Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: WOZ 05/2916-FRC
Uitspraak
in het geding tussen
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Westvoorne gevestigd te Rockanje, eiser,
gemachtigde: mr. R.H. Wiegeraad, werkzaam bij Kafi Advies B.V. te Woerden,
en
de Waarderingskamer, gevestigd te ’s-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. E.J. Daalder, advocaat te ’s-Gravenhage.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 26 juni 2003 is namens eiser aan verweerder een geconsolideerde kostenopstelling in het kader van de Wet Waardering Onroerende Zaken betreffende de jaren 1999 tot en met 2002 ter beoordeling aangeboden.
Bij besluit van 28 januari 2005 heeft verweerder de kostenopstelling van eiser tot een bedrag van € 1.104.502,99 geaccordeerd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brieven van 8 maart en 3 mei 2005 (verzonden op respectievelijk 9 maart en 4 mei 2005) bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 juni 2005 (kenmerk 05.3528 EM) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 15 juli 2005 (ingekomen bij de rechtbank op 18 juli 2005) beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 25 november 2005 een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft bij brieven van 16 en 19 januari 2006 gerepliceerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2006. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en de heren A.J. van Griethuizen en N. Nijveld, allen werkzaam bij Kafi Advies B.V. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te ’s-Gravenhage en kantoorgenoot van de gemachtigde en mr. E.M. Monster, werkzaam bij verweerder.
2. Overwegingen
In de op 1 januari 1995 in werking getreden Wet Waardering Onroerende Zaken (Wet WOZ) zijn ten behoeve van de heffing van belastingen regels gesteld met betrekking tot een uniforme bepaling van de waarde van onroerende zaken en de wijze van vaststelling daarvan. Op grond van de Wet WOZ is het toezicht op de waardebepaling en waardevaststelling opgedragen aan de bij de wet WOZ ingestelde Waarderingskamer, die is samengesteld uit leden afkomstig van de drie bij de Wet WOZ betrokken overheden, de gemeenten, de Belastingdienst en de waterschappen (de ‘afnemers’) en twee onafhankelijke leden.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wet WOZ zijn de Colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten (hierna: de Colleges) belast met de uitvoering van de wet. Dit houdt onder meer in dat zij gegevens dienen te verzamelen waarmee de waarde kan worden bepaald en vastgesteld van de zich binnen de gemeentegrenzen bevindende onroerende zaken. De kosten van deze gegevensverzameling - de waarderingskosten - worden gedragen door de afnemers.
In artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit kostenverrekening Wet waardering onroerende zaken (hierna: het Uitvoeringsbesluit) is geregeld wat onder waarderingskosten dient te worden verstaan. In artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit is bepaald welk percentage van de kosten elke afnemer voor zijn rekening dient te nemen.
Tot 1 januari 1999 dienden de Colleges bij het waterschap en de Belastingdienst jaarlijks een declaratie in van de ten behoeve van de waardering gemaakte kosten. Omdat bleek dat er grote, niet eenvoudig te verklaren verschillen bestonden in de omvang van de waarderingskosten, heeft de Waarderingskamer de systematiek van kostenberekening en -verrekening met ingang van 1 januari 1999 aangepast. Blijkens de besluitenlijst van 8 december 1998 van het overleg tussen de Belastingdienst, de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft de Waarderingskamer, om inzicht te verkrijgen in de oorzaak van de grote verschillen in kostenberekeningen, een systeem van ‘benchmarking’ opgesteld en is afgesproken dat het Uitvoeringsbesluit 1995 met ingang van 1 januari 1999 gewijzigd zou worden, zodanig dat de waarderingskosten per die datum in beginsel zouden worden vergoed op basis van een vast bedrag per te waarderen object per jaar. Voor 1999 was dat bedrag vastgesteld op € 11,34 (ƒ 25,--). Omdat dit bedrag voor individuele gemeenten mogelijkerwijs niet volledig de in redelijkheid gemaakte waarderingskosten zou dekken, is tevens bij besluit van 15 december 1999 (Stb. 1999, nr. 577) artikel 4a opgenomen in het Uitvoeringsbesluit. Op grond van deze tijdelijke overgangsregeling - de zogeheten ‘Vangnetregeling’ - hebben de Colleges gedurende de jaren 1999 tot en met 2002 (het ‘waarderingskostentijdvak’) een voorlopig bedrag per te waarderen object in rekening gebracht. Het totaal van de voorlopige richtbedragen was gesteld op € 48,39 per object (€ 11,34 in 1999, € 11,80 in 2000, € 12,25 in 2001 en € 13,00 in 2002). Voor het geval de werkelijke kosten 2,5% méér zouden bedragen dan het totaal van de voorlopige richtbedragen, zouden die kosten achteraf volgens de in artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit genoemde verdeelsleutel in rekening gebracht kunnen worden bij alle afnemers indien: (i) de opgegeven kosten berekend waren volgens het voorgeschreven rekenmodel, (ii) de kosten daadwerkelijk aan de waardering van de objecten konden worden toegerekend en (iii) de Waarderingskamer tot het oordeel zou komen dat de gemeente de kosten in redelijkheid had moeten maken.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het op 8 juni 2000 door de Waarderingskamer vastgestelde ‘Reglement beoordeling omvang kosten’ (hierna: het Reglement) worden de kostendeclaraties die in het kader van de Vangnetregeling aan de Waarderingskamer voorgelegd worden, beoordeeld door de door de Waarderingskamer ingestelde ‘Commissie beoordeling omvang kosten’ (hierna: de Commissie). De Commissie is blijkens de toelichting op het Reglement samengesteld uit leden van de Waarderingskamer die ook zitting hebben in de geschillencommissie van de Waarderingskamer, zodat een onafhankelijk en evenwichtig oordeel gewaarborgd is. Bij brief van 19 december 2002 heeft de Commissie de gemeenten geïnformeerd over de mogelijkheid van de Vangnetregeling gebruik te maken met behulp van de bij die brief gevoegde ‘Handreiking van de Commissie beoordeling omvang kosten ten behoeve van het op te stellen verzoek om een definitief oordeel over kosten gemaakt in het waarderingskostentijdvak 1999 tot en met 2002’ (hierna: de Handreiking).
Met ingang van 1 januari 2003 is het Uitvoeringsbesluit weer gewijzigd (Stb. 2003, 179). Per die datum is artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit vervallen verklaard en is een forfaitair plafond gesteld aan de kosten van waardering. Aan de hand van een vaste formule wordt de vergoeding per te waarderen object jaarlijks vastgesteld. De waterschappen en de Belastingdienst nemen een vast aandeel van het aldus - vrij eenvoudig te berekenen - totaalbedrag voor hun rekening, de gemeenten betalen de resterende kosten.
Uit de op 3 juni 2004 door de Commissie opgestelde “Verantwoording van de Commissie beoordeling omvang kosten” (hierna: de Verantwoording) blijkt dat de Commissie de door de Colleges ingediende kostenopstellingen voor het tijdvak 1999 tot en met 2002 heeft getoetst op rechtmatigheid en redelijkheid. Voor de beoordeling van de redelijkheid hanteerde de Commissie de drie navolgende criteria:
1. kosten die ook ten behoeve van andere gemeentelijke taken waren gemaakt konden niet volledig worden toegerekend aan de waardering;
2. het door de Colleges gehanteerde uurtarief - de som van het uurtarief voor salariskosten plus de opslag voor indirecte kosten en huisvestingskosten - mocht in beginsel het bedrag van € 54,15 niet overschrijden;
3. bij vergelijking van de ingediende kostenopstellingen met kostenopstellingen van acht met elkaar vergelijkbare gemeenten, mocht de kostenopstelling niet méér bedragen dan 125% van het voor die - vergelijkbare - gemeenten voor 2003 vastgestelde, gemiddelde totaalbedrag.
De Commissie heeft de door eiser op 26 juni 2003 ter beoordeling aangeboden kostenopstelling - waarin eiser de Commissie verzocht terzake van het tijdvak 1999 tot en met 2002 een bedrag van € 1.168.956,37 aan waarderingskosten te accorderen - aan de hand van voornoemde criteria slechts geaccordeerd tot het bedrag van € 1.104.502,99.
Het beroep van eiser is blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting gericht tegen het niet accorderen van een bedrag van € 59.365,35. Dit bedrag is als volgt opgebouwd:
- kosten van het opstellen van de kostenverrekening ad € 17.562,25;
- kosten ten behoeve van de interne organisatie ad € 4.086,05;
- € 37.717,05 in verband met het door de Commissie naar beneden bijstellen van het door eiser gehanteerde uurtarief.
Eiser keert zich voorts in het bijzonder tegen - kort gezegd - het systeem van beoordeling omdat de Commissie zich daarbij niet uitsluitend heeft laten leiden door de resultaten van het benchmark-onderzoek maar zelf ‘objectieve’ criteria heeft ontworpen. Vooral het door de Commissie vastgestelde maximum uurtarief is volgens eiser strijdig met de redelijkheid op individueel niveau die de Commissie ingevolge artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit had moeten betrachten. In de opvatting van eiser is de Commissie daarmee ten onrechte volledig voorbij gegaan aan het feit dat met de Vangnetregeling aan de individuele gemeenten juist de wettelijke mogelijkheid is geboden om tot 1 januari 2003 toch nog tot integrale kostenverrekening over te gaan.
De rechtbank overweegt als volgt.
Op grond van artikel 4a, onder b, van het Uitvoeringsbesluit, zoals dat van kracht was gedurende het waarderingskostentijdvak, diende de Waarderingskamer te beoordelen of de door de Colleges met betrekking tot de voor dat tijdvak opgevoerde en onder bepaalde voorwaarden nog ten laste van alle afnemers komende kosten in redelijkheid gemaakt waren. Nu verder niet in enige wettelijke regeling is vastgelegd wat onder ‘redelijkheid’ in deze zin verstaan dient te worden, heeft de wetgever de Waarderingskamer een grote mate van beoordelingsvrijheid gelaten. De rechter zal zich dientengevolge bij de toetsing van een bestreden besluit als hier aan de orde dienen te beperken tot de vraag of verweerder bij het nemen van het bestreden besluit niet onredelijk of anderszins in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel heeft gehandeld.
Ingevolge artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit kunnen uitsluitend de kosten van de waardering met de afnemers worden verrekend. In het eerste lid van dit artikel is geregeld wat onder de kosten van waardering dient te worden verstaan.
De kosten die eiser heeft moeten maken om de waarderingskosten met de afnemers te verrekenen, zijn weliswaar niet los te zien van de waardering, maar zijn naar hun aard eerder aan te merken als verrekeningskosten dan als de in artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit bedoelde waarderingskosten. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het niet redelijk zou zijn wanneer eiser de verrekeningskosten - ook nog na afschaffing van de verplichte accountantscontrole - wel in rekening bij de afnemers zou mogen brengen, terwijl de afnemers de kosten die zij maken voor die verrekening niet aan eiser in rekening kunnen brengen.
Met betrekking tot de kosten van interne organisatie heeft de Commissie blijkens de Verantwoording geoordeeld dat deze niet (langer) aan te merken zijn als specifiek voor de waardering gemaakt, zodat het geen kosten betreft waarop artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit ziet. Dit oordeel acht de rechtbank niet onredelijk, nu weliswaar aannemelijk is dat de gemeenten ten tijde van de invoering van de Wet WOZ hun interne organisatie aan de uitvoering van die wet hebben moeten aanpassen en daarvoor kosten hebben moeten maken, maar niet aannemelijk is dat deze kosten zich als aparte kostenpost elk jaar weer opnieuw zouden voordoen.
Uit de toelichting op artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit blijkt dat het benchmark-onderzoek is opgezet, enerzijds om inzicht te verkrijgen in de verklarende factoren van de grote verschillen in de omvang van de waarderingskosten tussen de gemeenten en anderzijds om op basis daarvan de gemiddelde totaalbedragen vast te stellen in het kader van de (nieuwe) systematiek voor de verdeling van de waarderingskosten die met ingang van 1 januari 1999 is ingevoerd. De resultaten van het benchmark-onderzoek zijn derhalve gebruikt om de per 1 januari 2003 ingevoerde gemiddelde totaalbedragen te berekenen, welke totaalbedragen door de Commissie gebruikt zijn ten behoeve van de beoordeling van de redelijkheid van de gemaakte waarderingskosten in het waarderingskostentijdvak, in het bijzonder bij de vergelijking van de kostenberekening van de verschillende gemeenten.
Omdat onder de vigeur van de Vangnetregeling in individuele gevallen en in het voordeel van de gemeente kon worden afgeweken van het per 1 januari 2003 vastgestelde gemiddelde totaalbedrag, kan echter niet worden geoordeeld dat, zoals namens eiser is gesteld, de Commissie in strijd met de wettelijk bepalingen volledig voorbij is gegaan aan het feit dat op grond van artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit in individuele gevallen diende te worden overgegaan tot integrale kostenvergoeding. Ingevolge artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit is de accordering van de kostenberekening immers afhankelijk gesteld van de vraag of is voldaan aan een aantal voorwaarden, waarvan de door de Waarderingskamer te beoordelen redelijkheid er één is. Nu overigens niet betwist wordt dat de vergelijking van eisers gemeente met andere gemeenten er op zichzelf niet heeft toe geleid dat eiser minder kosten bij de overige afnemers in rekening kan brengen, kan de rechtbank aan de door eiser hiertegen opgeworpen grieven voorbij gaan.
De stelling van eiser dat de Commissie bij haar beoordeling van de redelijkheid van de kostenberekening ten onrechte, naast de resultaten van het benchmark-onderzoek, ook gebruik heeft gemaakt van andere, aanvullende informatie wordt door de rechtbank verworpen op grond van het feit dat uit de toelichting op artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit niet meer blijkt dan dat de resultaten van het benchmark-onderzoek bij de beoordeling betrokken moeten worden.
De grieven die eiser naar voren heeft gebracht tegen het door de Commissie vastgesteld maximale uurloon slagen evenmin. Naar verweerder te kennen heeft gegeven is dit maximum bepaald aan de hand van het gemiddelde van het door 140 gemeenten gehanteerde uurtarief, te weten € 45,43 (ƒ 100,12). Op basis hiervan heeft de Commissie € 54,45 (ƒ 120,--) als maximum uurtarief gehanteerd. Dit tarief komt de rechtbank in het licht van de wijze waarop de hoogte ervan is vastgesteld, niet onredelijk voor.
Daar komt bij dat de Commissie eiser er in de Verantwoording nadrukkelijk op gewezen heeft dat hij een nadere onderbouwing kon geven voor de redelijkheid van de hoogte van het door hem gehanteerde uurtarief, zodat niet gezegd kan worden dat de Commissie in het geheel niet bereid was om in individuele gevallen af te wijken van het door haar vastgestelde uurtarief. Eisers stelling dat gemeenten de vrijheid hebben om de inrichting van de begroting en de jaarrekening zelf te bepalen, kan ook naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als voldoende onderbouwing van de redelijkheid van het door eiser gehanteerde uurtarief.
Ook overigens is niet gebleken dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank tekent hierbij aan dat zij zich kan vinden in hetgeen verweerder dienaangaande in het verweerschrift en ter zitting heeft betoogd. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden en dat het daartegen gerichte beroep ongegrond verklaard dient te worden.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.F.C. Francken als voorzitter en mr. M. van ‘t Klooster en mr. T.B. Trotman als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van C.E. Delvaux als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2006
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.