Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nrs.: WET 05/5070-FRC
WET 06/583-FRC
WET 06/855-FRC
Uitspraak
in het geding tussen
1. de Nationale Stichting tot Exploitatie van Casinospelen Nederland h.o.d.n. Holland Casino, gevestigd te Hoofddorp,
gemachtigden: mr. V.P. Aarts en mr. M.F. van Wissen, advocaten te Den Haag,
2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam,
3. de gemeente Rotterdam,
4. de gemeente Amsterdam,
tezamen te noemen eisers,
en
de Minister van Justitie, verweerder,
gemachtigde mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 14 december 2004 heeft verweerder naar aanleiding van het verzoek van Holland Casino tot uitbreiding van het aantal vestigingen van Holland Casino ondermeer aangegeven het verzoek tot uitbreiding in Amsterdam en Rotterdam af te wijzen.
Bij drie besluiten van 19 september 2005 (tezamen hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de door eisers ingediende bezwaarschriften ieder afzonderlijk, onder aanvulling van gronden, ongegrond verklaard. Daarbij zijn de door de colleges van burgemeester en wethouders van Rotterdam en Amsterdam ingediende bezwaarschriften alsook het mede door de burgemeester van Rotterdam ingediende bezwaarschrift aangemerkt als bezwaarschriften van de gemeenten Rotterdam en Amsterdam.
Eisers hebben ieder voor zich beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
De rechtbank Amsterdam en de rechtbank Haarlem hebben de bij hen ingediende beroepschriften nadien onder toepassing van artikel 8:8, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden naar de rechtbank.
Verweerders gemachtigde heeft bij brief van 12 april 2006 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2006. Holland Casino heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Voorts is W.M. van Erven, secretaris van Holland Casino verschenen. De (colleges van burgemeester en wethouders van de) gemeenten Rotterdam en Amsterdam hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door drs. E.J. Overgaauw, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, respectievelijk mr. J.H. Beestman, werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is namens verweerder verschenen mr. P.A. de Jong, werkzaam bij verweerder.
2. Overwegingen
2.1 Wettelijk kader
Titel IVb van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wok) draagt de titel Casinospelen en bevat de artikelen 27g tot en met 27l.
Ingevolge artikel 29g van de Wok:
1. kan tot het organiseren van een speelcasino uitsluitend vergunning verleend worden overeenkomstig de bepalingen van titel IVb van de Wok;
2. wordt onder speelcasino verstaan de voor het publiek opengestelde of bedrijfsmatig gedreven inrichting, waar door middel van gemeenschappelijk beoefende kansspelen aan de deelnemers de gelegenheid wordt gegeven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling, waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen.
Ingevolge artikel 27h van de Wok:
1. kunnen de Ministers van Justitie en van Economische Zaken aan één rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid voor een door hen te bepalen duur vergunning verlenen tot het organiseren van speelcasino's;
2. strekt de opbrengst van de speelcasino's - na aftrek van de prijzen en kosten - ten bate van de schatkist;
3. behoeft de vestiging van een speelcasino de voorafgaande instemming van de raad van de betrokken gemeente.
Artikel 27i van de Wok luidt als volgt:
“1. Onze in artikel 27h, eerste lid, genoemde Ministers verbinden voorschriften aan de vergunning tot het organiseren van speelcasino's.
2. De voorschriften hebben onder meer betrekking op:
a. de gemeenten waar een speelcasino kan worden gevestigd;
b. het aantal en de soort van de te organiseren spelen en de wijze waarop deze worden beoefend, alsmede de overige toe te laten activiteiten;
c. de minimum en de maximum inzet per persoon en per speelkans, alsmede de overige aan deelneming te stellen voorwaarden;
d. het waarborgen van een eerlijk en betrouwbaar spelverloop en het voorkomen van fraude en misbruik;
e. de wijze van werving en reclame;
f. de administratie en de dekking van de aan de organisatie verbonden kosten;
g. de statuten en reglementen van de rechtspersoon;
h. het van overheidswege te houden toezicht op de naleving;
i. de inrichting van het jaarlijks door de rechtspersoon van zijn werkzaamheden en de financiële resultaten daarvan uit te brengen verslag en de wijze van publikatie van dat verslag.
3. Van de voorschriften wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant. Zij kunnen worden gewijzigd en aangevuld.”.
Artikel 30z van de Wok luidt als volgt:
“1. Tot het aanwezig hebben en het exploiteren van een of meer speelautomaten in een speelcasino kan uitsluitend door Onze Ministers van Justitie en Economische Zaken vergunning worden verleend. De paragrafen 2 en 3 van deze Titel zijn niet van toepassing op het aanwezig hebben en het exploiteren van een of meer speelautomaten in een speelcasino.
2. De vergunning kan uitsluitend worden verleend aan de krachtens artikel 27h, eerste lid, aangewezen rechtspersoon. De vergunning wordt ingetrokken indien niet de vergunning van kracht is, die ingevolge artikel 27h, eerste lid, vereist is tot het organiseren van een speelcasino.
3. Aan de vergunning worden voorschriften verbonden ten aanzien van het aanwezig hebben en de exploitatie van speelautomaten. De voorschriften kunnen worden gewijzigd, aangevuld of ingetrokken.
4. Voor de toelating van het model van speelautomaten kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die afwijken van het bepaalde in paragraaf 4 van deze Titel.”.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Wok wordt voor zover hier van belang het College van toezicht op de kansspelen (hierna: het College) gehoord over het voornemen tot verlening, wijziging of intrekking van een vergunning als bedoeld in artikel 27h van de Wok.
Het hiervoor aangehaalde artikel 27h van de Wok heeft op 1 januari 1996 artikel 27p van de Wok vervangen.
Artikel 27p, eerste lid, van de Wok luidde destijds:
“Onze Ministers kunnen aan een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid voor door hen te bepalen tijd vergunning verlenen tot het organiseren van een speelcasino in door hen aan te wijzen gemeenten. De samenstelling van het bestuur van deze rechtspersoon behoeft de goedkeuring van Onze Ministers. Onze Ministers geven nadere richtlijnen ten aanzien van de taak en de werkwijze van voornoemd bestuur.”.
Met betrekking tot artikel 27p van de Wok is overwogen (TK 1971-1972, 11 549, nr. 6, p. 14-15):
“De vele andere leden, die wél in de memorie van toelichting, maar niet in de wet zelf hebben gevonden, dat het de bedoeling is dat per gemeente niet meer dan één vergunning wordt verleend, zullen zijn misleid door het feit, dat het woord “een” wel van accenten is voorzien, waar het staat voor “rechtspersoonlijkheid bezittende instelling” en niet waar het staat voor “speelbank”. In beide gevallen is echter het telwoord en niet het lidwoord bedoeld.”.
Artikel 27i, tweede lid, aanhef en onder a, van het oorspronkelijke wetvoorstel, dat het oude artikel 27q verving, luidde als volgt:
“2. De voorschriften hebben onder meer betrekking op:
a. het aantal te vestigen speelcasino’s;”.
In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de huidige artikelen 27h en 27i van de Wok is overwogen (TK 1993-1994, 23 605, nr. 3, p. 8):
“Van het huidige artikel 27p, dat het nieuwe artikel 27h wordt, heeft de eerste volzin van het eerste lid enkele ondergeschikte redactionele wijzigingen ondergaan en is voorts de bepaling omtrent de aanwijzing van de gemeenten waar een speelcasino mag worden georganiseerd uit een oogpunt van deregulering geschrapt. Daarvoor komt in de plaats een, aan het nieuwe artikel 27i, tweede lid, aanhef en onder a, ontleende bevoegdheid om aan de vergunning voorschriften te verbinden met betrekking tot het aantal te vestigen casino’s. Momenteel is er in negen gemeenten een casino gevestigd en zullen er naar verwachting in de komende jaren nog hooguit twee of drie bijkomen. Daarom zal naar verwachting in de vergunning het aantal casino’s worden gelimiteerd tot 12. Hoewel de vergunning geen voorschrift meer zal bevatten in welke gemeenten een casino mag worden gevestigd, zal wel een spreidingsbepaling worden opgenomen, inhoudende dat de casinovestigingen goed regionaal verspreid moeten zijn. Het zal dus niet zijn toegestaan dat Holland Casino’s bijvoorbeeld enkel in de Randstad casino’s zou vestigen. Dit spreidingsbeleid is overeenkomstig het thans gevoerde beleid bij de aanwijzing van gemeenten waar een casino mag worden gevestigd.”.
In de Nota naar aanleiding van het eindverslag is overwogen (TK 1994-1995, 23 605, nr. 9, p. 4):
“De leden van de CDA-fractie leggen naar onze mening ten onrechte een verband tussen het niet verder uitbreiden van het aantal speelcasino’s enerzijds en het schrappen van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid met betrekking tot de gemeenten waar een speelcasino mag worden gevestigd anderzijds. Het bepalen van het aantal casinovestigingen blijft immers voorbehouden aan ondergetekenden. Er kunnen dus nimmer meer speelcasino’s worden gevestigd dan het aantal in de vergunning staat aangegeven. Niettemin kunnen wij ons wel voorstellen dat enige aarzeling bestaat ten aanzien van de gedachte dat het concrete vestigingsbeleid niet meer wordt geregeld. Het vestigingsbeleid is immers een belangrijke pijler van het overheidsbeleid inzake de speelcasino’s. Bij nadere beschouwing zijn wij dan ook tot de conclusie gekomen dat het wenselijk is alsnog een regeling inzake het vestigingsbeleid te treffen.”.
In het schriftelijke antwoord van verweerder van 12 april 2005 op vragen van de vaste commissie voor Justitie is het volgende te lezen (TK 2004-2005, 24 557, nr. 50, p. 6-7):
“In de derde voortgangsrapportage kansspelen [..] heb ik aangegeven dat er een zekere spanning zit in de doelstellingen van het kansspelbeleid: enerzijds moet ruimte worden geboden aan de klaarblijkelijke speelbehoefte, anderzijds mag dat aanbod weer niet zo groot zijn dat er nadelige effecten ontstaan. Ik meen dat met de voorgestane, beperkte uitbreiding van het casinoaanbod een optimale invulling gegeven wordt aan de doelstellingen van het kansspelbeleid. Er wordt beter tegemoet gekomen aan de behoefte van het publiek aan casinospelen, terwijl tegelijkertijd het illegaal aanbod in twee van de zogenoemde witte vlekken wordt tegengegaan dan wel voorkomen. Aan de andere kant is de uitbreiding weer niet zo groot dat er, mede gegeven het doeltreffende beleid ter voorkoming van kansspelverslaving van Holland Casino, aanzienlijke problemen zouden kunnen ontstaan op het gebied van de gokverslaving. Een grotere uitbreiding staat op gespannen voet met het restrictieve kansspelbeleid. [..]
[..] Een tweede casinovestiging in Amsterdam en Rotterdam zou strijdig zijn met het spreidingsbeleid dat ten grondslag ligt aan de casinotitel in de Wet op de kansspelen. Deze wet bepaalt dat in de vergunning wordt vastgelegd in welke gemeenten een speelcasino kan worden gevestigd. Zowel de wettelijke tekst als het beleid dat daaraan ten grondslag ligt sluiten de mogelijkheid tot vestiging van twee of meer casino’s in één gemeente mijns inziens uit. Gegeven dit spreidingsbeleid en daardoor de afstand waarop casinovestigingen van elkaar liggen, lijkt het onwaarschijnlijk dat gemeentelijke herindeling ertoe zou leiden dat twee casino’s in één gemeente komen te liggen.”.
Bij Koninklijk Besluit van 23 februari 2004 (Stb. 2004, 78) heeft de regering onder verwijzing naar artikel 44, eerste lid, van de Grondwet bepaald dat de zorg voor de Wok en de op die wet gebaseerde regelgeving voor zover deze thans behoort tot de taak van de Minister van Economische Zaken overgaat naar verweerder.
Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeenwet is het college van burgemeesters en wethouders in ieder geval bevoegd te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.
2.2 Feiten die als vaststaand worden aangenomen
Artikel 2 van de Beschikking casinospelen 1996 van 19 december 1997 (Stcrt. 1997, 248) - waarin Holland Casino is aangeduid als de stichting - luidt als volgt:
“1. Aan de stichting wordt voor onbepaalde duur vergunning verleend tot:
a. het organiseren van een speelcasino in de gemeenten Zandvoort, Valkenburg, ’s-Gravenhage, Breda, Groningen, Nijmegen, Rotterdam, Amsterdam, Eindhoven, Utrecht, Enschede en Haarlemmermeer;
b. het aanwezig hebben van kansspelautomaten in de onder a. bedoelde speelcasino’s.
2. Aan de in het eerste lid bedoelde vergunning worden de in artikel 3 tot en met artikel 26 vervatte voorschriften verbonden.”.
Bij brief van 16 juli 2003 heeft Holland Casino verweerder verzocht de Beschikking casinospelen 1996 te wijzigen teneinde meer (neven)vestigingen van Holland casino mogelijk te maken. Daarbij had Holland Casino uitdrukkelijk de vestiging van nevenvestigingen in Amsterdam en Rotterdam naast vier andere (neven)vestigingen op het oog.
Op verzoek van verweerder heeft het College op 6 november 2003 advies uitgebracht over de gevraagde wijziging van de Beschikking casinospelen 1996. Het College heeft in dat advies ondermeer overwogen dat de gevraagde uitbreiding van het aantal vestigingen van Holland Casino vooral tegen de achtergrond van de ontwikkelingen met betrekking tot de speelautomatenhallen past binnen de doelstellingen van het kansspelbeleid. Het College zag in titel IVB van de Wok geen grondslag voor het begrip ‘nevenvestiging’ zoals door Holland Casino gebezigd en heeft het verzoek dan ook verstaan als een verzoek om vergunning te verlenen voor zes nieuwe vestigingen. Ten aanzien van het aldus verstane verzoek heeft het College, voorzover het de opening van een tweede vestiging in Rotterdam en Amsterdam betreft, overwogen:
“Ten aanzien van het verzoek van Holland Casino om in Rotterdam en Amsterdam een tweede vestiging te mogen openen, merkt het College het volgende op. Uitgaande van het spreidingsbeleid is de Randstad op zich genomen reeds voldoende bedeeld. Zes van de huidige twaalf vestigingen staan in de Randstad. Van witte vlekken is hier dan ook geen sprake. Gelet evenwel op de hoge bevolkingsconcentraties in Amsterdam en Rotterdam, die zich ook hebben vertaald in een groot aantal speelautomatenhallen in deze steden, ziet het College ook hier geen overwegende bezwaren tegen de gevraagde uitbreiding van het aantal casino’s in deze steden. Het College tekent daar overigens wel bij aan dat het blijkens de wetsgeschiedenis van de oorspronkelijke casinotitel niet de bedoeling is geweest om in een gemeente meerdere vestigingen te kunnen openen. Het College wijst hier op hetgeen daarover is opgemerkt door de indieners van het wetsvoorstel in de memorie van antwoord (Kamerstukken II, 1971 - 1972, 11 549, nr. 6, blz. 14-15): De vele andere leden, die wél in de memorie van toelichting, maar niet in de wet zelf hebben gevonden, dat het de bedoeling is dat per gemeente niet meer dan één vergunning wordt verleend, zullen zijn misleid door het feit, dat het woord “een” wel van accenten is voorzien, waar het staat voor “rechtspersoonlijkheid bezittende instelling” en niet waar het staat voor “speelbank”. In beide gevallen is echter het telwoord en niet het lidwoord bedoeld. In hoeverre de in 1995 opnieuw vastgestelde casinotitel zich hier eveneens tegen zou verzetten kan in ieder geval niet worden afgeleid uit de totstandkomingsgeschiedenis daarvan.
Gelet op de hiervoor reeds aangehaalde wetsgeschiedenis van de in 1995 opnieuw vastgestelde casinotitel van de Wet op de kansspelen, is het voorstel van Holland Casino om in de vergunning slechts een generieke verwijzing op te nemen naar nieuwe vestigingsplaatsen niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever. In de Beschikking casinospelen 1996 zal dan ook concreet moeten worden aangegeven in welke gemeenten een nieuw casino kan worden gevestigd, nadat de raad van de betrokken gemeenten daarmee heeft ingestemd. Indien de verantwoordelijke bewindslieden overeenkomstig dit advies ten principale instemmen met uitbreiding van het aantal casinovestigingen, zal Holland Casino voorstellen moeten doen in welke gemeenten deze nieuwe vestigingen komen. Op basis daarvan kan eerst een definitieve beslissing worden genomen over de aanwijzing van nieuwe vestigingsplaatsen.”.
Bij brief van 4 oktober 2004 heeft Holland Casino het verzoek herhaald om de Beschikking casinospelen 1996 te wijzigen.
Het College heeft verweerder bij brief van 28 oktober 2004 bericht dat het geen aanleiding heeft te veronderstellen dat de expansieve ontwikkeling met betrekking tot speelautomatenhallen - zoals geschetst in het advies van 6 november 2003 - is afgenomen en dat thans een concrete beslissing dient te worden genomen inzake de uitbreiding van het aantal casinovestigingen.
Bij brief van 14 december 2004 heeft verweerder Holland Casino bericht voornemens te zijn te bewilligen in een beperkte uitbreiding van het aantal vestigingen van Holland Casino, namelijk in twee ‘witte vlekken’. Die brief bevat voorts de volgende passage:
“Aangezien uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om in één gemeente meerdere casinovestigingen te openen (TK 11 549, nr. 6 blz. 14-15), wijs ik uw verzoek tot uitbreiding in Amsterdam en Rotterdam af. Deze steden hebben al een casino.”.
Eisers hebben tegen dit onderdeel van de brief bezwaar gemaakt. Het bestreden besluit strekt ertoe dat de afwijzing van het verzoek tot uitbreiding in Amsterdam en Rotterdam wordt gehandhaafd.
2.3 Standpunten van partijen
Verweerder heeft in aanmerking genomen dat uit de wetgeschiedenis die heeft geleid tot de huidige tekst van de terzake relevante bepalingen van de Wok is overwogen dat het tot dan toe gevoerde spreidingsbeleid dat is gericht op goede regionale verspreiding van het aantal casino’s en het tegengaan van concentratie in de Randstad zou worden gecontinueerd (TK 1993-1994, 23 605, nr. 3, p. 8). Vestiging van meer dan één casino in één gemeente komt volgens verweerder in strijd met dit spreidingsbeleid. De bezwaren die strekken tot een nadere belangenafweging ketsen hierop af.
Eisers hebben in beroep aangevoerd, samengevat weergegeven, dat:
- uit de wetsgeschiedenis van de Wok niet valt af te leiden dat de vestiging van meer dan één casino in een gemeente in strijd komt met de Wok en met het te voeren spreidingsbeleid, zodat het besluit een deugdelijke en draagkrachtige motivering ontbeert;
- verweerder het positieve advies van de Commissie onvoldoende heeft weerlegd;
- verweerder in de te verrichten belangenafweging de in bezwaar aangevoerde belangen had moeten betrekken;
- voorzover het spreidingsbeleid niettemin in de weg staat aan de vestiging van meer dan één casino in een gemeente, verweerder had dienen te beoordelen of hij gebruik had moeten maken van zijn inherente afwijkingsbevoedheid als neergelegd in artikel 4:84 van de Awb.
In het verweerschrift heeft verweerder een nadere motivering gegeven van zijn stelling dat uit de wetsgeschiedenis van de Wok volgt dat in een gemeente niet meer dan één casino kan worden vergund. Van (zeer) bijzondere omstandigheden waaronder hiervan in een concreet geval zou kunnen worden afgeweken, is niet gebleken. De financiële en economische belangen van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam zijn geen belangen die de Wok beoogt te beschermen.
2.4 Beoordeling
De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende omtrent de ontvankelijkheid van de bezwaren en omtrent de omvang van het geding.
In geschil is de handhaving van het in verweerders brief van 14 december 2004 vervatte besluit tot afwijzing van de aanvraag tot wijziging van de beschikking Casinospelen 1996, voorzover die aanvraag ertoe strekt dat Holland Casino zowel in Amsterdam als in Rotterdam een tweede speelcasino kan vestigen (na instemming van de raden van de betrokken gemeenten).
Nu Holland Casino als aanvrager rechtstreeks bij de afwijzing van 14 december 2004 was betrokken en tijdig bezwaar heeft gemaakt, is verweerder derhalve terecht tot een heroverweging gekomen op dat bezwaar.
In het bezwaarschrift van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam en van de burgemeester van Rotterdam van 24 januari 2005 is te lezen dat het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van Rotterdam ieder voor zich en het college mede namens de gemeente Rotterdam bezwaar maken tegen het besluit van 14 december 2004.
Verweerder heeft in het aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam gerichte bestreden besluit opgemerkt dat de gemeente Rotterdam bezwaar heeft gemaakt en dat dit bezwaar ongegrond wordt verklaard.
In het beroepschrift is vervolgens te lezen dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam beroep instelt namens zichzelf en namens de gemeente Rotterdam.
Nu de burgemeester van de gemeente Rotterdam geen beroep heeft ingesteld, valt daarmee het ontbreken van een beslissing op het mede door hem ingediende bezwaar bij gebreke aan een rechtsmiddel buiten de omvang van het geding, zoals dit mede wordt afgebakend op basis van artikel 8:1 in verbinding met artikel 7:1, tweede lid, van de Awb.
Nu het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam niet alleen namens de gemeente Rotterdam bezwaar en beroep heeft ingesteld, maar ook uitdrukkelijk namens zichzelf, valt het ontbreken van een beslissing op het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam gemaakte bezwaar, voorzover hij dat namens zichzelf heeft gemaakt, wel binnen de omvang van het geding. In zoverre constateert de rechtbank ambtshalve dat verweerder heeft verzuimd op het bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam zelf te beslissen. Nu uit de aan eisers verzonden brieven van 19 september 2005 moet worden afgeleid dat verweerder meende hiermee op alle bezwaren te hebben beslist, is het bestreden besluit in zoverre onvolledig en komt het in zoverre wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
Nu het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam bij het besluit van 14 december 2004 geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb is - immers valt niet in te zien dat met de afwijzing de aan dit bestuursorgaan toevertrouwde belangen zijn gemoeid - ziet de rechtbank uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding om onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb - doende hetgeen verweerder had behoren te doen - het bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam niet-ontvankelijk te verklaren.
De rechtbank is van oordeel dat de gemeente Rotterdam zelf wel rechtstreeks belanghebbende is bij het primaire en het bestreden besluit, voorzover deze besluiten het openen van een tweede casino in Rotterdam betreffen. Het belang van de gemeente als rechtspersoon is gelegen in de met de vestiging van een tweede casino gemoeide werkgelegenheid, in de groei van het toerisme en de (in dat verband) voorgenomen herbestemming van het Stoomschip Rotterdam. In zoverre is het bezwaar, dat conform artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet, door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam is gemaakt namens de gemeente Rotterdam, terecht ontvankelijk geacht.
De gemachtigde van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam heeft ter zitting desgevraagd uitdrukkelijk verklaard dat het bezwaar en het beroep geacht moeten worden enkel te zijn ingesteld namens de gemeente Amsterdam.
Op overeenkomstige gronden als zojuist ten aanzien van de gemeente Rotterdam is overwogen, is de gemeente Amsterdam bij het primaire als het bestreden besluit belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zodat ook deze gemeente ontvankelijk is in bezwaar en in beroep. Het belang van de gemeente Amsterdam als rechtspersoon is gelegen in de met de vestiging van een tweede casino in haar gemeente gemoeide planvorming rond het gestelde voorgenomen ‘grootschalig leisure en entertainment project’ in Amsterdam-Zuidoost.
De rechtbank komt tot de volgende inhoudelijke beoordeling van de beroepen van Holland Casino en de gemeenten Rotterdam en Amsterdam.
Waar uit een grammaticale uitleg van de wettekst van zowel het per 1 januari 1996 vervallen artikel 27p, eerste lid, als de huidige artikelen 27h, derde lid, en 27i, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wok niet zonder meer volgt dat slechts één speelcasino per gemeente kan worden vergund, blijkt wel uit de wetsgeschiedenis van het per 1 januari 1996 vervallen artikel 27p van de Wok dat de wetgever destijds - dat wil zeggen in 1972 - uitdrukkelijk heeft beoogd dat per gemeente niet meer dan één speelcasino kan worden gevestigd. Op grond van deze wetsgeschiedenis en de wettekst, die zich op zich niet verzet tegen die uitleg, is de rechtbank van oordeel dat onder de tot 1 januari 1996 geldende wetgeving geen vergunning mogelijk was voor de vestiging van meer dan één speelcasino per gemeente. Die uitleg van artikel 27p voornoemd is in overeenstemming met de opvatting van partijen.
Partijen verschillen echter van mening omtrent de uitleg die aan de thans geldende artikelen 27h en 27i van de Wok moet worden gegeven. Met eisers is de rechtbank van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis van die bepalingen niet valt af te leiden dat de wetgever ook hier voor ogen heeft gestaan dat per gemeente niet meer dan één speelcasino kan worden gevestigd. Met name blijkt dit uit de omstandigheid dat het object van het vergunningssysteem in het oorspronkelijke wetsvoorstel 23 605 - waarin artikel 27i niet meer refereert aan de gemeenten waarin een speelcasino kan worden gevestigd, maar slechts aan het aantal te vestigen speelcasino's - wezenlijk anders is omschreven dan in de 'oude' wet, en dat deze andere opzet een zodanige breuk inhield met het voorheen bestaande systeem dat het uitgangspunt 'maximaal één casino per gemeente' niet langer in de wettelijke systematiek ligt opgesloten. Ook uit de (verdere) parlementaire behandeling volgt niet dat dit uitgangspunt als zodanig behouden is gebleven. Weliswaar is op aandringen van een meerderheid van de Tweede Kamer vanuit de wenselijkheid van een door de centrale overheid te voeren restrictief kansspelbeleid alsnog in artikel 27i de verwijzing naar ‘het aantal te vestigen speelcasino's’ vervangen door ‘de gemeenten waar een speelcasino kan worden gevestigd’, maar noch die wijziging op zichzelf noch de daartoe gebezigde argumenten bieden steun voor de opvatting dat de wetgever daarmee ook de beperking tot één casino per gemeente heeft willen doen herleven. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de huidige artikelen 27h en 27i voornoemd op zichzelf niet in de weg staan aan de verlening van een vergunning voor een tweede speelcasino in de gemeenten Rotterdam en Amsterdam aan Holland Casino.
Ingevolge artikel 27h, eerste lid, en artikel 27i van de Wok komt verweerder een discretionaire bevoegdheid toe terzake enerzijds het toestaan aan Holland Casino om speelcasino’s te organiseren en anderzijds het bepalen in welke gemeente een dergelijk casino kan worden gevestigd. De parlementaire behandeling bevestigt de bedoeling van de wetgever om verweerder een (zeer) ruime beleidsvrijheid te geven op basis van een door de Tweede Kamer onderschreven terughoudend kansspelbeleid. De wijze waarop het bestuursorgaan gebruik maakt van een beleidsvrijheid als hier aan de orde, dient terughoudend te worden getoetst aan het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, besloten liggende evenredigheidsbeginsel.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van het genoemde restrictieve kansspelbeleid en het daarmee samenhangende spreidingsbeleid, dat ten grondslag heeft gelegen aan de huidige wettekst - zoals ook is verwoord in verweerders brief aan de Tweede Kamer van 12 april 2005 (TK 2004-2005, 24 557, nr. 50, p. 6-7) - in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de weigering Holland Casino een tweede speelcasino te vergunnen voor de gemeenten Amsterdam en Rotterdam. Daarbij overweegt de rechtbank dat de weigering meer dan één vergunning per gemeente toe te staan, niet in strijd komt met het spreidingsbeleid dat, zo volgt uit de Memorie van Toelichting bij de huidige wettekst, is gericht op een goede regionale verspreiding van het aantal casino’s en het tegengaan van concentratie in de Randstad (TK 1993-1994, 23 605, nr. 3, p. 8). Evenmin staat die weigering op gespannen voet met verweerders restrictieve kansspelbeleid.
Van bijzondere omstandigheden, die verweerder hadden moeten nopen tot het - al dan niet overeenkomstig artikel 4:84 van de Awb - afwijken van zijn spreidingsbeleid, is de rechtbank niet gebleken.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder met het bestreden besluit terecht zijn afwijzing gehandhaafd.
De beroepen voorzover ingesteld namens Holland Casino en de gemeenten Rotterdam en Amsterdam moeten derhalve ongegrond worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. Zij ziet evenmin aanleiding om inzake het gegronde beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam toepassing te geven aan artikel 8:74 van de Awb, nu immers voor het beroepschrift, dat mede namens de gemeente Rotterdam is ingediend, slechts eenmaal griffierecht is verschuldigd.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam voorzover dit college namens zichzelf beroep heeft ingesteld gegrond,
vernietigt het bestreden besluit voorzover daarbij niet is beslist op het namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam gemaakte bezwaar,
verklaart dit bezwaar alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit,
verklaart de overige beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.F.C. Francken als voorzitter en mr. D.C.J. Peeck en mr. J. den Boer als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2006.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Belanghebbenden - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.