Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 06/2507 AW
Uitspraak in het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
en
de Staatssecretaris van Financiën, verweerder, gemachtigde mr. M.J. Populiers.
1 Ontstaan en loop van de procedure
In maart 2005 heeft eiser, vooruitlopend op het vervallen per 1 januari 2007 van de carpoolregeling, zijn leidinggevende verzocht om toekenning van een passende reiskostenvergoeding voor het woon-werkverkeer van B naar C vanaf genoemde datum.
Het collegiaal management, het managementteam op M2-niveau, heeft in juni 2005 schriftelijk vastgelegd te overwegen om eiser onder toepassing van artikel 15 van Pro het Verplaatsingskostenbesluit 1989 (hierna: VPKB) en onder voorwaarden een reiskostenvergoeding voor het woon-werkverkeer toe te kennen. Een drietal mogelijke vormen van vergoedingen is vermeld. Dit stuk is ter beoordeling voorgelegd aan een lid van het managementteam, M1-niveau.
Op 29 november 2005 is eiser door het collegiaal management medegedeeld dat voormeld lid van het managementteam het door hen gedane voorstel niet heeft geaccordeerd en dat eisers verzoek wordt afgewezen.
Bij brief van 28 december 2005 heeft eiser verzocht om de mondelinge afwijzing te vervatten in een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing. Aan dit verzoek is voldaan bij besluit van 16 januari 2006.
Hiertegen heeft eiser bij brief van 16 februari 2006 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het door hem ingediende bezwaar is eiser op 15 maart 2006 gehoord.
Bij besluit van 8 mei 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 8 juni 2006 beroep ingesteld, nader aangevuld bij brieven van 30 juni 2006, 3 juli 2007, 5 september 2007 en 17 oktober 2007.
Verweerder heeft bij brief van 10 juli 2006 een verweerschrift ingediend, nader aangevuld bij brieven van 5 juli 2007, 24 augustus 2007, 26 oktober 2007 en 10 december 2007.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2007. Eiser is aldaar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het onderzoek ter zitting is geschorst. De zaak is op 26 september 2007 ter verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. Het onderzoek ter zitting is hervat op 13 november 2007. Eiser is aldaar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na de sluiting van het onderzoek is het onderzoek bij brief van 4 december 2007 heropend. Nadat partijen toestemming hebben gegeven voor het doen van uitspraak zonder nadere zitting, is het onderzoek op
14 februari 2008 gesloten.
2 Overwegingen
2.1 Wet- en regelgeving
2.1.1 Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het VPKB heeft de betrokkene aanspraak op vergoeding van de gemaakte kosten ten behoeve van het dagelijks reizen per openbaar vervoer tussen de woning en de plaats van tewerkstelling.
2.1.2 Ingevolge artikel 12a van het VPKB heeft de betrokkene die naar het oordeel van het bevoegd gezag de plaats van tewerkstelling niet of niet doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken aanspraak op een tegemoetkoming in de gemaakte reiskosten. In de toelichting bij dit artikel in het Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst (hierna: RPVB) is opgenomen dat de vraag of de werkplek al dan niet (doelmatig) per openbaar vervoer bereikbaar is, uiteindelijk door het managementteam van de eenheid wordt bepaald en dat de woonplaatskeuze van de ambtenaar daarbij geen rol speelt.
2.1.3 Ingevolge artikel 12b van het VPKB heeft de betrokkene die naar het oordeel van het bevoegd gezag de plaats van tewerkstelling met het openbaar vervoer kan bereiken, maar daarvan geen gebruik maakt, aanspraak op een gedeelte van de tegemoetkoming als bedoeld in artikel 12a.
2.1.4 Ingevolge artikel 15, eerste lid, van het VPKB kan verweerder voor zover nodig in afwijking van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels beslissen in individuele gevallen, waarin deze regels naar zijn oordeel niet of niet naar redelijkheid voorzien.
2.1.5 Ingevolge artikel 12 van Pro de Verplaatsingskostenregeling 1989 (hierna: VPKR) ontvangt de betrokkene als bedoeld in artikel 12a van het VPKB als maandelijkse vergoeding bij reizen op vier dagen per week, met een enkele reisafstand woning werk van meer dan twintig kilometer, een tegemoetkoming van € 130,-.
2.1.6 Ingevolge artikel 13 van Pro de VPKR heeft de betrokkene, bedoeld in artikel 12b van het VPKB, aanspraak op een tegemoetkoming ter grootte van 25% van de tegemoetkoming vermeld in artikel 12. In de toelichting bij dit artikel in het RPVB is opgenomen dat ambtenaren die om hen moverende redenen geen gebruik (willen) maken van de standaardregeling, een tegemoetkoming ontvangen ter grootte van 25% van de tegemoetkoming die wordt verstrekt in het kader van de standaardregeling. Hierbij kan worden gedacht aan ambtenaren die op geringe afstand van de werkplek wonen en, hoewel het gebruik van openbaar vervoer goed mogelijk is, er de voorkeur aan geven bijvoorbeeld per fiets, per auto of lopend de afstand woning-werk te overbruggen.
2.2 Standpunt verweerder
2.2.1 Verweerder heeft de afwijzing van het verzoek van eiser om een hogere reiskostenvergoeding op grond van artikel 12a van het VKPB dan wel op grond van artikel 15 van Pro het VKPB gehandhaafd in bezwaar en daaraan het volgende ten grondslag gelegd. Verweerder stelt dat eiser niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming op grond van artikel 12a van het VPKB omdat eisers plaats van tewerkstelling in Goes doelmatig per openbaar vervoer bereikbaar is. Bij de afweging van de vraag of de plaats van tewerkstelling doelmatig met het openbaar vervoer bereikbaar is, speelt de woonplaatskeuze van de betrokken ambtenaar geen rol gelet op de toelichting in het RPVB. De reisduur met het openbaar vervoer speelt in die afweging geen doorslaggevende rol. Verweerder merkt op dat het gebruik maken van de auto voor het woon-werkverkeer in verband met de reisduur, een persoonlijke keuze betreft. In dat geval kan aanspraak worden gemaakt op de tegemoetkoming in de reiskosten als bedoeld in artikel 12b van het VPKB. De toename van de reistijd bij gebruikmaking van het openbaar vervoer, waardoor eiser minder tijd zal kunnen doorbrengen met zijn gezin, is gerelateerd aan de woonplaats van eiser. Gezien het vorenstaande wordt geen afbreuk gedaan aan de vrije woonplaatskeuze, maar heeft louter tot gevolg dat eiser als gevolg daarvan niet voor een hogere vergoeding op grond van artikel 12a van het VKPB in aanmerking komt.
2.2.2 In reactie op het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder aangegeven dat is teruggekomen van besluiten waarbij aan medewerkers in een andere regio een hogere vergoeding is toegekend dan de wettelijke voorschriften toelaten en dat dergelijke vergoedingen thans niet meer worden uitbetaald. Verweerder heeft daarnaast verklaard dat in het belang van de dienst in sommige gevallen wel is afgeweken van de standaardregeling. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze gevallen geen gelijke gevallen zijn.
2.2.3 Verweerder geeft aan dat geen gebruik wordt gemaakt van de discretionaire bevoegdheid om op grond van de zogenaamde hardheidsclausule van artikel 15, eerste lid, van het VPKB een hogere tegemoetkoming in de reiskosten toe te kennen. Daartoe wordt in het bestreden besluit overwogen dat het managementteam een eigen beslissingsbevoegdheid en beoordelingsvrijheid heeft op basis van de verantwoordelijkheid voor de besturing van de eenheid en de bewaking van het beleid van de belastingdienst en dat daarbij de geldende voorschriften moeten worden toegepast. De door eiser aangevoerde omstandigheden zijn te herleiden tot zijn woonplaats en aangezien de plaats van tewerkstelling bepalend is, speelt de woonplaatskeuze expliciet geen rol. Met betrekking tot eisers beroep op het vertrouwensbeginsel stelt verweerder zich op het standpunt dat een verruimde tegemoetkoming uitsluitend kan worden verstrekt aan medewerkers die door het bevoegde gezag op grond van dienstbelang zijn verzocht om vrijwillig in een andere plaats van tewerkstelling te gaan werken. Verweerder geeft in dit kader aan dat de teamleiders van eiser niet bevoegd zijn geweest om in juni 2005 een voorstel op te stellen in afwijking van de geldende voorschriften. Verweerder betreurt het dat hierdoor wellicht een onjuiste verwachting is gewekt, maar eiser kan daaraan niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat hij een hogere vergoeding als bedoeld in artikel 12a van het VKPB zou ontvangen, nu het louter een voorstel betreft.
2.3 Standpunt eiser
2.3.1 Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert daartoe
- samengevat - het volgende aan. Eiser stelt dat hem een tegemoetkoming in de reiskosten moet worden toegekend op grond van artikel 12a van het VPKB, omdat gebruikmaking van het openbaar vervoer in zijn geval niet doelmatig is. In de toelichting bij dit artikel is vermeld dat woonplaatskeuze geen rol speelt. Niet is vermeld dat de woonplaats geen rol speelt. De toename van de reistijd is niet het gevolg van eisers woonplaatskeuze, maar gerelateerd aan het vervoer per streekbus en de daarmee gepaard gaande problemen op het platteland. Daarenboven is volgens eiser met de toevoeging “keuze” bedoeld: een keuze na de ingangsdatum van de geldende regelgeving omdat anders tekstueel volstaan had kunnen worden met het begrip “woonplaats”. Verweerder onderschrijft de uitleg niet die eiser geeft aan het begrip woonplaatskeuze, maar heeft dit volgens eiser niet beargumenteerd. Los daarvan meent eiser dat het niet doelmatig is voor verweerder om op jaarbasis aanmerkelijk meer uit te geven voor de vergoeding van de kosten voor het openbaar vervoer dan voor de carpoolregeling. Eiser wijst erop dat in het RPVB bij het onderdeel “vergoeding van kosten voor binnenlandse dienstreizen” uitleg wordt gegeven over het doelmatigheidsbeginsel. De doelmatigheid moet bedrijfseconomisch worden bepaald door vast te stellen met welke vervoermiddelen de werkzaamheden op de voor de dienst meest efficiënte en financieel-economisch verantwoorde wijze kunnen worden uitgevoerd. Eiser ziet geen reden om aan het doelmatigheidscriterium een andere uitleg te geven in het geval van woon-werkverkeer. Volgens eiser is het voor de organisatie niet efficiënt en niet financieel-economisch verantwoord om een medewerker onnodig op te zadelen met een reistijd van bijna vier uur per dag en daarvoor meer kosten te maken dan noodzakelijk.
2.3.2 Anders dan in het bestreden besluit wordt vermeld, is het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet louter gedaan in het kader van artikel 15, eerste lid, van het VPKB. Eiser geeft aan dat hij bekend is met diverse personen in zijn werkomgeving aan wie individuele vergoedingen of verstrekkingen zijn gegeven voor het woon-werkverkeer. Dat is niet gedaan met het oog op het dienstbelang. Voor zover dit wel het geval is, meent eiser dat honorering van zijn verzoek ook in het belang van de dienst is. Ter onderbouwing van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft eiser stukken overgelegd. Dat er sprake is van gelijke gevallen blijkt uit de e-mail van 27 juni 2006. Voorts voert eiser aan dat verweerder onzorgvuldig en in strijd met het beginsel van fair play heeft gehandeld doordat hem niet de gelegenheid is geboden om informatie te verstrekken ter onderbouwing van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel. Eiser geeft aan dat het bestuursorgaan beschikt over deze informatie en dat hij heeft getracht inzage daarin te verkrijgen, zij het tevergeefs.
2.3.3 Tevens doet eiser een beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van het VKPB. Eiser geeft aan dat de toepassing van de standaardregeling tot een onbillijke uitkomst leidt. Gebruikmaking van het openbaar vervoer leidt tot een onbillijke uitkomst in verband met de toename van de reistijd. De reisduur van Ouddorp naar Goes bedraagt 45 minuten met de auto. Met het openbaar vervoer is de reisduur gemiddeld 110 minuten. Gebruikmaking van de auto leidt, gelet op de vergoeding die daarvoor wordt gegeven, financieel tot een onbillijke uitkomst. Tevens geeft eiser aan dat de toename van de reistijd een negatieve invloed heeft op zijn privéleven. Eiser betoogt dat in het kader van de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 15, eerste lid, van het VPKB, anders dan bij artikel 12a van het VPKB, niet is vastgelegd dat woonplaatskeuze geen rol speelt. Daarnaast beroept eiser zich op opgewekt vertrouwen als gevolg van het door het collegiaal management gedane voorstel van juni 2005 op grond van artikel 15 van Pro het VPKB. In dit verband merkt eiser op dat de stelling dat het voorstel is opgesteld door het niet daartoe bevoegde gezag, onjuist is gezien de mandateringstabel. Voormeld vertrouwen ontleent eiser ook aan gesprekken die hij heeft gevoerd met de voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst Zuidwest.
2.4 Beoordeling
2.4.1 De rechtbank stelt voorop dat verweerder ingevolge de tekst van artikel 12a van het VPKB beoordelingsvrijheid heeft met betrekking tot de vraag of eiser de plaats van tewerkstelling niet of niet doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken. Verweerder heeft derhalve de vrijheid om tot uitgangspunt te kiezen dat, wanneer de arbeidslocatie dat mogelijk maakt, in beginsel gereisd dient te worden per openbaar vervoer en dat aan de verstrekking van een tegemoetkoming in de kosten van eigen vervoer pas wordt toegekomen als de arbeidslocatie niet (doelmatig) per openbaar vervoer bereikbaar is. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van
7 juli 2005 (TAR 2005, 174). In dit kader moet naar het oordeel van de rechtbank de zin in de toelichting bij artikel 12a in het RPVB dat “de woonplaatskeuze van de ambtenaar daarbij geen rol speelt” worden begrepen, namelijk dat de plaats van tewerkstelling leidend is ter beantwoording van de vraag of de plaats van tewerkstelling niet (doelmatig) per openbaar vervoer bereikbaar is. De beroepsgrond van eiser dat geen sprake is van woonplaatskeuze nu hij niet is verhuisd sinds de totstandkoming van het thans geldende VPKB, kan gelet hierop niet slagen. De gronden die eiser heeft aangevoerd die te herleiden zijn tot zijn privéleven in relatie tot de vraag of de plaats van tewerkstelling niet (doelmatig) per openbaar vervoer bereikbaar is, behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking meer in het kader van artikel 12a van het VKPB. De beroepsgrond van eiser dat het begrip doelmatig, conform de vergoeding voor binnenlandse dienstreizen, tevens ingevuld dient te worden of de toe te kennen vergoedingen financieel-economisch verantwoord zijn, kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin slagen. Blijkens de tekst van artikel 12a van het VKPB ziet het begrip doelmatig op de vraag of de plaats van tewerkstelling per openbaar vervoer bereikt kan worden. Er is daarom geen aanleiding om het begrip doelmatig anders in te vullen, bijvoorbeeld analoog aan de vergoeding voor binnenlandse dienstreizen. Voorts overweegt de rechtbank dat voor de beoordeling van het begrip “doelmatig” de duur van het gebruik van het openbaar vervoer geen rol behoeft te spelen.
2.4.2 Met betrekking tot eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel stelt de rechtbank vast dat de belastingdienst in de regio Rijnmond bij besluiten van 16 en 20 augustus 2007 voor acht mensen de verruimde vergoeding voor de reiskosten woon-werkverkeer heeft beëindigd, wegens de onjuiste uitleg die bij de toekenning daarvan is gegeven aan de VPKB en RPVB. Hoewel deze informatie dateert van na het bestreden besluit, is de rechtbank van oordeel dat deze informatie kan worden meegenomen in de beoordeling van het beroep, nu het een nadere onderbouwing betreft van de stelling van verweerder dat eventuele verruimde tegemoetkomingen in de kosten van het woon-werkverkeer in strijd zijn met het VPKB. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen concrete aanknopingspunten door eiser aangevoerd dat hieraan geen uitvoering is gegeven. In reactie op eisers beroepsgrond dat volgens verweerder bij strategisch functionarissen wel sprake is van een onbillijke uitkomst bij toepassing van de standaardregeling, overweegt de rechtbank dat verweerder - blijkens informatie aan de voorzitter van de managementteams van 19 september 2007 - met betrekking tot de functie van strategisch functionarissen, in verband met de bijzondere eisen die aan hen worden gesteld ten aanzien van mobiliteit, kennelijk in het kader van het dienstbelang de kaders aangeeft onder welke omstandigheden zij onder de hardheidsclausule van artikel 15 van Pro het VPKB vallen. Naar het oordeel van de rechtbank betreft de situatie van eiser geen gelijk geval. Gesteld noch gebleken is dat eiser als strategisch functionaris moet worden aangemerkt, zodat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel hieromtrent evenmin kan slagen. Ten aanzien van het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de door eiser in de brief van 30 juni 2006 bijgevoegde bijlage 9 genoemde elf collega’s die wel een reiskostenvergoeding dan wel een dienstauto hebben verkregen na
1 januari 2007, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat bij brief van
7 februari 2007 van verweerder is medegedeeld dat van de elf collega’s bij inmiddels vier personen de reiskostenvergoeding is komen te vervallen. Voorts is uitgelegd op grond waarvan in de overige gevallen in het kader van het dienstbelang wel een reiskostenvergoeding op grond van de hardheidsclausule is toegekend. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in voldoende mate heeft gemotiveerd dat geen sprake is van gelijke gevallen met eiser. De rechtbank ziet gelet daarop geen aanleiding verweerder te verzoeken om meer of andere informatie hierover. Ook dit beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen.
2.4.3 Met betrekking tot eisers beroep op de hardheidsclausule op grond van artikel 15, eerste lid, van het VPKB is - samengevat - aangevoerd dat bij de toepassing daarvan wel rekening kan worden gehouden met de woonplaats van de ambtenaar. Voorts voert eiser in dit kader omstandigheden aan die verband houden met zijn woonplaats op grond waarvan geoordeeld moet worden dat toepassing van artikel 12b tot een onbillijk resultaat leidt. De rechtbank stelt voorop dat verweerder in artikel 15, eerste lid, van het VPKB beoordelings- en beleidsvrijheid is toegekend, zodat de rechtbank verweerders oordeel hieromtrent terughoudend dient te toetsen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door eiser aangevoerde omstandigheden alle zijn terug te voeren op zijn woonplaats. Nu de plaats van tewerkstelling bij toepassing van de vergoeding woon-werkverkeer op grond van het VKPB leidend is, kan toepassing van artikel 15, eerste lid, van het VKPB er in beginsel niet toe leiden dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt dat de woonplaats van de ambtenaar geen rol kan spelen. Bij de totstandkoming van het VKPB is blijkens de bewoordingen van artikel 12a van het VKBP met deze omstandigheid rekening gehouden. Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat hetgeen eiser heeft aangevoerd met betrekking tot onder meer zijn privéleven en de duur van zijn reistijd niet als zodanig schrijnend kan worden aangemerkt dat verweerder in redelijkheid niet kon afzien van toepassing van de hardheidsclausule.
Ten aanzien van eisers beroep op het vertrouwensbeginsel stelt de rechtbank voorop dat het voorstel van juni 2005, waarop eiser zich beroept, slechts een voorstel behelst, welk voorstel overigens door het hogere MT niet is geaccepteerd. In de e-mail van eiser van
27 februari 2006 is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake van dusdanig concrete toezeggingen door het bevoegde gezag, dat hieraan het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat eiser een hogere vergoeding zou krijgen dan als bedoeld in artikel 12b van het VKPB. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt derhalve niet.
2.4.4 Het beroep is ongegrond.
2.4.5 De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzitter, mr. J. de Gans en mr. J. van den Bos, leden, en door de voorzitter en mr. J. van Dort, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2008.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.