Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: WWB 05/6177-FRC
Uitspraak in het geding tussen
[Eiser], wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. H. Martens, advocaat te Rotterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 19 augustus 2004 heeft verweerder eiseres hoofdelijk aansprakelijk gesteld voor de aan de heer [X] (hierna: [X]) opgelegde terugvordering van de kosten van algemene bijstand die over de periode 1 mei 1994 tot en met 31 mei 2004 aan hem is verstrekt. Het terug te vorderen bedrag is daarbij vastgesteld op in totaal € 115.014,54.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiseres bij brief van 28 september 2004, aangevuld bij brief van 22 oktober 2004, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 11 november 2005 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, onder overneming van de overwegingen uit het Preadvies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 21 december 2005, aangevuld bij brief van 30 januari 2006, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 22 februari 2006 een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft op verzoek van de rechtbank een stuk overgelegd, waaruit blijkt dat het bezwaarschrift op 28 september [2004] door verweerder is ontvangen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2006. Aanwezig waren eiseres en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.B. Prenger.
2 Overwegingen
2.1 Feiten en omstandigheden die als vaststaand worden aangenomen
Eiseres is moeder van twee kinderen, geboren op 2 september 1994 en 26 mei 1996, die door [X] zijn erkend. Zij woont sinds september 2000 met de kinderen op het adres [Y te R].
[X] ontving van 1 september 1985 tot en met 31 mei 2004 een bijstandsuitkering, laatstelijk ingevolge de WWB, naar de norm voor een alleenstaande niet-woningdeler van 23 jaar en ouder. Gedurende die periode stond hij ingeschreven op het adres [Z te R].
Naar aanleiding van een anonieme brief van 14 juli 2003, inhoudende dat [X] niet op de [Z-straat] maar bij eiseres en zijn kinderen woont, heeft de sociale recherche van de gemeente Rotterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan [X] verleende bijstand. In dat kader zijn een dossieronderzoek en een administratief onderzoek verricht, zijn waarnemingen gedaan, zijn observaties verricht, is de woning van eiseres doorzocht, is een buurtonderzoek gedaan in de [Z-straat] en aan de [Y-straat] en zijn [X] en eiseres gehoord. Daarnaast is kennis genomen van de bevindingen uit het strafrechtelijk onderzoek.
Naar aanleiding van het onderzoek van de sociale recherche heeft verweerder [X]s recht op bijstand per 1 juni 2004 beëindigd en over de periode 1 mei 1994 tot en met 31 mei 2004 herzien (lees: ingetrokken met ingang van 1 mei 1994) op de grond dat [X] een gezamenlijke huishouding met eiseres heeft gevoerd, dat hij daarvan aan verweerder geen mededeling heeft gedaan en dat hij via eiseres over voldoende financiële middelen beschikte. Voorts heeft verweerder een bedrag van € 1.588,23 aan bijzondere bijstand en een bedrag van € 115.014,54 aan algemene bijstand van [X] teruggevorderd.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres hoofdelijk aansprakelijk gesteld voor de aan [X] opgelegde terugvordering van de kosten van algemene bijstand die over de periode 1 mei 1994 tot en met 31 mei 2004 aan hem is verstrekt en het bedrag van € 115.014,54 mede van haar teruggevorderd.
Op 28 januari 2005 is eiseres door de strafrechter veroordeeld voor - zakelijk weergegeven - het in of omstreeks de perioden van 1 mei 1994 tot en met 1 september 2000 en 1 december 2003 tot en met 1 mei 2004 opzettelijk voordeel trekken uit de opbrengst van enig door misdrijf verkregen goed, te weten [X]s uitkering, omdat zij duurzaam een gezamenlijke huishouding met [X] voerde en [X] zijn uitkering heeft aangewend voor de gezamenlijke huishouding.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat de herziening (lees: intrekking) en terugvordering over de periode vóór 1 juli 1997 zijn komen te vervallen, dat de herzienings- en terugvorderingsperiode is vastgesteld op 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2004, dat het terugvorderingsbedrag is aangepast tot een bedrag van € 81.212,72 en dat de gronden van het primaire besluit zijn gewijzigd. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft eiseres een vergoeding van € 644,-- voor de kosten in bezwaar toegekend.
Eiseres is tegen het bestreden besluit in beroep gekomen, voor zover zij daarbij mede-aansprakelijk is gesteld voor het door [X] terug te betalen bedrag van € 81.212,72.
2.2 Standpunten van partijen
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder haar bezwaar ten onrechte gedeeltelijk ongegrond heeft verklaard. Eiseres betwist niet langer dat zij in de periode 1 juli 1997 tot 1 september 2000 een gezamenlijke huishouding met [X] heeft gevoerd. Ten aanzien van de overige periodes bestrijdt zij - mede onder verwijzing naar de verklaringen van de buurtbewoners - dat sprake is geweest van gezamenlijke huishouding. Aan haar eigen verklaringen kan niet - zo stelt eiseres - de door verweerder daaraan gehechte waarde worden toegekend. De betekenis van de begrippen gezamenlijke huishouding en hoofdverblijf is haar volgens haar zeer summier uitgelegd, zodat zij hierover ten tijde van het verhoor onvoldoende duidelijkheid had. De verklaringen zijn volgens eiseres voorts niet in vrijheid afgelegd en zijn niet in haar eigen bewoordingen weergegeven. Ook is niet alles wat door haar verklaard werd, opgeschreven en is niet aangegeven hoe het verhoor werd opgebouwd. Eiseres stelt de verklaring te hebben ondertekend met de bedoeling ervan af te zijn. Eiseres voelt zich gesterkt door een rapport van de Nationale ombudsman, alsmede de uitspraak van de rechtbank Rotterdam in haar strafzaak. Hoewel in het rapport van de Afdeling Bijzondere Onderzoeken wordt geconcludeerd dat eiseres in de periode 1 mei 1994 tot en met 31 mei 2004 heeft samengewoond met [X], heeft de Officier van Justitie in haar strafzaak niet die hele periode ten laste gelegd. Eiseres verzoekt de rechtbank verweerder te veroordelen tot vergoeding van de geleden en nog te lijden schade.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht de aan [X] verstrekte algemene bijstand over de periode 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2004 van eiseres heeft teruggevorderd. Nu de bijstand had moeten worden verleend als gezinsbijstand aan gehuwden, maar dit achterwege is gebleven wegens [X]s schending van zijn inlichtingenplicht, kunnen de kosten van bijstand volgens verweerder mede worden teruggevorderd van eiseres, de persoon met wier middelen rekening gehouden had moeten worden. Hoewel eiseres in bezwaar een gezamenlijke huishouding over de periode oktober 2000 tot december 2003 betwist, heeft zij tijdens het tweede verhoor op 26 mei 2004 verklaard dat in de afgelopen jaren steeds een gezamenlijke huishouding is gevoerd. Zij heeft volgens verweerder verklaard die verklaring in vrijheid te hebben afgelegd en heeft die ook ondertekend. Gelet op haar eigen verklaring, de verklaringen van [X], van de zus van [X] en van buurtgenoten, alsmede de observaties en de in de woning van eiseres aangetroffen persoonlijke spullen van [X], stelt verweerder dat ook over het tijdvak december 2003 tot en met mei 2004 onmiskenbaar sprake was van een gezamenlijke huishouding. Verweerder stelt voorts dat, hoewel in het primaire besluit niet alle juiste wetsartikelen zijn toegepast, ook op grond van de juiste artikelen bevoegdheid bestond de bijstand te herzien en van eiseres terug te vorderen.
2.3 Wettelijk kader
Met ingang van 1 januari 2004 is de Wet Werk en bijstand (hierna: WWB) in werking getreden, met uitzondering van bepalingen die betrekking hebben op rechten en plichten van de individuele cliënt. Laatstgenoemde bepalingen zijn in werking getreden op 1 januari 2005. Tot 1 januari 2005 blijven in beginsel de onder de Algemene bijstandswet (hierna: Abw) geldende rechten en plichten van kracht.
De invoeringsregeling WWB maakt het voor gemeenten mogelijk om de onderdelen van de WWB die later in werking treden, eerder in te voeren dan 1 januari 2005. De gemeenteraad van de gemeente Rotterdam heeft op 4 maart 2004, overeenkomstig het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand (hierna: de Afstemmingsverordening) vastgesteld. De Afstemmingsverordening is op 1 mei 2004 in werking getreden.
De rechtbank constateert met betrekking tot het wettelijk kader dat de artikelen 69 en 78 tot en met 90 van de Abw met ingang van 1 januari 2004 zijn vervallen, dat de artikelen 54, 58 en 59 van de WWB met ingang van 1 januari 2004 in werking zijn getreden en dat artikel 65 van de Abw is vervallen met ingang van 1 mei 2004.
Gelet op hetgeen de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) in zijn uitspraak van 21 april 2005 (LJN: AT4358) heeft overwogen, ontleent verweerder zijn bevoegdheid tot intrekking en terugvordering van bijstand na 1 januari 2004 aan de artikelen 54 en 58 van de WWB, ook indien de bijstandsverlening betrekking heeft op een voor deze datum gelegen periode.
Uit voornoemde uitspraak kan voorts worden afgeleid dat de rechten en plichten van een belanghebbende in beginsel dienen te worden beoordeeld naar de wetgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de rechten en verplichtingen betrekking hebben.
Het voorgaande leidt ertoe dat in het onderhavige geval de volgende wetsartikelen van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is sprake van gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind door de ander.
In artikel 65, eerste lid, van de Abw (ten aanzien van de periode 1 juli 1997 tot en met 31 april 2004) en artikel 17, eerste lid van de WWB (ten aanzien van de periode 1 tot en met 31 mei 2004) is bepaald dat de belanghebbende verplicht is aan het college van burgemeester en wethouders op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht van bijstand.
In artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB is - voor zover hier van belang - bepaald dat onverminderd het elders in deze wet bepaalde ter zake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand en ter zake van weigering van bijstand, het college een dergelijk besluit kan herzien of intrekken indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
In artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB is bepaald dat het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kosten van bijstand kan terugvorderen, voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 59, tweede lid, van de WWB bepaalt - voor zover hier van belang - dat indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend, maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen, bedoeld in artikel 17, niet of niet behoorlijk is nagekomen, de kosten van bijstand mede kunnen worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in paragraaf 3.4, bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden.
Ingevolge artikel 59, derde lid, van de WWB zijn de in het eerste en tweede lid bedoelde personen hoofdelijk aansprakelijk voor de terugbetaling van kosten van bijstand die worden teruggevorderd.
2.4 Beoordeling
Nu verweerder in het bestreden besluit het bezwaar van eiseres met betrekking tot de periode voorafgaand aan 1 juli 1997 gegrond heeft verklaard, houdt partijen in beroep nog verdeeld de vraag of eiseres terecht hoofdelijk aansprakelijk is gesteld met betrekking tot de terugvordering van de kosten van algemene bijstand van € 81.212,72 die in de periode 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2004 aan [X] is verstrekt.
Ten aanzien van de door verweerder toegepaste wetsartikelen overweegt de rechtbank het volgende.
Nu artikel 59 van de WWB niet ziet op de rechten en plichten van belanghebbende, maar op verweerders bevoegdheid tot terugvordering, heeft verweerder ten onrechte overwogen dat dit artikel slechts van toepassing is op de periode 1 januari 2004 tot en met 31 mei 2004 en dat ten aanzien van de periode daaraan voorafgaand artikel 84 van de Abw van toepassing is. In zoverre is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Nu de inhoud van de artikelen 59 van de WWB en 84 van de Abw vrijwel gelijk is, ziet de rechtbank aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven.
Ten aanzien van de inhoudelijke beoordeling overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB is verweerder bevoegd het recht op bijstand in te trekken of te herzien indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Op grond van eerdergenoemde uitspraak van de CRvB van 21 april 2005, brengt een redelijke wetsuitleg met zich mee dat dit artikel - hoewel dit hierin niet expliciet is vermeld - ook kan worden toegepast in situaties waarin het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting van artikel 65, eerste lid, van de Abw zich heeft voorgedaan voordat de inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB is gaan gelden.
Indien eiseres - zoals verweerder stelt - een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met [X], was verweerder, gelet op het feit dat [X] hieromtrent geen mededelingen aan verweerder heeft gedaan en eiseres over voldoende inkomen beschikte om het hele gezin te onderhouden, bevoegd [X]s recht op bijstand in te trekken. Ingevolge artikel 59 van de WWB was verweerder dan tevens bevoegd de kosten van bijstand terug te vorderen van eiseres.
Voor de beantwoording van de vraag of sprake is geweest van een gezamenlijke huishouding is van belang dat eiseres en [X] twee door [X] erkende kinderen hebben. Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB wordt in een dergelijk geval immers in ieder geval een gezamenlijke huishouding aanwezig geacht indien zij hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB kan in het geval dat betrokkenen ieder beschikken over een afzonderlijke woonruimte, niettemin sprake zijn van hoofdverblijf in dezelfde woning indien aannemelijk is dat desondanks toch een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat op andere wijze zodanig van de woningen gebruik wordt gemaakt dat de facto van samenwonen moet worden gesproken. De rechtbank dient zijn oordeel te baseren op alle zich ten aanzien van betrokkenen voordoende en waarneembare feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn.
Eiseres heeft erkend in de periode 1 juli 1997 tot 1 september 2000 een gezamenlijke huishouding te hebben gevoerd met [X], zodat de rechtbank dit als vaststaand aanneemt.
Ten aanzien van de periode 1 december 2003 tot en met 31 mei 2004 acht de rechtbank aannemelijk dat eiseres en [X] op zodanige wijze gebruik maakten van hun woningen dat de facto van samenwonen moet worden gesproken. De rechtbank heeft hierbij acht geslagen op de verrichte observaties, op de in de woning van eiseres aangetroffen persoonlijke zaken van [X], op hetgeen eiseres in haar aanvullende verweerschrift heeft gesteld en op het door eiseres overgelegde strafvonnis.
De rechtbank merkt nog op dat, hoewel de bestuursrechter niet gebonden is aan hetgeen in de strafrechtelijke procedure is geoordeeld, aan de strafrechtelijke veroordeling van eiseres - gelet op de strenge bewijsregels in het strafrecht en hetgeen bewezen is verklaard - aanzienlijk gewicht is toegekend bij de onderhavige beoordeling.
Het vorenstaande betekent dat de bijstand over de perioden 1 juli 1997 tot 1 september 2000 en 1 december 2003 tot en met 31 mei 2004 als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend, maar dit achterwege is gebleven omdat [X] zijn inlichtingenplicht niet is nagekomen. Hieruit volgt dat verweerder ingevolge artikel 54, derde lid, aanhef en onder a van de WWB bevoegd was [X]s recht op bijstand over voornoemde periodes in te trekken.
In hetgeen eiseres heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat verweerder na afweging van de daarbij rechtstreeks betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik te maken.
Ten aanzien van de periode 1 september 2000 tot 1 december 2003 overweegt de rechtbank dat verweerder zijn standpunt met name heeft gebaseerd op de verklaringen die eiseres heeft afgelegd. Eiseres is van mening dat verweerder deze verklaringen niet aan het besluit ten grondslag mag leggen, omdat zij haar verklaringen onder druk heeft afgelegd, omdat daarin niet haar eigen bewoordingen zijn weergegeven en omdat niet alles is opgenomen wat zij heeft gezegd. De rechtbank overweegt dat een betrokkene in beginsel gehouden dient te worden aan hetgeen hij in eerste instantie heeft verklaard ten aanzien van relevante feiten en omstandigheden; dit lijdt slechts uitzondering indien uit later gebleken objectieve gegevens ondubbelzinnig blijkt dat de eerdere opgaaf onjuist is geweest, dat wil zeggen indien er ondubbelzinnige aanwijzingen zijn dat die eerdere verklaringen onjuist zijn. Nu er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van dergelijke ondubbelzinnige aanwijzingen, dient eiseres gehouden te worden aan haar verklaringen. Verweerder heeft deze verklaringen derhalve aan het besluit tot intrekking ten grondslag mogen leggen.
De verklaringen van eiseres bieden naar het oordeel van de rechtbank evenwel onvoldoende aanknopingspunten om ten aanzien van deze periode aan te nemen dat sprake was van hoofdverblijf in dezelfde woning. Eiseres heeft weliswaar verklaard dat zij de afgelopen jaren steeds een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd, maar nu deze verklaring geen feitelijkheden bevat, is de ter zitting door eiseres gegeven lezing van hetgeen door haar is verklaard, naar het oordeel van de rechtbank ook mogelijk. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de getuigenverklaringen niet eenduidig en concludent zijn en dat de bevindingen uit het administratief onderzoek niet relevant zijn voor deze procedure. Alles overziend heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat eiseres en [X] van 1 september 2000 tot 1 december 2003 hoofdverblijf in dezelfde woning hadden.
Ten aanzien van de periode 1 september 2000 tot 1 december 2003 berust de intrekking van [X]s recht op bijstand derhalve niet op goede gronden. Voor zover het bestreden besluit ziet op de medeterugvordering van de kosten van de in de in die periode aan [X] verstrekte algemene bijstand kan dit besluit niet in stand blijven.
Gelet op het voorgaande kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit ten aanzien van deze periode niet in stand worden gelaten. Ook voor instandlating van de rechtsgevolgen voor wat betreft de perioden 1 juli 1997 tot 1 september 2000 en 1 december 2003 tot en met 31 mei 2004 is naar het oordeel van de rechtbank geen plaats. Immers, ingevolge vaste jurisprudentie moet een terugvorderingbesluit (dat een executoriale titel oplevert) als één geheel worden beschouwd, nu dit uitmondt in één daarin te vermelden bedrag.
De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen in de kosten van de procedure en tot vergoeding van de geleden en eventueel nog te lijden schade.
Nu eiseres de door haar gestelde geleden schade en eventueel nog te lijden schade heeft gespecificeerd noch onderbouwd, ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder te veroordelen tot vergoeding van schade.
De rechtbank ziet wel aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten ma-ken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,-- aan kosten van door een derde be-roeps-ma-tig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na het verzenden van het afschrift van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen,
bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eiseres het betaalde griffierecht van € 37,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,-- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden en bepaalt dat, nu aan eiseres een toevoeging is verleend, deze kosten rechtstreeks aan de griffier (rekening-num-mer 19 23 25 892) worden betaald.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.F.C. Francken.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. J.B. Wijnholt, griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 november 2006.
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.