Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 06/439 AW en AWB 04/3253 AW
Uitspraak in het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
gemachtigden mr. C en mr. D,
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voorheen de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, verweerder,
gemachtigde mr. F. van der Meyden.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 13 april 2004 heeft eiser verweerder verzocht om een vergoeding te ontvangen gelijk aan die welke de bij het Recherche Samenwerkingsteam (hierna: RST) werkzame rijksambtenaren en niet-rijksambtenaren hebben ontvangen tijdens hun uitzending naar de Nederlandse Antillen op grond van de Tijdelijke Afspraken Uitzendvoorwaarden (hierna: TAU) geldend voor het Korps Landelijke Politiediensten (hierna: KLPD) en werkzaam bij het RST.
Bij besluit van 22 juni 2004 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 30 juni 2004 bezwaar gemaakt. Op
6 september 2004 is eiser gehoord omtrent zijn bezwaar. Bij besluit van 23 september 2004 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 22 juni 2004 vernietigd, omdat dat onbevoegd zou zijn genomen. Eiser is in die brief voor zijn verzoek verwezen naar het volgens verweerder wel bevoegde gezag, de Staatssecretaris van Financiën.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 2 november 2004 beroep (kenmerk: AWB 04/3253) ingesteld.
Bij brief van 23 mei 2005 heeft eiser - onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Roermond van 4 mei 2005 - verweerder verzocht om het besluit van 23 september 2004 in heroverweging te nemen.
Bij brief van 12 september 2005 heeft verweerder eiser medegedeeld bereid te zijn het besluit van 23 september 2004 te herzien en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Op
2 december 2005 heeft de hoorcommissie verweerder geadviseerd om het besluit van
23 september 2004 te herzien en het bezwaar van 30 juni 2004 ongegrond te verklaren.
Bij besluit van 14 december 2005, verzonden op 20 december 2005, heeft verweerder eiser medegedeeld zich te verenigen met het advies van de hoorcommissie en, onder verwijzing daarnaar, het bezwaar ongegrond te verklaren.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 27 januari 2006 beroep (kenmerk: AWB 06/439) ingesteld. Eiser heeft dit beroep op 27 februari 2006 en
8 juni 2007 nader aangevuld.
Verweerder heeft bij brief van 25 april 2006 een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 16 mei 2007 van deze rechtbank, verzonden op 21 mei 2007, is het beroep met kenmerk AWB 04/3253 niet-ontvankelijk verklaard en is verweerder veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van eiser in zowel de bezwaarfase als de beroepsfase onder toekenning van 1 punt voor het gewicht van de zaak.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer in de zaak met nummer AWB 06/439 van deze rechtbank heeft plaatsgevonden op 22 juni 2007. Het onderzoek ter zitting is toen geschorst.
Op 25 juni 2007 heeft eiser verzet gedaan tegen de uitspraak van 16 mei 2007. Bij uitspraak van 16 augustus 2007 is het verzet gegrond verklaard.
Op 1 oktober 2007 zijn beide zaken ter verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer van deze rechtbank is hervat op
24 januari 2008. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2 Overwegingen
1.1 In artikel 3, eerste lid, van het Besluit beschikbaarstelling ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: het Besluit) kan een ambtenaar in dienst van een provincie, gemeente, waterschap of een ander openbaar lichaam, of in dienst van het Korps landelijke politiediensten dan wel een regionaal politiekorps, op zijn verzoek door Onze Minister ter beschikking worden gesteld van de Nederlandse Antillen en Aruba voor het vervullen van een functie bij de overheden in die landen.
1.2 Ingevolge artikel 4 van het Besluit dienen bij ministeriële regeling nadere regels te worden vastgesteld als bedoeld in artikel 3.
1.3 Ingevolge artikel 5 van het Besluit werkt het Besluit terug tot en met
1 oktober 1999.
1.4 In de Regeling beschikbaarstelling ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: de Regeling) worden nadere regels gesteld met betrekking tot onder meer de bezoldiging, voorzieningen en toelagen voor ambtenaren als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit. Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, van de Regeling is deze regeling van toepassing op de belanghebbende die na inwerkingtreding van deze regeling ter beschikking wordt gesteld. Ingevolge artikel 9.6 van de Regeling werkt deze regeling terug tot
1 juli 2004.
2.1.1 Inzake het beroep met nummer AWB 06/439 heeft verweerder de afwijzing van het verzoek van eiser om een vergoeding te ontvangen gelijk aan die welke de ambtenaren van het RST hebben ontvangen tijdens hun uitzending naar de Nederlandse Antillen, op grond van de TAU, gehandhaafd in bezwaar. Verweerder wijst op de besluiten van 5 juli 2000, 24 augustus 2000 en 9 juli 2001 waarin zaken zijn vastgelegd met betrekking tot de uitzending en de beschikbaarstelling van eiser alsmede de (arbeids)voorwaarden waaronder dit is geschied. Deze besluiten staan in rechte vast. Daarnaast wijst verweerder erop dat eiser akkoord is gegaan om de - voor hem gunstiger - concept regeling beschikbaarstelling ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: concept Rbana) op hem van toepassing te verklaren. Verweerder ziet geen grond om terug te komen op de uitzendvoorwaarden die zodoende zijn komen vast te staan.
2.1.2 De vergelijking die eiser trekt tussen de groep van de technische bijstanders, waartoe hijzelf behoort, en de leden van het RST, gaat volgens verweerder niet op omdat er geen sprake is van gelijke gevallen. In dit verband voert verweerder onder meer aan dat de leden van het RST een uitzendvoorwaardenpakket hebben gelijk aan de voorzieningen genoemd in de Regeling honorering deskundigen technische bijstand, aangevuld met enkele emolumenten. De emolumenten zijn tijdelijk van aard en in overleg met de politiebonden tot stand gekomen en vinden hun oorsprong in het gegeven dat hun beroepskosten niet langer aftrekbaar waren. De emolumenten zijn ook verstrekt door een andere werkgever dan die van eiser. De leden van de RST hebben een andere rechtspositie dan eiser. Verweerder verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 19 november 1998, betreffende de zaken met kenmerk 97/355 AW tot en met 97/382 AW, waarin is overwogen dat een verschil in rechtspositie en status een verschil in uitzendvoorwaarden rechtvaardigt. Voorts heeft verweerder een uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 21 februari 2006, kenmerk AWB 05/2529, overgelegd en erop gewezen dat in die zaak het beroep ongegrond is verklaard.
2.2 Inzake het beroep met nummer AWB 04/3253 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het beroep uitsluitend handelde om de vraag welk bestuursorgaan bevoegd was terzake van eisers verzoek een besluit te nemen. Deze vraag was al beantwoord door de rechtbank Roermond bij uitspraak van 4 mei 2005, zodat voor eiser ten behoeve van zijn verzoek een verwijzing naar die uitspraak resteerde. Er is derhalve geen aanleiding om voor de proceskosten een zwaarder gewicht dan 1 punt voor het indienen van het beroep toe te kennen.
3.1.1 Inzake het beroep met nummer AWB 06/439 kan eiser zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert daartoe het volgende aan. Volgens eiser kan verweerder zich er niet op beroepen dat de uitzendvoorwaarden in rechte vaststaan. Verweerder dient de uitzendvoorwaarden (ambtshalve) aan te passen indien blijkt dat van de noodzakelijk geachte en voorgeschreven rechtsgelijkheid geen sprake is en ongeacht het feit dat eiser destijds heeft ingestemd met het toepassen op hem van het concept Rbana. Gelet op artikel 4 van het Besluit dienden nadere regels te worden vastgesteld en heeft er geen ruimte bestaan voor de vaststelling van uitzendvoorwaarden bij afzonderlijke overeenkomst. Tevens stelt eiser dat er zich dusdanige omstandigheden voordoen dat verweerder niet had mogen weigeren de uitzendvoorwaarden aan te passen. Daartoe wijst eiser erop dat leden van het RST in aanmerking zijn gekomen voor financieel gunstiger uitzendvoorwaarden dan hijzelf. De leden van het RST is een onkostenvergoeding verleend in verband met de afschaffing van de mogelijkheid tot aftrek van beroepskosten voor de inkomstenbelasting. Dit verdraagt zich echter niet met het Besluit en de toelichting daarop. Immers, zowel de technische bijstanders als de leden van het RST vallen onder de reikwijdte van het Besluit. Ook de rechtspositie van beide groepen vindt zijn grondslag in het Besluit. Daarnaast stelt eiser dat aan de definitieve ministeriële regeling ten onrechte geen terugwerkende kracht is toegekend tot 1 oktober 1999. In dit verband wijst eiser erop dat aan het Besluit terugwerkende kracht tot 1 oktober 1999 is verleend en dat dit ook is beoogd ten aanzien van de uitvoerende ministeriële regeling.
3.1.2 Eiser beroept zich daarnaast op het gelijkheidsbeginsel. Eiser voert daartoe onder meer aan dat op basis van artikel 3 van het Besluit de stelling van verweerder dat leden van de RST tot een andere sector behoren geen standhoudt. Het argument dat de gunstiger vergoedingen als tijdelijke voorzieningen zijn verstrekt door een andere werkgever kan niet overtuigen. Eiser wijst erop dat het Besluit bij besluit van 30 augustus 2004 is gewijzigd. Gelet op de wijziging die artikel 3 heeft ondergaan, waarbij ook ambtenaren in dienst van het Korps Landelijke Politiediensten of een regionaal politiekorps onder de werkingssfeer van het Besluit zijn gebracht, is de feitelijk bestaande rechtsongelijkheid in rechtspositie tussen leden van het RST en technische bijstanders opgeheven. Volgens eiser rechtvaardigt dit laatste de stelling dat verweerder de eerder bestaande ongelijkheid tussen verschillende groepen die werden uitgezonden onacceptabel heeft geacht. Inmiddels is er een nieuwe Regeling in werking getreden met terugwerkende kracht tot 1 juli 2004. Uit de toelichting hierop blijkt dat het verschil in uitzendvoorwaarden niet langer acceptabel was, ook niet voor verweerder. In de conceptfase was als ingangsdatum 1 januari 2001 gekozen. Voor de beperking van de terugwerkende kracht tot 1 juli 2004 ontbreekt in het bestreden besluit een sluitende motivering. Ten onrechte is aan de Regeling geen terugwerkende kracht toegekend tot 1 oktober 1999, zoals is geschied bij het Besluit. Voorts heeft eiser aangevoerd dat hij het niet eens is met het oordeel van de rechtbank ’s-Gravenhage, zoals neergelegd in de uitspraak van 21 februari 2006. Het beroep ziet op het niet toekennen van aanvullende voorzieningen conform de TAU KLPD RST. Daarnaast stelt eiser dat de omstandigheid dat de beroepskosten niet langer aftrekbaar waren voor de inkomstenbelasting ook voor hem heeft gegolden en derhalve geen grond kan vormen voor de ongelijke behandeling. Met betrekking tot de uitspraak van de CRvB van 19 november 1998 merkt eiser op dat in die zaak het beroep op gelijke behandeling niet werd gehonoreerd omdat de rechtspositie en status van uitgezonden ambtenaren die in dienst treden van de Antilliaanse / Arubaanse overheidsinstanties verschilt van die van uitgezonden ambtenaren die in dienst blijven van Nederlandse overheidsinstanties. Tussen leden van de RST en de groep van de technische bijstanders is er geen verschil in rechtspositie en status en zij zijn in dienst gebleven van de uitzendende Nederlandse overheidsinstantie. Volgens eiser getuigt het verschil dat verweerder maakt tussen leden van de RST en de groep van de technische bijstanders van onzorgvuldig werkgeverschap en onbehoorlijk bestuur.
3.1.3 Eiser meent dat hij erop mocht vertrouwen dat de uitzendvoorwaarden van alle ambtenaren die op grond van het Besluit werden uitgezonden gelijk zouden zijn en dat hij eveneens in aanmerking zou komen voor de gunstiger uitzendvoorwaarden. Tevens stelt eiser dat technische bijstanders werkzaam bij de Belastingdienst is toegezegd dat zij zullen profiteren bij verbetering van de regeling.
3.2 Inzake het beroep met nummer AWB 04/3253 is eiser van mening dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb), welke een hogere vergoeding rechtvaardigen dan de forfaitaire vergoeding als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Bpb en de daarbij behorende bijlage. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is volgens eiser sprake in geval van onbehoorlijk handelen van een bestuursorgaan. Daarvan is naar de mening van eiser sprake, zodat een integrale vergoeding van de proceskosten welke eiser heeft gemaakt, gerechtvaardigd is.
4.1.1 De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep met nummer AWB 06/439 uit van de volgende vaststaande, dan wel onvoldoende weersproken, feiten en omstandigheden. In de besluiten van verweerder met betrekking tot eiser van 5 juli 2000, 24 augustus 2000 en 9 juli 2001 zijn de arbeidsvoorwaarden, waaronder eiser is uitgezonden, neergelegd. Deze besluiten zijn in rechte onaantastbaar geworden. Eiser heeft zich ermee akkoord verklaard dat op hem de - gunstiger dan in voornoemde onherroepelijk geworden besluiten - concept Rbana - van toepassing wordt verklaard, waaraan terugwerkende kracht is toegekend tot 1 oktober 1999.
4.1.2 De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat op eiser gedurende zijn uitzending de op hem van toepassing zijnde regelingen correct zijn toegepast. In geschil is de vraag of in afwijking daarvan aan eiser een hogere vergoeding had moeten worden toegekend op grond van de TAU, waarvan evenmin in geschil is dat deze niet op eiser van toepassing is. Eiser beroept zich in dit kader op dezelfde Algemene Maatregel van Bestuur, te weten het Besluit, dat zowel ten grondslag heeft gelegen aan het concept Rbana als de TAU, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op voornoemde onherroepelijke besluiten, het verzoek van eiser van 13 april 2004 moet worden beschouwd als een verzoek om herziening van de in rechtsoverweging 4.1.1 genoemde onherroepelijk geworden besluiten voor wat betreft de hoogte van de aan eiser toegekende toelagen en voorzieningen. Eiser heeft zich hiertoe beroepen op de TAU, waarmee eiser naar het oordeel van de rechtbank een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft aangevoerd, zodat verweerder het verzoek van eiser terecht inhoudelijk heeft beoordeeld.
4.1.3 De rechtbank is van oordeel dat verweerder de vrijheid heeft om met instemming van eiser vooruit te lopen op gunstiger uitzendvoorwaarden dan de voor eiser geldende, zolang de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4 van het Besluit, nog niet tot stand was gekomen. Voor eiser heeft dit geleid tot toepassing van de concept Rbana op zijn uitzending en voor leden van het RST heeft dit geleid tot toepassing van de TAU op hun uitzending. Eisers beroepsgrond dat gelet op artikel 4 van het besluit er geen vrijheid was voor verweerder om buiten de daarin bedoelde ministeriële regeling een individuele overeenkomst met eiser te sluiten, kan hierom niet slagen.
4.1.4 Vervolgens dient de vraag beantwoord te worden of eiser met een beroep op het gelijkheidsbeginsel aanspraken kan maken op vergoedingen en voorzieningen als bedoeld in de TAU. Naar het oordeel van de rechtbank is van gelijke gevallen geen sprake. De rechtbank overweegt daartoe dat de totstandkoming van de TAU het gevolg is van onderhandelingen met de politiebonden in afwachting van een definitieve ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4 van het Besluit. Dit betreft een andere onderhandelingssector (sector politie) in het kader van de collectieve arbeidsvoorwaarden dan de sector waartoe eiser behoort (sector Rijk). De bewindspersoon verantwoordelijk voor een sector heeft, zoals is overwogen in rechtsoverweging 4.1.3, de vrijheid en keuze om in positieve zin aanvullende regels te stellen op de van toepassing zijnde algemeen verbindende voorschriften, zoals in casu het Besluit. Met eiser is de rechtbank van mening dat het onbevredigend is dat bij een eventuele materieel gelijke positie de uitzendvoorwaarden niet gelijk zijn. Gelet echter op het bovenstaande is evenwel geen sprake van gelijke gevallen. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een verschil in (rechts)positie en status welke eveneens kunnen leiden tot een onderscheid in uitzendvoorwaarden, zoals bedoeld in de uitspraak van de CRvB van 19 november 1998 (LJN: ZB7959). De rechtbank verwijst daartoe naar de door verweerder in deze procedure overgelegde uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 21 februari 2006 en maakt de daaromtrent opgenomen overwegingen tot de hare. De stelling van eiser ter zitting dat ook sommige uitgezonden douaneambtenaren wapens droegen, kan daaraan naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen. Immers, gesteld noch gebleken is dat eiser, niet zijnde een douaneambtenaar, zich in dezelfde positie bevond als de leden van het RST. Tot slot kan de beroepsgrond van eiser dat de thans geldende Regeling ook geldt voor politieambtenaren, voor zover daarmee is beoogd het beroep op het gelijkheidsbeginsel kracht bij te zetten, evenmin slagen. Immers, noch eiser, noch de leden van het RST, die gelijktijdig met eiser waren uitgezonden, vallen onder het bereik van deze regeling. Bovendien kan een dergelijke nieuwe regeling, tot stand gekomen na afloop van eisers uitzending en die derhalve niet op hem van toepassing is blijkens artikel 9.3 van de Regeling, niet beschouwd worden als een rechtens relevant novum als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, zodat deze niet in de beoordeling van onderhavig beroep kan worden betrokken.
4.1.5 Tot slot ligt de vraag voor of eiser op grond van het vertrouwensbeginsel recht had op een hogere vergoeding dan opgenomen in het concept Rbana. Ingevolge vaststaande jurisprudentie kan een beroep op het vertrouwensbeginsel pas slagen in geval van dusdanig concrete toezeggingen die door het bevoegd gezag zijn gedaan, waaraan eiser het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat hij recht had op een hogere vergoeding. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake. Gesteld noch gebleken is dat aan eiser een toezegging is gedaan dat hij recht zou hebben op een hogere vergoeding conform de TAU. Eiser heeft wel gesteld dat aan het proces dat vooraf is gegaan aan de totstandkoming van de thans geldende Regeling, die sinds 30 augustus 2004 ook van toepassing is op ambtenaren in dienst van het KLPD of een regionaal politiekorps, het steeds de bedoeling van verweerder is geweest een voor alle uitgezonden ambtenaren gelijkluidende regeling te treffen, omdat het onderscheid tussen bepaalde groepen niet gerechtvaardigd zou zijn en dat daarom voor een terugwerkende kracht tot 1 juli 2004 van de Regeling in plaats van
1 oktober 1999 geen sluitende motivering aanwezig is. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder uitgesproken bedoeling, die inmiddels ook bewaarheid is geworden middels de Regeling, nog geen sprake is van een aan eiser concreet gedane toezegging waaraan hij het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen op toekenning van een hogere vergoeding dan neergelegd in het concept Rbana. Bovendien behoort het tot de vrijheid van verweerder te bepalen of en in hoeverre aan een bepaalde ministeriële regeling terugwerkende kracht wordt toegekend. Dit klemt temeer indien over de datum van inwerkingtreding overleg is gepleegd en overeenstemming is bereikt met de overlegpartners in het Sectoroverleg Rijkspersoneel. Voorts is naar het oordeel van de rechtbank met de aan de Regeling toegekende terugwerkende kracht tot 1 juli 2004 geen sprake van strijd met artikel 4 van het Besluit, omdat voor 1 juli 2004 het concept Rbana op eiser van toepassing was, waarmee eiser had ingestemd.
4.2 Met betrekking tot het beroep met nummer AWB 04/3253 stelt de rechtbank vast dat partijen thans nog verdeeld houdt de vraag of een hogere vergoeding dient te worden toegekend dan bedoeld in de bijlage behorende bij artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van het Bpb. Eiser heeft hieromtrent gesteld dat verweerder onbehoorlijk heeft gehandeld en dat er op grond van vaste jurisprudentie daarom sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake. De rechtbank stelt daartoe vast dat de uitspraak van de rechtbank Roermond van 4 mei 2005 onherroepelijk is geworden en verweerder gehoor heeft gegeven aan deze uitspraak, door inhoudelijk te beslissen op eisers verzoek om heroverweging van
23 mei 2005 van het besluit van 23 september 2004. Van een onbehoorlijk handelend bestuursorgaan is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen sprake, zodat verweerder terecht 1 punt voor het gewicht van de zaak heeft toegekend.
5 De beroepen zijn derhalve ongegrond.
6 De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A. van ‘t Laar, voorzitter, mr. drs. H. van den Heuvel en
mr. J. de Gans als leden en door de voorzitter en mr. J. van Dort, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.