Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: WAOCON 07/959 VERW
Uitspraak in het geding tussen
[Eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. B.F. Desloover, advocaat te Rotterdam,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, (vestiging Heerlen), verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 21 maart 2006 heeft verweerder de conversietoeslag van eiseres per 1 januari 1996 ingetrokken.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 14 april 2006 bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 23 februari 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 15 maart 2007 bij de rechtbank beroep ingesteld, waarna bij brief van 4 april 2007 de gronden van dit beroep zijn ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 2 juli 2007 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2007. Aanwezig waren eiseres en haar gemachtigde. Verweerder is, met kennisgeving daarvan, niet verschenen.
Ter zitting heeft de rechtbank het vooronderzoek heropend en verweerder om nadere informatie gevraagd. Bij brief van 25 oktober 2007 heeft verweerder nadere informatie verstrekt.
Bij brief van 10 december 2007 heeft eiseres op de nadere informatie gereageerd.
Op 7 april 2008 heeft nader onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich - daartoe ambtshalve opgeroepen - laten vertegenwoordigen door A.H.G. Boelen.
2 Overwegingen
Feiten en omstandigheden
Bij besluit van 29 juli 1996 heeft de Stichting USZO te Groningen namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan eiseres medegedeeld dat zij voor 80 tot 100% arbeidsongeschikt wordt beschouwd en dat haar arbeidsongeschiktheidsuitkering over de periode vanaf 17 juli 1995 tot 1 januari 1996 voor 70% betaalbaar wordt gesteld, het uitkeringspercentage dat hoort bij een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
Bij besluit van 21 oktober 1996 heeft de Stichting USZO te Heerlen namens het Fonds Arbeidsongeschiktheidsverzekering Overheidspersoneel (hierna: FAOP) eiseres medegedeeld dat haar arbeidsongeschiktheidsuitkering met ingang van 1 januari 1996 is omgezet naar een Wet op de arbeidsongeschikheidsverzekering-conforme uitkering (hierna: WAO-conforme uitkering), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 45 tot 55% per maand. De uitkering komt neer op een bruto-bedrag van f 3.521,52 (exclusief vakantietoeslag) per maand. Hierin begrepen is een bedrag van f 1.480,31 aan toeslag.
Bij besluit van 13 december 1996 heeft het FAOP (namens deze, de Stichting USZO, kantoor Rotterdam) eiseres medegedeeld dat zij na herbeoordeling onveranderd blijft ingedeeld in de arbeidsongeschiktheidsklasse 80 tot 100%.
Bij besluit van 21 augustus 1997 heeft de Stichting USZO, kantoor Heerlen, eiseres namens de Stichting Pensioenfonds ABP medegedeeld dat haar invaliditeitspensioen wordt gebaseerd op een berekeningsgrondslag van f 43.437,03 per jaar en vastgesteld op een uitkeringspercentage van 70 en dat dit pensioen niet tot uitbetaling komt vanwege de hoogte van de WAO-conforme uitkering van eiseres dat in dit besluit is bepaald op f 4.409,-- per maand.
Bij brief van 19 maart 1998 heeft een medewerker van USZO Groep BV, kantoor Heerlen, aan eiseres medegedeeld dat haar WAO-conforme uitkering is berekend op basis van een onjuist dagloon. Haar uitkering zou - per 1 januari 1996 - f 3.668,57 (bruto) per maand moeten bedragen. Indien hierdoor teveel zou zijn betaald, zal er eventueel een verrekeningsvoorstel volgen. Bij besluit van gelijke datum is namens de Stichting Pensioenfonds ABP bepaald dat haar invaliditeitspensioen wordt gebaseerd op een jaarbedrag van f 62.749,47 en dat dit pensioen niet tot uitbetaling komt in verband met de hoogte van de WAO-conforme uitkering van eiseres.
Bij brief van 24 maart 1998 heeft de Stichting USZO Diensten BV (kantoor Groningen) namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen eiseres een toelichting verstrekt omtrent de door haar te ontvangen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, waarbij (onder meer) is medegedeeld dat er nog niets zinnigs valt te zeggen over de arbeidsongeschiktheidsuitkering, afkomstig van het kantoor Heerlen.
Bij brief van 3 juli 1998 is door de USZO Groep BV, kantoor Heerlen, aan eiseres naar aanleiding van haar brief van 5 april 1998 informatie verstrekt over haar arbeidsongeschiktheidsuitkering en invaliditeitspensioen. Hierbij is onder meer medegedeeld dat in augustus 1997 de toeslag op haar dagloon met terugwerkende kracht tot 1 januari 1996 is verwijderd, een toeslag van ongeveer f 1.480,-- bruto per maand, hetgeen een terugvordering tot gevolg heeft.
Bij besluit van 21 juli 1998 heeft de Stichting Pensioenfonds ABP, namens deze USZO BV, kantoor Heerlen, eiseres medegedeeld dat haar invaliditeitspensioen met ingang van 1 januari 1996 is herzien en gewijzigd is vastgesteld op f 323,42 per maand.
Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres tegen een terugvorderingsbesluit van 5 januari 1998 heeft USZO BV, kantoor Heerlen, bij brief van 22 september 1998 eiseres een toelichting verstrekt omtrent de terugvordering. Hierbij is onder meer medegedeeld dat aan eiseres in eerste instantie met ingang van 1 januari 1996 een voorlopige uitkering is toegekend van f 3.766,89 (bruto) per maand, welke uitkering is berekend op een onjuist jaarinkomen en een uitkeringspercentage van 35. In januari 1997 heeft er een herziening plaatsgevonden met terugwerkende kracht tot 1 januari 1996 en is de WAO-conforme uitkering berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100% (met bijbehorend uitkeringspercentage van 70). De uitkering per maand komt hiermee neer op
f 5.562,72 (bruto). In augustus 1997 wordt de maandelijkse toeslag van f 1.480,31 (bruto) verwijderd.
Bij brief van 7 december 1998 heeft USZO Diensten BV, kantoor te Groningen, namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan eiseres informatie verstrekt over haar uitkeringsaanspraken in verband met arbeidsongeschiktheid over de periode vanaf 1990 tot en met 1995. Nadere informatie is namens de Minister door het kantoor te Groningen verstrekt bij brief van 5 februari 1999, waaruit volgt dat eiseres in december 1995 een aanspraak op uitkering heeft van f 5.148,36 (bruto).
Bij besluit op bezwaar van 22 juli 1999 heeft de Stichting Pensioenfonds APB het bezwaar van eiseres omtrent haar invaliditeitspensioen gegrond verklaard en dit pensioen met ingang van 1 januari 1996 vastgesteld op f 3.992,25 bruto per maand.
Bij besluit op bezwaar van 5 oktober 2000 heeft verweerders rechtsvoorganger, het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv), het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 26 oktober 1999, welk besluit in de plaats is gekomen van het terugvorderingsbesluit van 5 januari 1998, inzake de terugvordering van bedragen van f 34.217,99 en f 2.608,08 gegrond verklaard en bepaald dat niet tot terugvordering van deze bedragen wordt overgegaan, omdat dit op gespannen voet zou staan met het rechtzekerheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel.
Bij brief van 9 januari 2001 heeft USZO BV, kantoor te Heerlen, eiseres geïnformeerd over de conversietoeslag. In deze brief is onder meer het volgende opgenomen:
“De verhoging van de uitkering met een conversietoeslag vond óók plaats indien USZO van mening was dat het arbeidsongeschiktheidspercentage minder dan 80 tot 100% moest zijn. In uw geval werd de uitkering dan ook in eerste instantie vastgesteld aan de hand van de arbeidsongeschiktheidsklasse 45 tot 55%. De toekenning van een toeslag voorzag dan ook in een handhaving van het uitkeringsniveau van vóór 1996. Naderhand is uw uitkering herzien naar 80 tot 100%. Reden waarom wij de toeslag op de uitkering hebben ingetrokken. Dit betekende een verlaging met ca. f 1.480,-.”.
Bij brief van 24 april 2001 heeft USZO BV, kantoor te Heerlen, de toenmalige gemachtigde medegedeeld dat de informatie in de brief van 9 januari 2001 niet correct is. Voorts is het volgende vermeld:
“Met ingang van 1 januari 1996 is de uitkering, die betrokkene voor die datum ontving van USZO-Groningen, overgenomen door USZO-Heerlen. Betrokkene ontving voor 1 januari 1996 een uitkering overeenkomstig de normen van de WAO. Een van de afspraken bij de overgang was dat de betrokkene op bruto niveau een gelijkwaardige uitkering zou worden gegarandeerd. Op grond van de door USZO-Groningen verstrekte gegevens is in eerste instantie een voorlopige uitkering verstrekt, waarvan het niveau uitging boven het maximum dagloon van de WAO. In verband hiermee is aan belanghebbende op de WAO-uitkering een toeslag verleend, om zodoende het niveau van de uitkering van USZO-Groningen te garanderen.
Nadien is gebleken dat de door USZO-Groningen verstrekte gegevens niet correct waren. De door USZO-Groningen vastgestelde uitkering per 31 december 1995 was op een te hoog bedrag vastgesteld. Dit foutieve en te hoge bedrag is doorgegeven aan USZO-Heerlen. Als gevolg daarvan is ook de door USZO-Heerlen vastgestelde uitkering met ingang van 1 januari 1996 foutief en op een te hoog bedrag vastgesteld.
(…)
Voorts merken wij op dat de arbeidsongeschiktheidsklasse ten aanzien van betrokkene met ingang van 1 januari 1996 ongewijzigd is bepaald op 80 tot 100%. Dat de uitkering van betrokkene in eerste instantie is vastgesteld, rekening houdende met de arbeidsongeschiktheidsklasse van 45 tot 55%, doet aan het vorenstaande niet af.”.
Bij brief van 11 mei 2001 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, namens deze USZO BV, kantoor Groningen, aan eiseres medegedeeld dat haar totale aanspraak in december 1995 op uitkering ten gevolge van arbeidsongeschiktheid f 5.148,36 (bruto, inclusief vakantietoeslag) bedroeg.
Eiseres heeft bij brief van 1 februari 2003 gereageerd op de hiervoor aangehaalde brief van 24 april 2001 alsmede daarbij gerefereerd aan een eerder gevoerd telefoongesprek. Eiseres heeft in deze brief haar gegevens over uitkeringsbedragen uiteengezet, aangegeven dat zij (nog steeds) meent dat zij recht heeft op de toeslag en gevraagd om duidelijkheid en een zorgvuldige behandeling van haar zaak.
Bij brief van 11 mei 2004 heeft de toenmalige gemachtigde verweerders kantoor te Heerlen verzocht om nabetalingen te doen binnen een termijn van zes weken. Bij brief van 21 juni 2004 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een besluit op haar brief van 11 mei 2004.
Bij beslissing van 18 maart 2005 heeft de commissie van beroep van de Stichting Pensioenfonds ABP het beroep van eiseres tegen het besluit van 22 juli 1999 van de directieraad van deze stichting inzake haar invaliditeitspensioen met ingang van 1 januari 1996 gegrond verklaard en bepaald dat de berekeningsgrondslag voor dit pensioen met ingang van 1 januari 1996 f 63.644,84 (€ 28.880,77) bedraagt.
Bij het primaire besluit heeft verweerder een beslissing genomen ter zake van het intrekken van de conversietoeslag per 1 januari 1996. Hierbij heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
“Op 1 januari 1996 ontving u van ons een bedrag van hfl. 3.766,90 (€ 1.709,34). Hierbij was in eerste instantie verzuimd een een toeslag als voornoemd toe te kennen. Deze was een voorlopige garantie om het bruto-uitkeringsniveau te handhaven, hangende een omzetting naar de WAO-conforme uitkering plus aanvullend invaliditeitspensioen.
Deze omissie werd eerst in december 1996 geconstateerd. Aan betrokkene werd destijds toegekend een bedrag van hfl. 68,06 x 21,75 = hfl. 1.480,31 bruto per maand. Nabetaald werd over de maanden januari tot en met december 1996. Echter, omdat inmiddels de voorlopige uitkering was beëindigd en omgezet naar de WAO-conforme uitkering mocht te toeslag niet meer worden ‘door’ betaald. Betrokkene ontving vanaf januari 1997 hfl. 5.599,10 (€ 2.540,76) bruto uitkering per maand.
In augustus 1997 werd de toeslag ingetrokken over de periode januari 1996 tot en met augustus 1997.
(…)”.
Bij brief van 14 april 2006 heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij brief van 5 september 2006 heeft verweerder het primaire besluit aangevuld.
Bij brief van 27 september 2006 zijn de bezwaargronden aangevuld, waarna op 24 oktober 2006 een hoorzitting is gehouden, alwaar eiseres en haar gemachtigde zijn verschenen.
De grieven in bezwaar van eiseres komen neer op het gegeven dat het niet duidelijk is op grond waarvan de conversietoeslag wordt ingetrokken. Eiseres heeft er hierbij op gewezen dat zonder deze conversietoeslag haar uitkeringsniveau vanaf 1 januari 1996 flink is gedaald ten opzichte van het niveau dat zij had op 31 december 1995 en dat deze daling niet overeenkomt met het uitgangspunt en de aan haar gegeven garantie dat zij op 1 januari 1996 in ieder geval een gelijkwaardige uitkering zou krijgen, gelijkwaardig aan het niveau van 31 december 1995.
Bij brief van 20 november 2006 heeft verweerder een nadere toelichting gegeven, waarna bij brief van 19 december 2006 namens eiseres een aanvulling op het bezwaar van eiseres is gegeven.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Na een weergave van het primaire besluit alsmede van het wettelijk kader heeft verweerder in het bestreden besluit het volgende overwogen:
“Conversietoeslag
Bij beslissing van 21 oktober 1996 heeft het toenmalige FAOP vastgesteld
- dat uw WAO-conforme uitkering f 3.521,53 (bruto excl. vt) bedraagt inclusief een toeslag van f. 1.480,31
- dat het dagloon is berekend op f. 289,59 (maximum dagloon)
- dat de arbeidsongeschiktheidsklasse 45-55% bedraagt, hierbij hoort een uitkeringspercentage van 35%.
Tevens is aangegeven dat u per 1 januari 1996 in principe recht heeft op een aanvullend invaliditeitspensioen van het geprivatiseerde ABP, maar dat u hiervoor nog een aanvraag moet indienen.
Omdat de WAO-conforme uitkering gemaximeerd is als gevolg van het maximum dagloon en omdat uw recht op invaliditeitspensioen nog niet beoordeeld was, is aan u een toeslag toegekend. De reden voor het toekennen van de toeslag is om het bruto-uitkeringsniveau van 31 december 1995 vanaf 1 januari 1996 voorlopig te garanderen in afwachting van de toekenning van het invaliditeitspensioen.
Juridische basis conversietoeslag
Noch in de WPA, noch in de daarop gebaseerde Regeling conversieprocedure bij twee of meer voorzieningen (Stcrt. 15 december 1995, nr. 248), noch in enige andere regeling is voorzien in het verstrekken van een toeslag bij de omzetting van UONW-uitkeringen in een WAO-conforme uitkering.
De toekenning van een toeslag maakt wel onderdeel uit van de beslissing waarin u een WAO-conforme uitkering op grond van de paragrafen 9 en 10 van de WPA is toegekend. Dat betekent dat ook de toeslag onder de titel van de WAO-conforme uitkering is verstrekt en dat de regels uit de WPA op de toeslag van toepassing zijn. Gelet op art 32, eerste lid, WPA zijn dat onder andere regels uit hoofdstuk II van de WAO.
Op grond van artikel 36a, eerste lid, sub c van de WAO herziet het UWV een beschikking tot toekenning van een arbeidsongeschiktheidsuitkering indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Zoals al eerder aangegeven is de conversietoeslag met ingang van 1 januari 1996 verstrekt onder de titel van de WAO-conforme uitkering zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag aanwezig was. Naar ons oordeel is de toeslag om die reden ten onrechte verstrekt. In augustus 1997 heeft er een herberekening van uw uitkering plaatsgevonden. Hierbij is met terugwerkende kracht tot 1 januari 1996 de toeslag op uw WAO-uitkering beëindigd, zonder hierover formeel een voor bezwaar vatbare beslissing te nemen. In materiële zin kreeg u dus vanaf 1 augustus 1997 geen toeslag meer.
Bij de bestreden beslissing van 21 maart 2006 is uiteindelijk in formele zin de conversietoeslag - toegekend bij beslissing van 21 oktober 1996 - met ingang van 1 januari 1996 ingetrokken.
Voor het overige is de beslissing van 21 oktober 1996 in stand gebleven.
(…)”
Standpunten partijen
In beroep voert eiseres aan dat zij op 31 december 1995 een uitkering ontving van
f 5.148,35 (bruto, inclusief vakantietoeslag). De WAO-conforme uitkering die zij vanaf 1 januari 1996 ontving bedroeg f 3.521,52. Vanwege het verschil tussen beide bedragen is haar een conversietoeslag toegekend. Volgens eiseres ligt de grondslag voor het toekennen van deze conversietoeslag in artikel 52, tweede lid, van de Wet privatisering ABP (hierna: WPA). Eiseres betwist dat sprake was van een voorlopige garantie bij het toekennen van de toeslag. Zij stelt dat dit niet uit de regelgeving voortvloeit en dat dit evenmin bij de toekenning is vermeld. Eiseres wijst er op dat verweerder zich bij het laten vervallen van de toeslag uitsluitend baseert op een interne werkinstructie alsmede op het vermelde in de toelichting op bladzijde 5, waaruit blijkt dat een ad hoc oplossing mogelijk is om te kunnen voldoen aan het uitgangspunt dat er een uitkering dient te worden toegekend die ten minste evenredig is aan het op 31 december 1995 bestaande recht. Eiseres meent dat het op de weg van verweerder had gelegen dat verweerders kantoor te Heerlen contact had opgenomen met zijn kantoor te Groningen, nu Groningen herhaaldelijk heeft verklaard dat de uitkering die aan haar werd verstrekt correct was.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij is gehouden aan de wet- en regelgeving en dat hij met het verstrekken van uitkeringen niet verder kan gaan dan wat op grond van de wet- en regelgeving mogelijk is. Verweerder meent terug te kunnen komen op een te hoog vastgestelde uitkering.
Wettelijk kader
Op 1 januari 1996 is de WPA in werking getreden.
Ingevolge artikel 32, eerste lid en onder b, van de WPA, zoals deze bepaling destijds in 1996 luidde, zijn onder meer de artikelen van hoofdstuk II van de WAO van overeenkomstige toepassing op overheidswerknemers en gewezen overheidswerknemers die recht hebben op een WAO-conforme uitkering.
In artikel 43, eerste lid, van de WPA, zoals deze bepaling destijds in 1996 luidde, is bepaald dat de belanghebbende die op 31 december 1995 recht heeft op een uitkering overeenkomstig de normen van de WAO, met ingang van 1 januari 1996 recht heeft op een WAO-conforme uitkering.
Artikel 52 van de WPA luidde destijds als volgt:
“1. Bij ministeriële regeling worden, zonodig van de artikelen 37, 39, 42 en 43 afwijkende, regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de WAO-conforme uitkering wordt vastgesteld ingeval van een betrokkene die recht heeft op:
a. twee of meer invalidititeitspensioenen;
b. twee of meer herplaatsingswachtgelden;
c. twee of meer herplaatsingstoelagen;
d. bezoldiging of uitkering ingeval van ziekte uit hoofde van twee of meer betrekkingen;
e. twee of meer uitkeringen overeenkomstig de normen van de WAO;
f. een combinatie van in de onderdelen a tot en met e genoemde voorzieningen.
2. De in het eerste lid bedoelde regels hebben tot doel te bereiken dat een WAO-conforme uitkering wordt vastgesteld die ten minste evenredig is aan het op 31 december 1995 bestaande recht van belanghebbende.”.
De ministeriële regeling als bedoeld in artikel 52, eerste lid, van de WPA is de (inmiddels vervallen) Regeling conversieprocedure bij twee of meer voorzieningen (Stcr. 1995, 248). Artikel 7 van deze regeling luidde als volgt:
“1. Indien er sprake is van meerdere uitkeringen overeenkomstig de normen van de WAO, wordt in afwijking van artikel 43, derde, vierde en zesde lid, van de WPA en met inachtneming van het vijfde lid van dat artikel, alsmede de doelstelling, bedoeld in artikel 52, tweede lid van die wet, voor de eerste vaststelling van de WAO-conforme uitkering uitgegaan van het dagloon dat afhankelijk van de hierna te onderscheiden situaties als volgt wordt vastgesteld:
a. indien deze uitkeringen zijn toegekend uit gelijktijdig vervulde betrekkingen, de som van de naar een jaarbedrag herleidde en door 261 gedeelde berekeningsgrondslagen van die uitkeringen, zoals die golden op 31 december 1995 en aangepast op de voet van de desbetreffende rechtspositieregeling, zoals die luidde op 31 december 1995;
b. indien deze uitkeringen zijn toegekend uit achtereenvolgens vervulde betrekkingen, de naar een jaarbedrag herleidde en door 261 gedeelde hoogste berekeningsgrondslag van die uitkeringen, zoals die golden op 31 december 1995 en aangepast op de voet van de desbetreffende rechtspositieregeling, zoals die luidde op 31 december 1995;
2. Indien het recht op een of meer van de in het eerste lid bedoelde uitkeringen overeenkomstig de normen van de WAO is toegekend uit een deeltijdbetrekking wordt de betreffende berekeningsgrondslag vermenigvuldigd met de van toepassing zijnde deeltijdfactor.
3. In alle overige, niet in het eerste en tweede lid bedoelde, situaties van samenloop van meerdere uitkeringen overeenkomstig de normen van de WAO bepaalt het FAOP het dagloon.”.
Artikel 36a, eerste lid en onder c, (van hoofdstuk II) van de WAO bepaalt dat onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een beschikking tot toekenning van een arbeidsongeschiktheidsuitkering en terzake van weigering van een zodanige uitkering, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een dergelijke beschikking herziet of intrekt indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Beoordeling
In het hierna volgende wordt onder verweerder tevens verstaan diens rechtsvoorgangers.
De rechtbank neemt aan dat verweerder met het primaire besluit van 21 maart 2006 heeft bedoeld een formeel besluit te nemen, inhoudende intrekking van de conversietoeslag van
f 1.480,31 per maand (bruto) met ingang van 1 januari 1996. Hoewel een dergelijke beslissing niet met zoveel woorden uit dit besluit valt op te maken, leidt de rechtbank uit het besluit op bezwaar en het verhandelde ter zitting van 8 april 2008 af dat verweerder een dergelijk besluit heeft beoogd te nemen. Een eventueel gebrek aan het primaire besluit in dit verband kan bij het bestreden besluit geacht te zijn geheeld. Hierbij neemt de rechtbank tevens in ogenschouw dat eiseres door deze gang van zaken dan wel onduidelijke bewoordingen van verweerders besluitvorming niet in haar processuele belangen is geschaad.
Voorts overweegt de rechtbank dat het primaire besluit het resultaat is van een reeds lang bestaande briefwisseling tussen verweerder dan wel een van diens rechtsvoorgangers en eiseres over het niet meer uitbetalen van de hier bedoelde toeslag vanaf augustus 1997. Eiseres is op de hoogte geraakt van het niet meer uitbetalen van deze toeslag doordat deze toeslag vanaf augustus 1997 niet meer werd vermeld op de uitkeringsspecificaties.
Naar het oordeel van de rechtbank is de uitkeringsspecificatie (dan wel betalingsverantwoording) van augustus 1997 voor zover het gaat om het intrekken van de conversietoeslag met ingang van augustus 1997 aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen bezwaar en beroep openstaat. Op deze uitkeringsspecificatie komt deze conversietoeslag voor het eerst niet meer voor, waardoor dit een wijziging brengt in het recht op uitkering (inclusief toeslag) van eiseres met ingang van 1 augustus 1997. Aan dit besluitkarakter doet niet af dat deze wijziging niet is gemotiveerd. Hoewel daarnaast uit de uitkeringsspecificatie van augustus 1997 is af te leiden dat verweerder op eiseres een vordering heeft van f 17.610, 62 bruto en f 7.403,34 netto, oordeelt de rechtbank dat uit deze specificatie niet volgt dat de conversietoeslag met ingang van 1 januari 1996 wordt beëindigd. Dit kan niet worden afgeleid uit de vorderingen, nu deze noch zijn gemotiveerd noch gespecificeerd.
Het vorenstaande betekent dat eerst bij het primaire besluit een beslissing is genomen, inhoudende de intrekking van de conversietoeslag met ingang van 1 januari 1996, waartegen eiseres tijdig bezwaar heeft gemaakt.
Niet in geschil is dat eiseres op 31 december 1995 arbeidsongeschiktheidsuitkeringen ontving, gebaseerd op drie, elkaar opvolgende dienstbetrekkingen tot een maximum van een fulltime dienstverband van een onderwijskracht van 29 lesuren per week. Blijkens het schrijven van 29 juli 1996 werd eiseres op 31 december 1995 volledig arbeidsongeschikt geacht, waarbij een uitkeringspercentage behoorde van 70. Zowel uit de brief van 4 februari 1999 als uit de brief van 11 mei 2001, beiden afkomstig van het USZO-kantoor te Groningen en geschreven namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, blijkt dat eiseres in december 1995 aanspraak had op een bruto-uitkering van f 5.148,36 (inclusief vakantietoeslag). Door het vervallen van de (maandelijkse) toeslag van f 1.480,31 (bruto) komt het uitkeringsniveau van eiseres in 1996 neer op een bedrag van f 3.477,36 (bruto) per maand. Ondanks het gegeven dat dit bedrag exclusief vakantieuitkering is, is dit een groot verschil met het maandelijkse uitkeringsniveau per 31 december 1995. In verband met dit verschil rijst terecht de vraag of sprake is van een gelijkwaardig of evenredig uitkeringsniveau als bedoeld in artikel 52, tweede lid, van de WPA.
Evenmin is in geschil dat eiseres op 31 december 1995 geen invaliditeitspensioen ontving op grond van de Algemeen burgerlijk pensioenfondswet, waardoor het bepaalde in artikel 17, eerste lid, van de WPA niet op eiseres van toepassing is. Ter zitting is door verweerder desgevraagd verklaard dat het nadien, met ingang van 1 januari 1996, door eiseres verkregen invaliditeitspensioen niet meetelt bij de beantwoording van de vraag of het uitkeringsniveau van eiseres per 1 januari 1996 gelijkwaardig is aan het uitkeringsniveau van eiseres op 31 december 1995. Hieruit volgt dat de bij het bestreden besluit gegeven reden voor het intrekken van de conversietoeslag, namelijk het verkrijgen van een invaliditeitspensioen met ingang van 1 januari 1996, door verweerder is verlaten. Reeds hierom kan worden geconcludeerd dat aan het bestreden besluit geen deugdelijke motivering ten grondslag ligt.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eerst na het bestreden besluit, hangende de beroepsprocedure, toegelicht dat dit verschil wordt veroorzaakt door het gegeven dat aan eiseres voor 1 januari 1996 een uitkering werd uitbetaald van 100% van de grondslag, terwijl het uitkeringspercentage - uiteindelijk met terugwerkende kracht - met ingang van 1 januari 1996 is vastgesteld op 70, overeenkomstig de sindsdien geldende regelgeving. Het feit dat deze 100%-grondslag ook wordt genoemd in de brief van 11 mei 2001 van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, doet er niet aan af dat verweerder niet eerder dit verschil in uitkeringsniveau als motivering heeft gegeven van zijn besluit tot intrekking van de conversietoeslag.
Zowel uit de hiervoor genoemde brief van 29 juli 1996 als uit de brief van voornoemde minister d.d. 24 maart 1998 blijkt dat het uitkeringsniveau van de aan eiseres voor 1 januari 1996 toegekende arbeidsongeschiktheidsuitkeringen 70 tot 73% bedroeg van desbetreffende grondslag. Niet is gesteld en het is de rechtbank evenmin op basis van de stukken of de destijds geldende regelgeving gebleken dat eiseres recht had op 100% arbeidsongeschikt-heidsuitkering. Het gegeven dat eiseres wellicht een aanvulling tot 100% had gekregen in verband met de voor het onderwijspersoneel in die tijd geldende suppletieregelingen - bijvoorbeeld in verband met ontslag - brengt niet met zich mee dat sprake is van een voor 1 januari 1996 rechtens bestaande aanspraak op een arbeidsongeschiktheidsuitkering van 100% van de grondslag.
Het vorenstaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder op grond van de WPA niet gehouden was met ingang van 1 januari 1996 een uitkeringsniveau voor eiseres vast te stellen - en overeenkomstig een uitkering aan haar toe te kennen - die gelijkwaardig was aan het niveau van 100% van de grondslag op 31 december 1995. Nu ook anderszins niet is gebleken van een wettelijke grondslag voor het toekennen van de conversietoeslag, heeft verweerder terecht aanleiding gezien deze toeslag in te trekken. De grondslag voor deze intrekking kan worden gevonden in het algemeen in de jurisprudentie aanvaarde recht van een bestuursorgaan om terug te komen van een onjuist besluit, een en ander met inachtneming van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder met name het rechtszekerheidsbeginsel. Aangezien er enkel sprake is van een intrekking - en niet tevens van een terugvordering - ziet de rechtbank geen reden te concluderen dat verweerder niet tot intrekking van de toeslag mocht overgaan.
Uit het vorenstaande blijkt dat er reeds aanleiding is het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen wegens strijd met het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde motiveringsbeginsel. Gelet hierop alsmede gezien de hiervoor getrokken conclusie dat het een bestuursorgaan is toegestaan - met inachtneming van bepaalde grenzen - om terug te komen van een onjuist besluit, ziet de rechtbank geen aanleiding om na te gaan of de bevoegdheid tot intrekking door verweerder terecht is gebaseerd op artikel 36a, eerste lid en onder c, van de WAO. Nu ondanks het motiveringsgebrek sprake is van een - in de jurisprudentie aanvaarde - bevoegdheid dan wel recht van verweerder om de conversietoeslag in te trekken, ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Met betrekking tot het verzoek van eiseres om vergoeding door verweerder van door haar geleden immateriële schade in verband met het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), overweegt de rechtbank het volgende.
Blijkens de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep vangt de termijn waarbinnen een bestuursorgaan een beslissing dient te nemen aan op het moment dat sprake blijkt van een geschil met een burger. Doorgaans valt dit moment samen met het indienen van een bezwaarschrift tegen een besluit. Dit zou in dit geval zijn het moment van indiening van het bezwaarschrift van 14 april 2006. Naar het oordeel van de rechtbank geeft onderhavige casus aanleiding om hiervan af te wijken.
Hiervoor is reeds overwogen dat met de uitkeringsspecificatie van augustus 1997 voor het eerst duidelijk werd gemaakt dat de conversietoeslag niet meer werd uitbetaald. Het (aanvankelijke) besluit tot terugvordering van de over de periode van 1 januari 1996 tot 1 augustus 1997 betaalde toeslag heeft verweerder op 5 januari 1998 genomen. Uit het hiertegen gerichte bezwaarschrift van eiseres van 8 februari 1998 blijkt dat zij reeds eerder telefonisch contact heeft gezocht om van verweerder duidelijkheid te verkrijgen over eerder genoemde uitkeringsspecificatie. Uit dit bezwaarschrift - alsmede de aanvulling daarop - noch uit de telefonische contacten - waarvan geen schriftelijke verslaglegging is terug te vinden - kan echter niet worden afgeleid dat eiseres - op dat moment - aangaf bezwaar te hebben tegen de intrekking van de conversietoeslag met ingang van 1 januari 1996 dan wel dat zij aangaf dat zij meende onverkort recht te hebben op deze toeslag. De contacten gaan steeds over haar - steeds dringender wordende - verzoek om een toelichting. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt voor het eerst uit de brief van eiseres van 1 februari 2003 dat zij meent nog steeds aanspraak te kunnen maken op de conversietoeslag en het derhalve niet eens is met het niet meer toekennen hiervan. De rechtbank concludeert dan ook dat de aanvang van de redelijke termijn ligt op 1 februari 2003. Op dat moment blijkt dat sprake is van een geschil tussen eiseres en verweerder over het al of niet bestaan van het recht op de conversietoeslag.
Eerst bij het primaire besluit van 21 maart 2006 heeft verweerder - zo is kennelijk beoogd zoals hiervoor is vastgesteld - de conversietoeslag ingetrokken. Uit het vorenstaande blijkt tevens dat verweerder daarbij nog niet is tegemoet gekomen aan het verzoek van eiseres om daaraan een gedegen en sluitende motivering ten grondslag te leggen. Nu verweerder eerst tijdens deze beroepsprocedure voldoende duidelijkheid heeft verschaft, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat de termijn doorloopt tot de datum van deze uitspraak. Eiseres heeft eerst met het verkrijgen van deze uitspraak duidelijkheid gekregen over het al of niet bestaan van een aanspraak op de conversietoeslag. Dit betekent dat de totale beslistermijn dient te worden vastgesteld op ruim 5 jaar. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat noch in de zaak zelf noch in de opstelling van eiseres een rechtvaardiging is te vinden voor de lange duur. Deze duur is het gevolg van een niet-verontschuldigbare traagheid in de besluitvorming door verweerder, waarbij het volledig aan verweerder is te wijten dat lange tijd onduidelijkheid is blijven bestaan over de reden van de intrekking van de toeslag dan wel het bestaan van eventuele aanspraken van eiseres in dit verband. Nu voorts bij overschrijding van de redelijke termijn daadwerkelijke spanning en frustratie wordt voorondersteld en verweerder geen concrete omstandigheden heeft aangedragen waardoor hieraan zou moeten worden getwijfeld, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen tot het vergoeden van een bedrag aan immateriële schadevergoeding, welk bedrag de rechtbank bepaalt op € 3.000,--. Deze schadevergoeding dient ten laste van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen te worden gebracht.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakt proceskosten. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten bepaald op € 966,--.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten,
veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres ten bedrage van € 966,-- en wijst het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan als de rechtspersoon die dit bedrag aan eiseres dient te betalen,
bepaalt dat Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen het door eiseres betaalde griffierecht ad € 39,-- aan haar vergoedt,
veroordeelt Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen tot vergoeding van door eiseres geleden schade ten bedrage van € 3.000,--.
Aldus gedaan door mr. A. Verweij, rechter, en door deze en mr. H. de Vries, griffier, ondertekend.
De griffier: De rechter:
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2008.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: