoord, met de producties 1 tot en met 15 (/16 - 30);
- de conclusie van repliek, met de producties 31 tot en met 41;
- de conclusie van dupliek, met de producties 16 en 17 (/42 en 43).
2 De vaststaande feiten
De rechtbank stelt de navolgende vaststaande feiten vast, die in grote lijnen aansluiten bij de feiten waarvan in het hierna te noemen vonnis in kort geding is uitgegaan.
2.1. [eiser] is eigenaar van de woning aan de [adres] te [woonplaats]. [eiser] woont sinds dertig jaar met zijn gezin in deze woning. De [straat 1] heeft zowel boven- als benedendijks een voor het verkeer openstaande weg.
2.2. Sinds circa vier jaren wordt gewerkt aan de herinrichting van de [straat 1] tussen de [straat 2] en de kop van de [straat 3]. Dit vormt het laatste deelproject van een groter herinrichtingsproject voor het desbetreffende gebied, waaronder de [straat 4] en de [straat 5] / kop [straat 3].
2.3. Werkzaamheden in het kader van de herinrichting hebben tot gevolg gehad dat op het bovendijkse gedeelte van de [straat 1] tijdelijk slechts één rijbaan in gebruik was, waardoor het verkeer op de [straat 1] de woning van [eiser] gedurende circa vier jaar (deels) minder dichtbij passeerde dan voordien. Het overige verkeer werd benedendijks geleid. Op of rond 1 september 2008 is deze situatie opgeheven, zodat thans weer sprake is van gebruik van twee bovendijkse rijbanen.
2.4. Vóór de vaststelling van de wijze van herinrichting van de [straat 1] heeft de Gemeente een conceptprogramma van eisen vastgesteld, waarin naar voren komt welke aspecten en welke belangen naar het oordeel van de Gemeente bij de herinrichting een rol dienen te spelen. Dit betreft onder andere het aansluiten van het nieuwe profiel van de [straat 1] op het inrichtingsplan voor de kop van de [straat 3], het bevorderen/verbeteren van de verkeersveiligheid, de aanleg van een vrij liggende fiets- en wandelroute op de kade, het verbreden van het trottoir aan de gevelzijde, het verder van de gevels van de woningen situeren van de as van de hoofdrijbaan, het behoud van bestaande bomen en het optimaal invullen van de parkeerbehoefte.
2.5. Op 13 april 2006 heeft een inspraakbijeenkomst plaatsgevonden, waarop het conceptprogramma van eisen is besproken met bewoners en omwonenden van de [straat 1]. Op 20 juni 2006 heeft het dagelijks bestuur van de Gemeente het programma van eisen, met slechts een klein aantal wijzigingen op het concept betreffende de aanleg van de fiets- en wandelroute en het parkeren, vastgesteld. Vervolgens is de ontwerpfase gestart en is een ontwerp gemaakt. Daarover heeft op verzoek van [eiser] overleg plaatsgehad, waarbij [eiser] heeft verzocht de as van de hoofdrijbaan zo ver mogelijk van de gevels van de woningen te situeren.
2.6. In dit kader zijn drie varianten ontwikkeld. Het oorspronkelijke ontwerp van de Gemeente is aangemerkt als referentievariant (ook wel: variant 0 of 2). Vervolgens is een tweede variant vervaardigd (ook wel: variant 1) en is een derde variant uitgewerkt naar aanleiding van de opmerkingen van [eiser] (ook wel: variant 3). Alle varianten gaan uit van een parallelweg aan de gevelzijde waarlangs parkeerplaatsen worden gesitueerd en hebben een gelijksoortige inrichting, te weten vanaf gevelzijde: trottoir, parkeervak, rijbaan parallelweg, parkeervak, groenstrook, rijbanen, groenstrook, fietspad, wandelpromenade. De varianten verschillen vooral in breedtes van groenstroken en trottoir. Verder wordt in alle varianten gestreefd naar verschuiving van de as van de hoofdrijbaan van de gevels van de woningen af. Bij variant 1 en 2 is sprake van een verkeersluwe kade (fietsen/wandelen). Variant 3 gaat uit van het handhaven van de tijdelijk aanwezige weg benedendijks. Na beoordeling van de varianten aan de hand van het programma van eisen heeft de Gemeente variant 1 aangemerkt als voorkeursvariant.
2.7. Na een inspraakbijeenkomst op 12 december 2006 heeft de Gemeente een voorlopig ontwerp opgesteld dat aansluit bij variant 1, besproken tijdens een inspraakbijeenkomst op 28 februari 2008.
2.8. In opdracht van de Gemeente is in maart 2008 onderzoek gedaan naar de luchtkwaliteit in de [straat 1]. In het onderzoek is de luchtkwaliteit van de situatie ter plaatse van vóór de tijdelijke wijziging vergeleken met de te verwachten situatie na de herstructurering van de [straat 1] op grond van (voorkeurs)variant 1 (/ het voorlopig ontwerp). De eindconclusie van het onderzoek (verwoord in een rapportage van 14 maart 2008) luidt dat:
“de uitvoering van de (het) voorgestelde inrichtingsplan voor de [straat 1] een positief effect heeft op de luchtkwaliteit ter plaatse van de huidige gevel (doordat de afstand van de gevel tot de as van de weg wordt vergroot ter plaatse van de [straat 1]). Ter plaatse van de gevels worden de grenswaarden uit de Wet luchtkwaliteit niet overschreden”. Variant 2 was daaraan voorafgaand reeds doorgerekend en positief bevonden wegens de verbetering van de luchtkwaliteit. De afstand van de wegas tot de gevels van de woningen aan de [straat 1] is bij (voorkeurs)variant 1 (/ het voorlopig ontwerp) groter dan bij (referentie)variant 2.
2.9. Op 26 augustus 2008 heeft het dagelijks bestuur van de Gemeente het definitief ontwerp [straat 1] (/ het inrichtingsplan) vastgesteld, dat aansluit bij (voorkeurs)variant 1 (/het voorlopig ontwerp). Het inrichtingsplan is in overeenstemming met de ter plaatste geldende bestemmingsplannen, die onherroepelijk zijn.
2.10. De [straat 1] is (vanuit de Maastunneltraverse) de uitvalsweg richting Schiedam en Hoek van Holland. Er was en is sprake van intensief wegverkeer. [eiser] en zijn echtgenote lijden aan gezondheidsproblemen aan de luchtwegen. In oktober 2008 heeft [eiser] voor de sector civiel recht van deze rechtbank een kort gedingprocedure (zaak- / rolnummer: 318045 / KG ZA 08-1015) aangespannen tegen de Gemeente, waarbij [eiser] heeft gevorderd de Gemeente te verbieden uitvoering te geven aan het inrichtingsplan. Bij vonnis van 17 december 2008 heeft de voorzieningenrechter de vordering van [eiser] afgewezen.
3 De vordering
De vordering luidt – verkort en zakelijk weergegeven – om bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad de Gemeente te verbieden uitvoering te geven aan het inrichtingsplan, althans de Gemeente te gebieden tot het uitvoeren van een herstructurering van de [straat 1] op basis van een alternatief inrichtingsplan, zulks onder verbeurte van een dwangsom, kosten rechtens.
[eiser] heeft aan zijn vordering de volgende stellingen ten grondslag gelegd.
De herstructurering van de [straat 1] zal niet leiden tot een afname van verkeer en blootstelling aan fijn stof en andere schadelijke stoffen, terwijl hierdoor de gezondheid van [eiser] en zijn gezin wordt geschaad. De herstructurering dient zodanig te worden uitgevoerd dat de concentratie aan fijn stof en andere schadelijke stoffen lager zou worden. De gekozen variant (variant 1) voldoet niet aan het criterium dat de as van de hoofdrijbaan zo ver mogelijk van de gevels van de woningen aan de [straat 1] moet worden geplaatst, terwijl de variant van [eiser] (variant 3) daar wel aan voldoet. Het is een hoofdtaak van de overheid om de gezondheid en veiligheid van de burgers te waarborgen. Dit brengt mee dat de Gemeente verplicht is te kiezen voor de variant die het negatieve effect op de gezondheid maximaal vermindert (variant 3).
Het gemeentelijke onderzoek naar de luchtkwaliteit in de [straat 1] is ondeugdelijk. Ten onrechte vergelijkt de Gemeente de te verwachten situatie na de herstructurering van de [straat 1] op grond van (voorkeurs)variant 1 / het voorlopig ontwerp met de situatie van vóór de tijdelijke wijziging. Gekeken moet worden naar de luchtkwaliteit in de [straat 1] ten tijde van de tijdelijke situatie. Ten opzichte daarvan levert het inrichtingsplan een verslechtering op. Door desalniettemin uitvoering te (willen) geven aan het inrichtingsplan handelt de Gemeente onrechtmatig jegens hem, aldus [eiser].
4 Het verweer
Het verweer strekt tot afwijzing van de vordering, met veroordeling van [eiser] in de kosten van het geding.
De Gemeente heeft daartoe het volgende aangevoerd.
[eiser] heeft onvoldoende gesteld om een onrechtmatige daad te kunnen aannemen. Van onrechtmatig handelen aan de zijde van de Gemeente is geen sprake. De procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het inrichtingsplan is zorgvuldig verlopen. Daarin is bovendien vergaand rekening gehouden met de wensen en opmerkingen van [eiser].
Een herstructurering zoals de onderhavige is een overheidstaak. Daarbij is sprake van een grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid aan de zijde van de Gemeente. Bij het uitvoeren van die taak is het algemeen belang (en niet enkel een individueel belang) leidend. Bij de uiteindelijke keuze voor een ontwerp op basis van variant 1 heeft de Gemeente alle belangen laten meewegen. Niet alleen het belang van [eiser] bij een betere luchtkwaliteit speelde daarbij een rol, maar ook (onder meer) de verkeersveiligheid, de beeldkwaliteit, het groen in de buurt en de aansluiting op andere gebieden, waaronder het doortrekken van een regionale fietsroute. Bovendien wordt ook het belang van [eiser] gediend, nu de herstructurering van de [straat 1] ten opzichte van situatie van vóór de tijdelijke wijziging tot een verbetering van de luchtkwaliteit leidt. Er is voorzien in een grotere afstand tussen de gevels en de as van de hoofdweg ten opzichte van de oude situatie (over een groot deel van het traject negen meter verschil). De gekozen variant scoort op bijna alle in aanmerking te nemen aspecten positief, de door [eiser] voorgestane variant op bijna alle aspecten negatief, behoudens een iets positievere score ten aanzien van milieueisen en trottoirbreedte bij de gevel.
Betwist wordt dat de herstructurering van de [straat 1] een verkeersaantrekkende werking heeft. Ten opzichte van de situatie van vóór de tijdelijke wijziging leidt de herstructurering zelfs tot een afname van het aantal verkeersbewegingen.
Ten gevolge van de herstructurering van de [straat 1] zullen de wettelijke normen voor wegverkeerslawaai niet worden overschreden. Uit de Wet luchtkwaliteit volgt dat toetsing aan normatieve waarden alleen dan dient plaats te vinden in het geval sprake is van de uitoefening van één van de in artikel 5.16 lid 2 Wet milieubeheer genoemde bevoegdheden. In het onderhavige geval is geen sprake van de uitoefening van een in artikel 5.16 lid 2 Wet milieubeheer aangewezen bevoegdheid. Er is sprake van feitelijk handelen dat daar niet onder kan worden begrepen of daarmee kan worden gelijkgesteld.
Bij feitelijk handelen kan nog slechts sprake zijn van onrechtmatig handelen indien komt vast te staan dat onvoldoende maatregelen worden getroffen om een overschrijding te beëindigen of een dreigende overschrijding zoveel mogelijk te voorkomen.
Er is geen sprake van een (dreigende) overschrijding van een grenswaarde, zeker niet bij de woning van [eiser]. Betwist wordt voorts dat het naar de luchtkwaliteit in de [straat 1] uitgevoerde onderzoek ondeugdelijk is geweest.
Indien en voor zover sprake zou zijn van onrechtmatig handelen aan de zijde van de Gemeente, stuit het gevorderde verbod tot het uitvoeren van de herstructurering van de [straat 1] af op het algemeen belang c.q. zwaarwegende maatschappelijke belang (zie artikel 6:168 BW), zoals onder meer tot uitdrukking komend in het programma van eisen, aldus nog steeds de Gemeente.
5 De beoordeling
5.1. [eiser] legt aan zijn vordering ten grondslag dat de Gemeente jegens hem (en zijn gezin) onrechtmatig handelt door de (voorgenomen) wijze van herinrichting van de [straat 1]. Hij stelt daartoe dat de Gemeente inbreuk maakt op zijn persoon c.q. gezondheid en dat dit handelen of nalaten een inbreuk vormt op een subjectief recht. Het handelen of nalaten betreft het - opzettelijk althans verwijtbaar - niet toepassen van de voor de gezondheid van [eiser] minst schadelijke wijze van herstructurering, waardoor hij aan een hogere dan noodzakelijke en voor de gezondheid schadelijke concentratie van fijn stof zal worden blootgesteld. Volgens [eiser] heeft de Gemeente de plicht om te kiezen voor een wijze van herstructurering die maximaal tegemoetkomt aan het gezondheidsbelang.
5.2. De rechtbank stelt voorop dat zij bevoegd is kennis te nemen van deze op onrechtmatig handelen gebaseerde vordering. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat [eiser] zich richt tegen (voorgenomen) feitelijke handelingen van de Gemeente waartegen geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, zodat er geen beletsel bestaat om [eiser] ontvankelijk te achten in zijn vordering.
5.3. Voor zover [eiser] stelt dat de uitvoering van de herstructurering op basis van het inrichtingsplan zal leiden tot een overschrijding van de ten aanzien van luchtverontreiniging in wet- en regelgeving vastgelegde normen, waaronder de grenswaarden en plandrempels van de Wet luchtkwaliteit, is deze stelling onvoldoende concreet en onvoldoende gemotiveerd onderbouwd en wordt zij om die reden gepasseerd.
De enkele verwijzing naar een brief van GGD Rotterdam-Rijmond van 4 juli 2007 (productie 10 bij dagvaarding), waarin wordt aangegeven dat “het aannemelijk is dat de luchtkwaliteit aan de [straat 1] ter hoogte van uw woning nu en in de nabije toekomst niet aan de geldende norm voldoet”, is daartoe onvoldoende, te meer nu de Gemeente daartegenover het hiervoor onder 2.8 genoemde rapport in het geding heeft gebracht, waarin tot de conclusie wordt gekomen dat “ter plaatse van de gevels de grenswaarden uit de Wet luchtkwaliteit niet worden overschreden”. Uit bijlage 4 van dit rapport volgt dat de voor 2010 gestelde grenswaarde en plandrempel voor fijn stof in de situatie van vóór de tijdelijke wijziging weliswaar licht werd overschreden, maar na de uitvoering van de herstructurering van de [straat 1] niet meer. In 2010 zal het jaargemiddelde fijn stof bij doorvoering van de herstructurering zelfs aanzienlijk dalen ten opzichte van de jaarconcentratie over 2008. Genoemd rapport is opgesteld door het Ingenieursbureau van Gemeentewerken.
Er zijn geen concrete feiten of omstandigheden gesteld die aanleiding geven tot twijfel omtrent de wijze van uitvoering van het onderzoek en/of de in het rapport vervatte conclusies. De stelling van [eiser] dat het rapport enkel een rekenkundige exercitie omvat en niet is gebaseerd op metingen is daartoe onvoldoende, te meer nu de Gemeente daartegenover – door [eiser] niet weersproken – heeft aangevoerd dat het berekeningen betreft op basis van een door het Ministerie van VROM voorgeschreven methode op grond van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007.
5.4. De Gemeente heeft de stelling van [eiser] dat het inrichtingsplan ten opzichte van de tot voor kort aanwezige, tijdelijke verkeerssituatie een verslechtering oplevert voor wat betreft de concentratie fijn stof niet weersproken, zodat er van moet worden uitgegaan dat die stelling op zichzelf juist is.
In welke mate de aanwezigheid van fijn stof in de lucht in de [straat 1] toeneemt, is evenwel gesteld noch gebleken. [eiser] heeft in het geheel niet (onderbouwd) aangegeven in welke mate de gezondheidsrisico’s worden verhoogd door de herstructurering ten opzichte van de tot voor kort aanwezige, tijdelijke verkeerssituatie. Uitsluitend op grond van voornoemd gegeven kan dan ook niet worden geconcludeerd dat sprake is van onrechtmatig handelen aan de zijde van de Gemeente.
5.5. Bovenal dienen de gevolgen van de herstructurering van de [straat 1] – anders dan [eiser] heeft aangevoerd– niet te worden vergeleken met de tot voor kort aanwezige, tijdelijke verkeerssituatie. Hoewel de tijdelijke situatie vrij lang heeft bestaan (circa vier jaren), kon en moest het [eiser] steeds duidelijk zijn geweest dat deze situatie, waarin één weghelft vrij was van gemotoriseerd verkeer, niet blijvend was, maar was ingegeven door de werkzaamheden, onder meer op de kop [straat 3]. Feiten en omstandigheden die tot een ander oordeel zouden kunnen leiden, zijn gesteld noch gebleken.
Het is dan ook slechts een – voor [eiser] positief maar eindig – toeval dat de tijdelijke situatie zo lang heeft geduurd. De Gemeente kan niet gehouden worden geacht die tijdelijke situatie te continueren. Daarmee zou worden miskend dat, ook in het kader van de vraag of een gemeente onrechtmatig handelt, aan een herinrichtingsproject als het onderhavige inherent is dat verschillende algemene en individuele belangen een rol spelen, die niet allemaal parallel (hoeven te) lopen. De Gemeente heeft bij de afweging van deze belangen een eigen beleidsvrijheid, op grond waarvan de rechter de uitkomst van deze belangenafweging slechts (zeer) terughoudend kan toetsen. Dit geldt temeer in de situatie waarin niet is gebleken van (dreigende) overschrijding van grenswaarden (zie hiervoor onder 5.3).
5.6. Tegen deze achtergrond oordeelt de rechtbank dat - anders dan [eiser] betoogt - de door de Gemeente in acht te nemen zorgvuldigheid ten opzichte van de betrokken gezondheidsbelangen niet met zich brengt dat zij gehouden is de herstructurering zodanig uit te voeren dat aan het belang van beperking/reductie van fijn stof maximaal wordt tegemoetgekomen ongeacht andere belangen.
De belangenafweging van de Gemeente ten aanzien van de gevolgen van fijn stof ligt mede besloten in haar verwijzing naar voormeld rapport van maart 2008 en de daarop gebaseerde conclusie dat de herstructurering van de [straat 1] volgens het voorgenomen plan een gunstige invloed zal hebben op de mate van luchtverontreiniging/fijn stof wanneer het inrichtingsplan wordt afgezet tegen de situatie van vóór de tijdelijke wijziging die van (circa) 2004 tot september 2008 heeft geduurd. Naar het oordeel van de rechtbank kan de belangenafweging de hiervoor bedoelde terughoudende toetsing doorstaan.
5.7. Ook voor het overige is niet gebleken dat de volgens [eiser] aan het herinrichtingsplan verbonden bezwaren niet zijn betrokken in de voorbereiding daarvan en in de afweging die heeft geleid tot de keuze voor variant 1. Nu gesteld noch gebleken is dat aan de wijze van totstandkoming en voorbereiding van het plan, inspraakmogelijkheden daaronder begrepen, gebreken van gewicht kleven, concludeert de rechtbank dat er geen grond is gebleken om de voorgenomen uitvoering van het herinrichtingsplan onrechtmatig jegens [eiser] te achten. Hieruit volgt dat er geen grondslag bestaat voor toewijzing van de vordering van [eiser]. Deze dient derhalve te worden afgewezen.
5.8. [eiser] dient als de in het ongelijk gestelde partij de kosten van deze procedure te dragen.
6 De beslissing
De rechtbank
wijst de vordering van [eiser] af;
veroordeelt [eiser] in de kosten van de procedure, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op € 254,= wegens vast recht en € 904,= wegens advocatensalaris.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J.A.M. Cooijmans.
Uitgesproken in het openbaar.
[1694]