Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/5040-T2
Uitspraak in het geding tussen
de stichting Stichting voor Islamitisch Onderwijs Ibn Ghaldoun, gevestigd te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde mr. A. de Groot, advocaat te 's-Gravenhage,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder,
gemachtigde mr. J. Bootsma, advocaat te 's-Gravenhage.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 12 februari 2008 heeft verweerder de aan eiseres toegekende bekostiging over de jaren 2003 tot en met 2007 lager vastgesteld. Verweerder heeft daarbij aan eiseres medegedeeld dat het bedrag waarmee de bekostiging lager is vastgesteld, zal worden teruggevorderd.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 20 maart 2008 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 november 2008 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 5 december 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 29 april 2009 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2009. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens was aanwezig
[naam bestuurder], bestuurder van eiseres.
2 Overwegingen
Tussen partijen is in geschil de vraag of verweerder bevoegd was de bekostiging over de jaren 2003 tot en met 2007 lager vast te stellen en een bedrag van € 1.235.224,13 van eiseres terug te vorderen.
Aan het bestreden besluit is het volgende ten grondslag gelegd. Naar aanleiding van een anonieme brief waarin werd gemeld dat er mogelijk sprake was van strafbare feiten bij eiseres heeft de directeur Voortgezet Onderwijs te Rotterdam een onderzoek bij eiseres laten instellen. Het onderzoek is verricht door de Auditdienst OCW (hierna: de Auditdienst) die op 3 september 2007 en 17 december 2007 een rapport van een incidenteel onderzoek respectievelijk een rapport van aanvullend incidenteel onderzoek heeft uitgebracht. Op basis van deze onderzoeksrapporten heeft verweerder geconcludeerd dat een deel van de in de jaren 2003 tot en met 2007 toegekende bekostiging in strijd met de aan de bekostiging verbonden algemene verplichtingen is besteed. Het betreft de gelden die zijn besteed aan:
a. twee maatschappelijk deskundigen op de loonlijst van eiseres waarvan de Auditdienst niet heeft kunnen vaststellen dat zij daadwerkelijk werkzaamheden van onderwijskundige aard of onderwijsondersteunende aard ten behoeve van eiseres hebben verricht;
b. leerlingenvervoer;
c. werkweken naar Saoedi-Arabië.
Op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – waarin onder meer is bepaald dat een bestuursorgaan de subsidievaststelling ten nadele van de ontvanger kan wijzigen indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen – heeft verweerder de bekostiging over de jaren 2003 tot en met 2007 lager vastgesteld. Op grond van artikel 4:57 van de Awb heeft verweerder de onverschuldigd betaalde bekostiging teruggevorderd.
De rechtbank oordeelt als volgt.
Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat er geen ruimte is voor toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, omdat het Besluit Bekostiging WVO (hierna: het Bekostigingsbesluit) – dat zijn grondslag vindt in de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO) – in artikel 21 een uitputtende regeling bevat voor het corrigeren van de bekostiging.
Dit betoog slaagt niet. Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is de subsidietitel van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van onderwijs. Gelet hierop geldt als algemeen uitgangspunt dat de in deze titel opgenomen artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb grondslag kunnen vormen voor de wijziging en terugvordering van onderwijsbekostiging. Hieraan staat niet in de weg dat ook artikel 21 in samenhang met artikel 19, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit verweerder de bevoegdheid geeft om een bekostiging te corrigeren, nu het ervoor gehouden moet worden dat deze artikelen zien op de omstandigheid dat een ingediende jaarrekening aanleiding geeft tot een onderzoek. Hiervan is in dit geval geen sprake. Het onderzoek door de Auditdienst is immers niet ingesteld naar aanleiding van de jaarrekeningen die eiseres heeft ingediend, maar naar aanleiding van een anonieme brief. Dit oordeel is gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 21 mei 2008 (LJN BD2138) over een met artikel 19, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit overeenkomende bepaling in de Wet educatie en beroepsonderwijs.
Eiseres heeft voorts betoogd dat verweerder artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb niet ten grondslag mag leggen aan een besluit over bekostiging van onderwijs waarbij sprake is van gelijktijdige verlening en vaststelling van de bekostiging. Dit betoog vindt echter geen steun in de tekst van de genoemde bepaling. Een bekostigingsvaststelling kan ten nadele van de ontvanger gewijzigd worden, indien de ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen. Deze verplichtingen kunnen ingevolge artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ook zien op de aard en omvang van de activiteiten waaraan de bekostiging mag worden besteed. Naar het oordeel van de rechtbank biedt artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb juist een mogelijkheid tot wijziging of intrekking in die gevallen, zoals het onderhavige, waarin de verlening en vaststelling niet op verschillende momenten plaatsvinden, maar gelijktijdig en voorafgaande aan het verrichten van de bekostigde activiteiten. De rechtsinterpretatie van eiseres zou in die gevallen deze mogelijkheid illusoir maken. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet. De vraag of verweerder op de hoogte had kunnen en moeten zijn van de uitgaven aan de maatschappelijk deskundigen, het leerlingenvervoer en de werkweken naar Saoedi-Arabië, is in het kader van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb niet relevant. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond van eiseres behoeft daarom geen bespreking.
Gelet op het voorgaande slaagt evenmin de beroepsgrond dat verweerder de terugvorderingstermijn van één jaar genoemd in artikel 21, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit had moeten hanteren. Nu verweerder artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd en heeft mogen leggen, geldt de verjaringstermijn van vijf jaar genoemd in artikel 4:49, derde lid, van de Awb.
Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de kosten van de maatschappelijk deskundigen onrechtmatig zijn besteed. Deze grond faalt. Ingevolge artikel 99, eerste en derde lid, van de WVO dient de verstrekte bekostiging voor personeelskosten te worden aangewend voor personeel ten behoeve van de school als bedoeld in artikel 32 en 32a van de WVO. Ingevolge artikel 32, vierde lid, van de WVO verricht het personeel in het voortgezet onderwijs, dat niet is een (adjunct)directeur, een conrector of een leraar, onderwijsondersteunende taken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd waarom eiseres niet heeft aangetoond dat de beide maatschappelijk deskundigen ook daadwerkelijk onderwijsondersteunende activiteiten ten behoeve van de school hebben verricht. De deskundigen waren niet ingeroosterd in het lesrooster, zij bezochten de school niet op vaste tijden, hun functie kwam niet voor in de schoolgids 2007/2008, ze behoefden geen verantwoording af te leggen over hun tijdsbesteding en hun tijdsbesteding is nergens geregistreerd. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat eiseres – naar zij ook zelf heeft verklaard – de werkzaamheden van deze deskundigen niet deugdelijk kan onderbouwen met bijvoorbeeld administratieve bescheiden of urenstaten.
Ook echter wanneer eiseres de door haar gestelde werkzaamheden van de maatschappelijk deskundigen wel had kunnen onderbouwen, zou daarmee niet vaststaan dat hun werkzaamheden uit de bekostiging betaald mochten worden. Volgens eiseres vormden de werkzaamheden van de deskundigen een aanvulling op de taken van de decanen en vertrouwenspersonen van de school. Hierbij moet volgens eiseres worden gedacht aan het geven van geestelijke leiding bij de oplossing van ethische kwesties die ook een maatschappelijke dimensie hebben, ondersteuning bij problematische thuissituaties en rouwverwerking. De rechtbank is van oordeel dat deze activiteiten in een te ver verwijderd verband tot onderwijs staan om beschouwd te kunnen worden als onderwijsondersteunende activiteiten ten behoeve van een school.
Niet in geschil is dat de bekostiging niet mag worden aangewend voor de kosten van het vervoer van leerlingen van huis naar de school en vice versa. Partijen houdt verdeeld de vraag of de kosten van het leerlingenvervoer tussen de verschillende onderwijslocaties van de school zijn aan te merken als exploitatiekosten. Vaststaat dat op de jaarrekeningen van eiseres enkel een post leerlingenvervoer is opgenomen, waaronder zijn begrepen zowel de kosten van het vervoer van leerlingen van huis naar school en omgekeerd, als de kosten van het leerlingenvervoer tussen de verschillende locaties. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij achteraf niet meer deugdelijk kan onderbouwen welke van de gemaakte kosten voor het leerlingenvervoer haars inziens onder de exploitatiekosten zouden moeten vallen, omdat een deugdelijke administratie op dit punt ontbreekt. Dit geldt zowel voor de kosten van het personeel (de chauffeurs), als voor aanschafkosten van de bussen en de overige vervoerskosten. Daarom heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de kosten van het leerlingenvervoer niet vallen onder de exploitatiekosten van de school. Het feit dat eiseres haar administratie in deze niet op orde heeft, dient voor haar eigen rekening te komen. Aldus kan in het midden blijven of de kosten van het vervoer van leerlingen tussen de diverse onderwijslocaties van eiseres in dit geval gerekend zouden kunnen worden tot de kosten behorende bij de exploitatie van de school.
Met betrekking tot de kosten van de werkweken naar Saoedi-Arabië heeft eiseres ter zitting toegelicht dat deze gelden geen betrekking hebben op leningen aan de deelnemers van deze reizen, maar als het ware boekhoudkundig zijn ‘geleend’ aan een bestedingsdoel, in de hoop deze uitgaven te kunnen terugverdienen. Nu voldoende vaststaat dat de reizen geen educatief karakter hadden, dat ze plaatsvonden in de schoolvakantie en dat het merendeel van de deelnemers aan deze reizen naar Saoedi-Arabië geen band had met de school, althans niet in die zin dat eiseres de bekostigingsgelden zou mogen aanwenden voor het vergoeden van hun reis- en verblijfkosten, moet worden geoordeeld dat eiseres dit deel van de bekostiging heeft besteed in strijd met de bepalingen van de WVO.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat eiseres de gelden, die zij heeft besteed aan de beide maatschappelijk deskundigen, aan het leerlingenvervoer en aan de werkweken naar Saoedi-Arabië, niet in overeenstemming met artikel 99 van de WVO besteed heeft. Derhalve faalt haar stelling dat het besluit tot lagere vaststelling van de bekostiging en terugvordering van een deel van de bekostiging onvoldoende wettelijke grondslag heeft.
Het betoog van eiseres, dat verweerder in de toekenningsbeschikkingen niet heeft gemeld welke de subsidieverplichtingen zijn en dat zij niet hoefde te voldoen aan verplichtingen die zij niet kende, faalt. Het had op de weg van eiseres gelegen zich bij onduidelijkheden op een zodanige wijze te informeren dat zij de bekostiging in overeenstemming met de voorschriften kon aanwenden.
Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb, omdat de onderzoeksresultaten van de Auditdienst vaag, evasief en onvolledig zijn, voor een deel gebaseerd zijn op “hear-say” en er voorbij gegaan is aan ontlastende verklaringen aan de kant van eiseres. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank ziet op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting geen reden om aan de juistheid van de rapporten van de Auditdienst te twijfelen. Zij ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de feiten uit deze rapporten niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Evenmin geven de stukken en het verhandelde ter zitting – anders dan eiseres stelt – er blijk van dat het verweerder aan objectiviteit heeft ontbroken tijdens de besluitvormingsfase. Noch de rapporten van de Auditdienst, noch de overige stukken in het dossier geven blijk van enige vooringenomenheid van verweerder jegens eiseres. Als naar aanleiding van de besluitvorming negatieve beeldvorming over eiseres zou zijn ontstaan, kan dit uit de aard der zaak niet tot een ander oordeel over die besluitvorming leiden.
Niet kan worden geoordeeld dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot de gewijzigde vaststelling van de bekostiging over de jaren 2003 tot en met 2007 en tot terugvordering van de ten onrechte aan eiseres verstrekte bedragen op grond van artikel 4:57 van de Awb. Niet is gebleken dat verweerder door eiseres gemotiveerd naar voren gebrachte belangen heeft miskend. De hoogte van het teruggevorderde bedrag is door eiseres niet betwist. De rechtbank volgt niet het betoog van eiseres dat de wijziging en terugvordering van de bekostiging een bestraffend karakter heeft. Met het bestreden besluit – dat er slechts toe strekt dat eiseres terugbetaalt wat zij onverschuldigd heeft ontvangen – heeft verweerder herstel van de rechtmatige situatie beoogd. Aan de stelling van eiseres, dat zij niet opzettelijk heeft gehandeld en dat haar geen verwijt te maken is, kan gezien dit oogmerk niet de betekenis toekomen die eiseres daaraan gehecht wil zien.
Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die verweerder ertoe hadden moeten brengen (gedeeltelijk) af te zien van terugvordering van het deel van de bekostiging dat onverschuldigd is verstrekt. Eiseres heeft haar stelling, dat zij door de terugvordering in financiële problemen zal komen, niet met gegevens en bescheiden gestaafd, zodat haar financiële situatie niet inzichtelijk is gemaakt en daarom niet aan terugvordering in de weg kan staan.
Het betoog van eiseres dat de terugvordering in strijd is met artikel 1 van het Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Protocol) faalt. Nu vast is komen te staan dat verweerder gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om de vastgestelde bekostiging te verlagen, is aan de betaling van die bekostiging de rechtsgrond in zoverre komen te ontvallen. Daarmee is het bedrag waarmee de bekostiging is verlaagd, uit de aard der zaak onverschuldigd betaald. Dit volgt genoegzaam uit de wettelijke systematiek en hetgeen daaromtrent is overwogen in het bestreden besluit, dat op dit punt – anders dan eiseres heeft betoogd ¬– dan ook geen verdere motivering behoefde. Om dezelfde reden is evenmin sprake van een door dit artikel verboden disproportionele ‘inmenging’, zoals eiseres ter zitting heeft betoogd. Zoals ook de Afdeling in de voornoemde uitspraak van 21 mei 2008 heeft overwogen, kan terugvordering van wat onverschuldigd is betaald niet worden aangemerkt als het ontnemen van eigendom in de zin van artikel 1 van het Protocol. Hieruit volgt dat de beroepsgrond van eiseres, dat onrechtmatig bestede bekostiging niet leidt tot een onverschuldigd verstrekte bekostiging in de zin van artikel 4:57 van de Awb, evenmin slaagt.
Nu ook uit hetgeen eiseres overigens naar voren heeft gebracht niet volgt dat het bestreden besluit in rechte geen stand kan houden, moet het beroep ongegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. E.F.C. Francken, voorzitter, en mr. dr. P.G.J. van den Berg en
mr. C.H.M. Pastoors, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.W. Geerts, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 8 juli 2009.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.