Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.:WRO 06/4808-VERW
WRO 06/4831-VERW
Uitspraak in de gedingen tussen
1. [X]en [Y],
2. [Z], allen wonende te Schiedam, eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schiedam, verweerder.
Aan de gedingen hebben mede als partij deelgenomen:
de Stichting ASVZ Zuidwest, gevestigd te Sliedrecht (hierna: de ASVZ) en
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (hierna ook: GS).
1 Ontstaan en loop van de procedures
Bij brief van 9 maart 2004 heeft de ASVZ verweerder verzocht om vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het bestemmingsplan “Woudhoek Noord 1994” voor het gebruik van de woning Hoogaars 50 te Schiedam als logeerhuis voor verstandelijk gehandicapte kinderen.
Bij besluit van 7 september 2004, verzonden op 9 september 2004, heeft verweerder onder toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) de gevraagde vrijstelling verleend.
Tegen dit besluit hebben eisers sub 1 bij brief van 15 oktober 2004 en eiser sub 2 bij brief van 17 oktober 2004 bewaar gemaakt.
Bij separate besluiten van 15 maart 2005, verzonden op 7 april 2005, heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraken van 24 oktober 2005 (reg. nrs. WRO 05/2064-BRO1 en WRO 05/2043) heeft deze rechtbank de door eisers ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 15 maart 2005 vernietigd.
Bij separate besluiten van 24 oktober 2006, verzonden op 26 oktober 2006, heeft verweerder de bezwaren van eisers opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten (hierna tezamen aan te duiden als de bestreden besluiten) hebben eisers bij separate brieven van 3 december 2006 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brieven van 14 december 2006 een verweerschrift ingediend.
Op 9 maart 2007 heeft de ASVZ een reactie ingediend.
Bij brief van 20 juni 2007 hebben eisers sub 1 een nadere productie ingebracht.
De rechtbank heeft op de voet van artikel 8:14 van de Algemene wet bestuursrecht besloten tot gevoegde behandeling van beide zaken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2007. Aanwezig waren eisers sub 1. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. de Jong. Namens de ASVZ zijn verschenen mr. R.J. Kitsz en M. Visser.
2 Overwegingen
In artikel 19, tweede lid, van de WRO is bepaald dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge het eerste lid van dit artikel wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het gebied.
Ingevolge artikel 136, eerste lid, van de Provinciewet verbinden besluiten van het provinciebestuur die algemeen verbindende besluiten inhouden niet dan wanneer zij bekend zijn gemaakt. Ingevolge artikel 136, tweede lid, van de Provinciewet geschiedt bekendmaking door plaatsing in het provinciaal blad, dat algemeen verkrijgbaar wordt gesteld.
GS hebben ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO beleid ontwikkeld. Dit beleid is neergelegd in de Nota Regels voor Ruimte van 8 maart 2005 en het daarbij behorende servicedocument. Bij brief van 13 december 2005, verzonden 22 december 2005 hebben GS het beleid ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO herzien. Hierbij is bepaald dat het nieuwe beleid in werking treedt op 1 januari 2006 en behoudens nieuwe inzichten en/of wijzigingen geldt tot 1 januari 2007. Tevens is daarbij bepaald dat voor aanvragen waarvan de gemeentelijke publicatie voor 1 januari 2006 heeft plaatsgevonden en waarover eerst na die datum definitieve besluitvorming plaatsvindt de “oude” bijzondere verklaring van geen bezwaar als uitgangspunt geldt. Indien echter het nieuwe beleid een verruiming van de toepassing mogelijkheden betreft, kan bij de besluitvorming dat nieuwe beleid als grondslag worden genomen.
GS hebben voor de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO twee hoofdcategorieën onderscheiden:
• projecten die in overeenstemming zijn met door GS en de VROM-inspectie geaccordeerd ruimtelijk beleid (specifieke verklaring van geen bezwaar) en
• projecten opgenomen in een afzonderlijke lijst (bijzondere verklaring van geen bezwaar).
De bijzondere verklaring van geen bezwaar wordt op voorhand verleend in een beperkt aantal situaties die in het bij de Nota Regels voor Ruimte behorende servicedocument zijn opgesomd. Uitgangspunt daarbij is dat het moet gaan om projecten die passen binnen het huidige provinciale ruimtelijk beleid, zoals dat is neergelegd in de streekplannen en de Nota Planbeoordeling.
Voor stedelijk gebied, voor zover hier van belang, wordt voor het omzetten van bestaande functies in functies ten behoeve van educatieve, medische, sociaal-maatschappelijke en levensbeschouwelijke aard (scholen, sportvoorzieningen, horeca, gezondheidscentra, kerken, en dergelijke) een bijzonder verklaring van geen bezwaar afgegeven.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Woudhoek Noord 1994” rust op het perceel waarop de woning staat de bestemming “Woningen”. Vast staat dat het gebruik van de woning als logeerhuis voor verstandelijk gehandicapte kinderen met deze bestemming in strijd is.
Teneinde het door de ASVZ gevraagde gebruik van de woning mogelijk te maken heeft verweerder vrijstelling verleend op basis van een op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO door GS afgegeven (bijzondere) verklaring van geen bezwaar.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraak van deze rechtbank van 24 oktober 2005 opnieuw op de bezwaren van eisers beslist.
Eisers voeren in beroep aan dat de vrijstelling nog steeds niet gedragen wordt door een goede ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in artikel 19 van de WRO en dat sprake is van een onzorgvuldige belangenafweging. Naar hun mening neemt verweerder ten onrechte het standpunt in dat een logeerhuis voor verstandelijk gehandicapte kinderen alleen in formele zin afwijkt van wonen. In dat verband wijzen eisers op een uitspraak van de rechtbank Arnhem uit 1998 waarin is overwogen dat het gebruik als logeerhuis in ieder geval verschilt van bewoning door een gezin of een alleenstaande, niet alleen omdat er veel meer verkeersbewegingen zijn, maar ook omdat regelmatig sprake is van een vorm van geluidsoverlast die eigen is aan deze vorm van opvang van gehandicapten, te weten groepen van wisselende samenstelling. Ook de verwijzing van verweerder naar het Besluit horeca-, sport- en recreatie- inrichtingen milieubeheer is naar eisers stellen tegenstrijdig met het standpunt van verweerder dat er sprake is van wonen vergelijkbaar met een gezin. Eisers betogen voorts dat het gebruik als logeerhuis onaanvaardbare geluidsoverlast veroorzaakt zowel in de naastgelegen woning van eisers sub 1 als in hun tuinen en dat de door verweerder gemaakte belangenafweging niet helder is. Nu een beperkte aanwezigheid van de kinderen in de tuin van het logeerhuis niet is voorgeschreven, en daarom niet afdwingbaar is, had dit niet zo bij de belangenafweging mogen worden meegenomen. Eisers voeren verder aan dat de gemeente opnieuw geen inzicht heeft gegeven in hoeverre zij heeft gezocht naar alternatieven voor het gebruik van een woning als logeerhuis voor verstandelijk gehandicapte kinderen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Niet in geschil is dat het beoogde gebruik valt binnen de door GS vastgestelde categorieën van gevallen, waarvoor met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de vrijstelling bij de bestreden besluiten is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en of de gemaakte belangenafweging de rechterlijke toets kan doorstaan.
Uit de memorie van toelichting (Tweede Kamer, 1996-1997, 25311, nr. 3, blz. 6 e.v.) blijkt dat is vereist dat een vrijstellingsbesluit een visie bevat op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, in welke visie het project moet passen, en op de ruimtelijke effecten van het project op de omgeving. Om het karakter van de zelfstandige projectprocedure zoveel mogelijk tot zijn recht te laten komen, is er uitdrukkelijk niet voor gekozen om in de wet te bepalen wat de vorm dient te zijn van de ruimtelijke onderbouwing. Daarmee zou de ten behoeve van de projectprocedure gewenste flexibiliteit onnodig worden ingeperkt. De ruimtelijke onderbouwing kan haar grondslag vinden in door de gemeenteraad vastgesteld ruimtelijk beleid, bijvoorbeeld een structuurschets, een structuurvisie, een structuurplan of een ontwerp-bestemmingsplan, aldus de memorie van toelichting. In alle gevallen is vereist dat in de ruimtelijke onderbouwing de planologisch gewenste ontwikkeling op een duidelijke manier (her)kenbaar is. De vereiste omvang van de ruimtelijke onderbouwing zal in algemene zin afhankelijk zijn van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijke ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijke beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen.
De rechtbank is van oordeel dat naarmate een gebruikswijziging meer afwijkt van het gebruik dat is toegestaan op grond van het geldende bestemmingsplan, aan de gebruikswijziging een uitgebreider gemotiveerde ruimtelijke onderbouwing ten grondslag dient te worden gelegd en dat voorts het vrijstellingsbesluit, zoals overigens in alle gevallen, blijkt dient te geven van een zorgvuldige belangenafweging.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in de bestreden besluiten, met inbegrip van hetgeen verweerder in de zienswijzenprocedure en het primaire besluit heeft overwogen, uitgebreid is ingegaan op het gebruik zoals dat is toegestaan ingevolge het geldende bestemmingsplan en de afwijking daarvan door het verlenen van de gevraagde vrijstelling. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat hoewel de woning niet wordt gebruikt als hoofdverblijf, maar als tijdelijk verblijf, de strijdigheid minimaal is, nu in beide situaties in de woning personen verblijven. Naar de mening van verweerder is sprake van activiteiten die van gelijke aard en intensiteit zijn als wanneer de woning als hoofdverblijf zou dienen. Verweerder heeft daarbij verder overwogen dat wat betreft de mate van intensiteit van het gebruik voor elke woonbestemming een grote bandbreedte geldt waarvan de mate waarin deze bandbreedte benut wordt afhankelijk is van de toevallige samenstelling en het aantal bewoners. Voorts heeft verweerder overwogen dat de afmetingen van de woning door de vestiging van het logeerhuis niet zijn veranderd, zodat een nadere omschrijving van de bebouwing, de hoogte en situering van de bebouwing en inpasbaarheid in de omgeving achterwege kan blijven. In de bestreden besluiten is verweerder ingegaan op diverse andere aspecten zoals de parkeer- en verkeersbewegingen, de geluidshinderaspecten en de zorgplicht van de gemeente ten aanzien van de maatschappelijke opvang van geestelijk gehandicapten. Verweerder heeft uiteindelijk geconcludeerd dat de ruimtelijke effecten welke uitgaan van de vestiging van het logeerhuis niet zodanig zijn dat de kwaliteit van de leefomgeving onevenredig wordt geschaad.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van een logeerhuis, gelet op de woonbestemming en de theoretische maximale invulling van deze bestemming, een minimale strijdigheid oplevert, althans in de zin dat de inbreuk niet aangemerkt kan worden als een zeer ernstige inbreuk op de geldende bestemming. Naar het oordeel van de rechtbank is de inbreuk overigens niet verwaarloosbaar, nu hier sprake is van tijdelijk verblijf van minderjarige verstandelijk gehandicapten in groepen van wisselende samenstelling, maar heeft verweerder hierbij terecht overwogen dat de woning onder de geldende bestemming ook gebruikt kan worden door een gezin met meerdere minderjarige kinderen waardoor direct omwonenden geconfronteerd zouden kunnen worden met vergelijkbare vormen van overlast. Aldus beschouwd kan de rechtbank verweerder volgen in zijn standpunt dat de inbreuk gering is. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij de bestreden besluiten een goede ruimtelijke onderbouwing aan de vrijstelling ten grondslag heeft gelegd.
De rechtbank overweegt voorts dat, gelet op de aard van de door verweerder uit te oefenen bevoegdheid, in zaken als de onderhavige een terughoudende rechterlijke toets dient plaats te vinden. Hierbij dient te worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid onder afweging van de betrokken belangen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op hetgeen door hem is overwogen in de zienswijzenprocedure, het primaire besluit alsmede de bestreden besluiten, de aanwezige belangen voldoende heeft betrokken bij de te maken belangenafweging. Zo is hij ingegaan op de parkeer- en verkeersaspecten, de geluidsaspecten, de financiële aspecten, de belangen van omwonenden, de belangen van de ASVZ, de gemeente en (de ouders van) de minderjarige verstandelijk gehandicapten bij decentrale opvang binnen de gemeente Schiedam. Het betoog dat verweerder wederom voorbij is gegaan aan een aantal aangevoerde belangen, slaagt dan ook niet.
De rechtbank is voorts van oordeel dat er geen aanknopingspunten zijn om te oordelen dat verweerder, gelet op de betrokken en af te wegen belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van vrijstelling. Voor zover er al sprake is van een toename van verkeers- en parkeerhinder, blijft dit binnen een aanvaardbaar niveau. Ten aanzien van de geluidsoverlast overweegt de rechtbank dat, hoewel aannemelijk is dat de feitelijke overlast door het huidige gebruik in enige mate is toegenomen, ook onder de geldende bestemming geen absolute garantie bestaat op vrijwaring van geluidsoverlast door menselijk toedoen of nalaten. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder bij het verlenen van vrijstelling de door ASVZ gedane toezeggingen en feitelijke getroffen maatregelen om overlast te beperken, waar verweerder in het belang van eisers terecht op heeft aangedrongen, heeft kunnen betrekken. De rechtbank ziet geen reden om te concluderen dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eisers dan wel dat verweerders belangenafweging tot een andere uitkomst had moeten leiden.
Eisers betogen ten slotte tevergeefs dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met alternatieve locaties. Volgens vaste jurisprudentie dient verweerder te beslissen omtrent het verlenen van vrijstelling aan het project, waarvoor de vrijstelling is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Eisers hebben op zich aannemelijk gemaakt dat, gelet op het intensievere gebruik, het logeerhuis bij voorkeur niet gevestigd dient te worden in een rijtjeshuis in een reguliere woonwijk. Eisers hebben daarentegen niet aannemelijk gemaakt dat concrete alternatieven bestaan waarmee een gelijkwaardig of beter resultaat kan worden bereikt. Eisers hebben enkel volstaan met de stelling dat de opvang beter plaats kan vinden in een vrijstaand opvanghuis. De rechtbank overweegt voorts dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat sprake is (geweest) van inspanningen van de zijde van verweerder en de ASVZ, maar dat een andere gelijkwaardige of betere locatie in de gemeente Schiedam dan wel in naastliggende gemeenten niet voorhanden is. Verweerder heeft dan ook kunnen besluiten op de aanvraag zoals deze door de ASVZ was ingediend.
Uit het bovenstaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A. Verweij, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. R.H.L. Dallinga, leden, en door de voorzitter en mr. A.Th.A.M. Schouw, griffier, ondertekend.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2007.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: