Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 07/3978-ZWI
Uitspraak in het geding tussen
Zorgkantoor Achmea Rotterdam, gevestigd te Zwolle, eiseres,
en
het Centrum Indicatiestelling Zorg, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 24 september 2007 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het door verweerder genomen indicatiebesluit van 9 augustus 2007, waarbij aan [X] gefinancierde zorg ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) is toegekend, niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 2 november 2007 beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 5 december 2007.
Bij brief van 4 november 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2008. Eiseres is met kennisgeving niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P.I. Algoe.
2 Overwegingen
2.1 Standpunten van partijen
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het indicatiebesluit ten behoeve van [X] niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij een indicatiebesluit ingevolge de AWBZ.
Verweerder heeft, blijkens het verweerschrift en de ter zitting gegeven toelichting, daaraan ten grondslag gelegd dat de wetgever ter bescherming van de belangen van de verzekerde het van belang heeft geacht een strikte scheiding aan te brengen tussen een onafhankelijk indicatiestellend orgaan en het orgaan dat verantwoordelijk is voor de zorgtoewijzing en de financiering van de gestelde indicaties. De toevertrouwde belangen zijn verschillend en daarvoor gelden verschillende toetsingskaders. Gelet op de gewenste onafhankelijkheid van het indicatieorgaan is het volgens verweerder niet mogelijk dat het bestuurorgaan dat belast is met de zorgtoewijzing belanghebbende is bij het indicatiebesluit. Daarbij is van belang dat de zorgkantoren in verband met een doelmatigheidstoets ter voorkoming van onnodige zorg op grond van het bepaalde in artikel 34 van de AWBZ kunnen afwijken van een indicatiebesluit.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder haar ten onrechte niet als belanghebbende bij het betrokken besluit tot indicatiestelling heeft aangemerkt. Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat de uitvoering van de regeling met betrekking tot het persoonsgebonden budget (pgb) berust op de Regeling subsidies AWBZ die zorgkantoren als subsidieontvangers aanwijst; zorgkantoren zijn op hun beurt subsidieverstrekkers aan de budgethouders. Eiseres voert in haar regio de pgb-regeling uit en dat is een zelfstandige bevoegdheid. Eiseres heeft echter geen enkele mogelijkheid om van het indicatiebesluit af te wijken en kan hooguit het persoonsgebonden budget beperken. Daarbij wordt het indicatiebesluit echter niet aangetast. De belangen van eiseres zijn dan ook rechtstreeks betrokken bij een indicatiebesluit van verweerder. Het maakt daarbij niet uit of sprake is van het verlenen van een persoonsgebonden budget of het leveren van zorg in natura. Eiseres dient immers het indicatiebesluit in financiële zin te vertalen door een persoonsgebonden budget aan de verzekerde te verlenen of voor de verzekerde de geïndiceerde zorg in te kopen. Dat moet gebeuren binnen het maximaal beschikbare landelijk vastgestelde pgb-subsidiebudget respectievelijk voor de zorg in natura binnen het maximale vastgestelde regiobudget. Eiseres dient binnen deze budgetgrenzen zoveel mogelijk verzekerden te bedienen, zodat zij belang heeft bij een juiste en doelmatige indicatiestelling door verweerder.
2.2 Wettelijk kader
Onder bestuursorgaan wordt ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb verstaan: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd.
In artikel 6, eerste lid, van de AWBZ is onder meer bepaald dat de verzekerden aanspraak hebben op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de AWBZ worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aard, inhoud en omvang van de zorg waarop aanspraak bestaat, geregeld, en kunnen voor het tot gelding brengen van de aanspraken voorwaarden worden gesteld.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de AWBZ dragen de zorgverzekeraars er zorg voor dat de bij hen ingeschreven verzekerden hun aanspraken op zorg tot gelding kunnen brengen.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ bestaat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, slechts indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
In artikel 10, eerste lid, van de AWBZ is bepaald dat de verzekerde die zijn aanspraak op zorg tot gelding wil brengen, zich daartoe wendt tot een zorgaanbieder naar eigen keuze, met wie de zorgverzekeraar waarbij hij is ingeschreven tot dat doel een overeenkomst als bedoeld in artikel 15 heeft gesloten.
In artikel 10, tweede lid, van de AWBZ is bepaald dat, in afwijking van het eerste lid, een zorgverzekeraar een verzekerde die een aanspraak op zorg tot gelding kan brengen toestemming kan verlenen zich voor deze zorg tot een niet door de zorgverzekeraar gecontracteerde zorgaanbieder te wenden. In dit geval heeft de verzekerde in plaats van aanspraak op deze zorg, aanspraak op gehele of gedeeltelijke vergoeding van de voor deze zorg gemaakte kosten.
Ingevolge artikel 10, derde lid, aanhef en onder b en c, van de AWBZ wordt bij ministeriële regeling de hoogte van de vergoeding bepaald, waarbij deze voor verschillende gevallen verschillend kan worden vastgesteld en voorwaarden kunnen worden bepaald waaraan de verzekerde moet voldoen, wil toestemming kunnen worden verleend.
Ingevolge artikel 34 van de AWBZ is de zorgverzekeraar verplicht zijn werkzaamheden op een doelmatige wijze uit te voeren. Hij treft de nodige maatregelen ter voorkoming van de verstrekking van onnodige zorg en van uitgaven die hoger dan noodzakelijk zijn.
In artikel 2.6.2, eerste lid, van de Regeling subsidies AWBZ, zoals die luidde ten tijde hier van belang, is bepaald dat aan zorgkantoren op aanvraag per kalenderjaar een subsidie wordt verleend die is bestemd voor het met inachtneming van de artikelen 2.6.3 tot en met 2.6.13 verstrekken van netto persoonsgebonden budgetten.
Ingevolge artikel 2.6.4, eerste lid, van de Regeling subsidies AWBZ verleent een zorgkantoor een verzekerde een netto persoonsgebonden budget voor zover:
a. de verzekerde beschikt over een indicatiebesluit waaruit blijkt dat hij is aangewezen op een of meer van de vormen van zorg als bedoeld in artikel 2.6.1, onderdeel b, c of d, en
b. de verzekerde voor die vorm of die vormen van zorg een netto persoonsgebonden budget heeft aangevraagd.
In het tweede lid en het derde lid van artikel 2.6.4 van de Regeling subsidies AWBZ zijn gronden vermeld op grond waarvan een zorgkantoor weigert een verzekerde een netto persoonsgebonden budget te verlenen.
2.3 Beoordeling
De rechtbank stelt voorop dat eiseres als zorgkantoor de pgb-regeling op grond van paragraaf 2.6 van de Regeling subsidies AWBZ uitvoert en daarbij optreedt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Ingevolge artikel 2.6.4 van de Regeling subsidies AWBZ heeft een zorgkantoor immers tot taak om netto persoonsgebonden budgetten te verstrekken, in het geval een verzekerde daar om vraagt en ten behoeve van hem een indicatiebesluit door verweerder is afgegeven. Daartoe ontvangt het zorgkantoor subsidie van het College voor zorgverzekeringen (hierna: CVZ). In de toelichting op de Regeling subsidies AWBZ is vermeld dat de pgb-regeling nieuwe stijl uit gaat van een getrapte subsidie: het CVZ verstrekt de zorgkantoren subsidie waarmee deze de in hun regio wonende verzekerden op hun beurt subsidies verstrekken, in de vorm van netto persoonsgebonden budgetten.
In de parlementaire geschiedenis is ten aanzien van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb (TK 1988-1989, 21 221, nr. 3) onder meer vermeld:
“In het tweede lid wordt ten aanzien van bestuursorganen bepaald dat de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd. Het voorschrift stelt veilig dat aan bestuursorganen die ambtshalve belangen hebben te behartigen welke bij een besluit van een ander bestuursorgaan betrokken zijn, dezelfde rechten toekomen als aan degenen die bedoeld zijn in het eerst lid. Of kan worden gesproken van een aan een bestuursorgaan als zodanig toevertrouwd belang, moet worden beoordeeld aan de hand van de taken die aan het
bestuursorgaan in kwestie zijn opgedragen.”.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid van de AWBZ komt verweerder als een onafhankelijk indicatieorgaan de wettelijke taak toe de aanspraak op (vormen van) zorg ingevolge de AWBZ te indiceren, terwijl, zoals gezegd, de uitvoering van de pgb-regeling ingevolge de Regeling subsidies AWBZ is opgedragen aan eiseres.
De rechtbank begrijpt de systematiek van de in geding zijnde relevante wet- en regelgeving aldus dat de wetgever doelbewust onderscheid heeft beoogd tussen de besluitvorming over de indicatiestelling van de zorg door verweerder en de besluitvorming over de realisering van de zorg door het zorgkantoor. In het licht van deze systematiek zijn naar het oordeel van de rechtbank de aan eiseres toevertrouwde belangen ten aanzien van de pgb-regeling beperkt tot de uitvoering en de financiering daarvan, met inachtneming van de door verweerder gestelde indicaties van zorg ingevolge de AWBZ. Dat de indicatiebesluiten van verweerder in belangrijke mate bepalend zijn voor de besluitvorming van eiseres over persoonsgebonden budgetten en dat de verlening van deze budgetten een aan eiseres toevertrouwd belang is, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank vermag niet in te zien dat het aan eiseres toevertrouwde belang zich ook zou uitstrekken tot de besluitvorming over de indicatiestelling. Een andere opvatting zou naar het oordeel van de rechtbank de wettelijke afbakening tussen taken en verantwoordelijkheden van bestuursorganen onderling, waarop (de memorie van toelichting bij) artikel 1:2, tweede lid, van de Awb doelt, te zeer verstoren en zou voorts afbreuk kunnen doen aan de belangen van de verzekerde ten behoeve van wie verweerder een indicatiebesluit neemt.
Het standpunt van eiseres dat zij een eigen verantwoordelijkheid heeft om te voorkomen dat aan haar toevertrouwde gelden worden besteed in strijd met het bepaalde bij of krachtens de AWBZ op grond waarvan zij een eigen (financieel) belang heeft en haar belang rechtstreeks bij een indicatiebesluit is betrokken, deelt de rechtbank dan ook niet. Ook de omstandigheid dat eiseres niet kan afwijken van een besluit tot indicatiestelling, zoals zij, in tegenstelling tot hetgeen verweerder onder verwijzing naar artikel 34 van de AWBZ meent, terecht heeft gesteld, leidt niet tot een ander oordeel. De wettelijke taak van eiseres gaat niet verder dan het met het daarvoor beschikbaar gestelde budget op een zo doelmatig mogelijke wijze uitvoeren van het indicatiebesluit.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat eiseres niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb is aan te merken bij het besluit tot indicatiestelling. Verweerder heeft terecht het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. P. van Zwieten, voorzitter, en mr. T. Damsteegt en
mr. R.H.L. Dallinga, leden, en door de voorzitter en mr. A.J.J. van der Vlist, griffier, ondertekend.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.