Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: Awb 05/2126-WIE
Uitspraak
in het geding tussen
Stichting BAVO RNO Groep, gevestigd te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde mr. J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle,
en
het algemeen bestuur van de Stichting Koppeling, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Eiseres heeft verweerder verzocht om compensatie van de kosten in verband met de behandeling c.q. opname van onverzekerde vreemdelingen in het jaar 2002 in de door haar beheerde zorginstelling. Bij besluit van 14 januari 2005 heeft verweerder haar op grond van het “Protocol aanvraag financiële bijdragen AWBZ-instellingen” een bedrag toegekend van € 203.847,-. Tevens heeft verweerder bij dat besluit bevestigd dat het verzoek van eiseres om aanvullende compensatie voor 2001 niet zal worden gehonoreerd.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiseres bij brief van 9 februari 2005 bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn nader aangevuld bij brief van 9 maart 2005.
Bij brief van 25 april 2005 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld geen beslissing te nemen op het bezwaarschrift, aangezien hij geen bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Tegen deze brief heeft eiseres bij brief van 30 mei 2005 (ingekomen bij de rechtbank op 25 mei 2005) beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 24 augustus 2005 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2005. Namens eiseres waren aanwezig haar gemachtigde en E.E. Haverkamp. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.P.F. van Duren, terwijl T.A.M. Stam en J. van Amen, werkzaam op het bureau van verweerder, eveneens aanwezig waren.
2. Overwegingen
2.1 Feiten welke als vaststaand worden aangenomen
Bij de inwerkingtreding van de Koppelingswet (Stb. 1998, 203) op 1 juli 1998 is onder meer het recht op gefinancierde medische verzorging voor illegalen komen te vervallen. Blijkens onder meer de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Vreemdelingenwet (TK 1994-1995, 24 233, nr. 3, pag. 17) en de brief van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) van 2 juli 1999 was deze echter van mening dat verdragsverplichtingen alsmede de medische beroepsethiek noodzaakten om in bepaalde acute omstandigheden medische zorg te verlenen ongeacht de verblijfsstatus van de betrokkene. Blijkens die Memorie van Toelichting wilde de Minister daarom voorzien in een zekere dekking van het financiële risico dat zorginstellingen hierdoor in de toekomst zouden lopen. Daartoe is in het leven geroepen het zogenaamde Koppelingfonds, dat gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Koppelingswet op 1 juli 1998 operationeel geworden.
De door verweerder bestuurde Stichting (hierna: de Stichting), die dit Koppelingsfonds beheert, is opgericht op 28 april 1997. Blijkens artikel 3 van de statuten stelt hij zich ten doel, voor zover van belang: “het verlenen van financiële bijdragen aan aangewezen instellingen voor activiteiten op het terrein van de gezondheidszorg ten behoeve van personen, die op grond van hun verblijfsstatus zijn uitgesloten van toegang tot de sociale ziektekostenverzekering”. De financiële middelen van de Stichting worden blijkens artikel 4 van de statuten gevormd door subsidies en andere baten. Tot op heden wordt het Koppelingsfonds voor 100% gefinancierd vanuit het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: het ministerie van VWS).
2.2 Beoordeling
De rechtbank zal ambtshalve bezien of zij bevoegd is kennis te nemen van het onderhavige geschil. Daartoe moet zij onderzoeken of het beroep zich richt tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. In dit verband doet de vraag zich voor of de in verweerders brief van 25 april 2005 vervatte beslissing afkomstig is van een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb.
Vast staat dat verweerder geen orgaan is van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Ter beoordeling staat derhalve of verweerder valt aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Dit artikelonderdeel luidt als volgt:
“1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.”.
Voor het antwoord op de zojuist opgeworpen vraag is derhalve van belang of de beslissingen omtrent bijdragen als bedoeld in artikel 3 van de statuten van verweerder worden genomen ter uitoefening van “enig openbaar gezag” als bedoeld in die bepaling van de Awb.
Van de uitoefening van openbaar gezag zal doorgaans sprake zijn indien aan de Stichting een of meer publieke taken zijn opgedragen en hem daartoe de benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Van belang hierbij is onder meer of tussen de overheid en de Stichting sprake is van een (nauwe) financiële relatie en van een inhoudelijke relatie waarbij met name gelet zal moeten worden op de mate van invloed die de overheid heeft (gehad) op de criteria die bij de toedeling van de bijdragen gehanteerd worden.
Met betrekking tot de vraag of de werkzaamheden van verweerder de uitvoering van een publieke taak betreffen, wordt het volgende in aanmerking genomen.
Zoals reeds aangehaald, stelt de Stichting zich blijkens artikel 3 van de statuten ten doel “het verlenen van financiële bijdragen aan aangewezen instellingen voor activiteiten op het terrein van de gezondheidszorg ten behoeve van personen, die op grond van hun verblijfsstatus zijn uitgesloten van toegang tot de sociale ziektekostenverzekering”.
In zijn eveneens hiervoor reeds gememoreerde brief van 2 juli 1999 inzake vluchtelingenbeleid (TK 1998-1999, 19 637, nr. 452) merkt de Minister op dat “de Nederlandse staat, na ratificatie van een reeks internationale verdragen verplicht is te allen tijde medisch noodzakelijke hulp te bieden”. Vanuit de begroting van het Ministerie van WVS staat is daarom vanaf de inwerkingtreding van de Koppelingswet voor het Koppelingsfonds jaarlijks een bedrag van Hfl. 11 miljoen beschikbaar.
Hoewel - zoals verweerder terecht stelt - artsen en hulpverleners in de gezondheidszorg vanuit humanitair oogpunt en vanuit hun beroepsethiek verplicht zijn deze medisch noodzakelijke hulp te verlenen, vloeit uit de door de Minister bedoelde verdragsverplichtingen voort dat de overheid gehouden is deze zorgverplichting te faciliteren en dat in die zin sprake is van een overheidstaak die verweerder zich heeft aangetrokken. In deze zin kan niet gezegd worden - zoals verweerder in navolging van de Minister doet - dat de overheid de betreffende voorzieningen c.q. de subsidie aan het Koppelingsfonds onverplicht aan zich getrokken heeft.
Indien en voor zover verweerder evenwel gevolgd zou moeten worden in zijn opvatting dat de overheid in deze onverplicht een taak op zich heeft genomen, staat deze opvatting niet in de weg aan de slotsom dat het verstrekken van de onderhavige bijdragen een overheidstaak is. Het criterium of een taak als overheidstaak gezien moet worden, is immers niet gelegen in het al dan niet verplicht zijn om deze taak te vervullen. Een taak kan als overheidstaak aangemerkt worden indien de overheid gebruik heeft gemaakt van een vrije bevoegdheid om binnen de grenzen die de wet daaraan stelt, middelen ter beschikking te stellen ter behartiging van een algemeen belang. De Minister heeft erkend dat de betreffende taak het behartigen van een algemeen belang betreft.
Immers, in de Memorie van Toelichting (MvT 1994-1995, 24 233 nr. 3) bij de Wijziging van de Vreemdelingenwet wordt terzake op pagina 19 gesteld:
“… Omdat wij vinden dat de kosten van het geïntegreerde vreemdelingenbeleid in redelijkheid niet alleen door deze categorie (lees: Nederlandse zorginstellingen en artsen) gedragen dienen te worden - de hele Nederlandse samenleving heeft tenslotte baat bij een sluitende implementatie van dit beginsel - zijn wij bereid te zorgen voor een vorm van financiering ten laste van de rijksbegroting van kosten van medische zorg die in acute medische noodsituaties door zorgverleners aan illegalen is verleend, indien en voor zover deze kosten niet op andere wijze kunnen worden verhaald en er tevens sprake is van kennelijke hardheid indien een rekening van een zorgverlener niet wordt vergoed”.
Nu de wetgever, van opvatting zijnde dat de kosten van het geïntegreerde vreemdelingenbeleid niet alleen door de zorgsector gedragen behoren te worden, zich hier op het beginsel van de “égalité devant les charges publiques” beroept, bevestigt hij dat de door verweerder uitgevoerde taak publiek van karakter is.
De rechtbank is op basis van al deze overwegingen dan ook van oordeel dat de (door verweerder bestuurde) Stichting een publieke taak uitoefent.
De rechtbank is voorts van oordeel dat sprake is van een nauwe financiële relatie tussen de Minister en de Stichting. De uitkeringen die verweerder doet op basis van het “Reglement Financiële bijdragen Stichting Koppeling” c.q. het “Protocol aanvraag financiële bijdragen AWBZ-instellingen”, worden immers (tot op heden: volledig) gefinancierd met de door verweerder ontvangen subsidiegelden van de Minister. De Minister verstrekt daartoe aan het begin van het boekjaar voorschotten aan verweerder; na afloop van het boekjaar dient verweerder verantwoording voor de bestede middelen aan de Minister af te leggen, waarna deze het totale subsidiebedrag (definitief) vaststelt. De door verweerder verstrekte vergoedingen worden tenslotte rechtstreeks door de Minister aan verweerder vergoed. Aan de vaststelling dat er aldus van een nauwe financiële relatie tussen de Stichting en de Minister sprake is, doet niet af dat de statuten van de Stichting de mogelijkheid openlaten ook andere baten te verwerven, nu de subsidies van het ministerie van VWS op dit moment de enige bron van inkomsten van de Stichting zijn. De subsidies worden thans immers geheel uit de algemene middelen bekostigd.
Met betrekking tot de vraag of er eveneens sprake is van een inhoudelijke relatie als hiervoor bedoeld, wordt het volgende overwogen.
Op pagina 23 van de hiervoor genoemde Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Vreemdelingenwet heeft de Minister in zijn algemeenheid de omstandigheden vermeld die ertoe dienen te leiden dat een bijdrage vanuit het Koppelingsfonds verleend wordt.. Terzake wordt het volgende vermeld:
“… Tot dit fonds kunnen zorgverleners zich wenden die in gevallen van acute noodsituaties - waar-onder wordt verstaan situaties waarin sprake is van ogenblikkelijk levensgevaar of een acute of vitale hulpeloze toestand, waarbij verlening van medische zorg niet kan worden uitgesteld zonder het leven of de gezondheidstoestand van de betrokkene ernstig in gevaar te brengen - dan wel in gevallen waarin een algemeen volksgezondheidsbelang wordt gediend, adequate medische zorg hebben verleend aan illegalen.”
De Minister heeft vervolgens de specifieke criteria aangegeven die tot een bijdrage uit het Koppelingsfonds dienen te leiden door aansluitend aan de zojuist weergegeven toelichting op te merken:
“Uit het fonds kan een gehele of gedeeltelijke tegemoetkoming worden verleend aan een zorgverlener voor onbetaalde rekeningen indien in het individuele geval is voldaan aan ten minste de navolgende voorwaarden.
1. het moet gaan om aan een illegaal verleende, en in het desbetreffende geval adequate en onvermijdelijke medische zorg;
2. verleend in een acute medische noodsituatie, c.q. in een geval waarin de Nederlandse volksgezondheid is gemoeid;
3. waarbij de zorgverlener ten genoege van de fondsbeheerder aannemelijk moet maken dat de kosten niet op de illegaal zelf of op een derde verhaalbaar zal zijn en
4. waarbij naar het oordeel van de fondsbeheerder sprake is van kennelijke hardheid indien in het desbetreffende geval de rekening niet alsnog geheel of gedeeltelijk wordt betaald.”.
Deze door de Minister geformuleerde criteria zijn volledig verdisconteerd en, voor zover nodig, nader uitgewerkt in het door verweerder opgestelde “Protocol aanvraag financiële bijdragen AWBZ-instellingen”. Aldus heeft de Minister een overheersende en zelfs bepalende invloed gehad op de criteria die verweerder hanteert bij de toedeling van de bijdragen als bedoeld in artikel 3 van de statuten van de Stichting.
Verweerder oefent, gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, bij het toekennen van bijdragen als bedoeld in artikel 3 van de statuten openbaar gezag uit in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en moet mitsdien als een bestuursorgaan in de zin van dit artikel worden aangemerkt. Hieraan doet niet af dat de statuten van de Stichting niet voorzien in invloed van de Minister op de samenstelling van verweerder, ook niet nu gesteld noch gebleken is dat het Rijk de bijdragen zonder meer voor zijn rekening zou blijven nemen, indien de Stichting het “Reglement Financiële bijdragen Stichting Koppeling” c.q. het “Protocol aanvraag financiële bijdragen AWBZ-instellingen” op het punt van degenen die voor een bijdrage in aanmerking komen, eenzijdig zou wijzigen. Niet is immers gebleken of aannemelijk dat verweerder de vrijheid heeft om de beschikbaar gestelde middelen te besteden voor het doen van andere uitkeringen dan die waartoe het Koppelingsfonds is ingesteld.
Een beslissing als die welke thans bestreden is, houdt dan ook een publiekrechtelijke rechtshandeling in en vormt aldus een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Nu ook overigens niet is gebleken van contra-indicaties daartoe, is de rechtbank bevoegd kennis te nemen van het geschil.
Verweerder heeft zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij geen besluit op het bezwaar van eiseres van 9 februari 2005 kan nemen omdat hij geen bestuursorgaan is. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat dit een onjuist standpunt is. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om onder gegrondverklaring van het beroep het bestreden besluit te vernietigen en te bepalen dat verweerder alsnog een besluit op het bezwaar van eiseres dient te nemen.
De rechtbank ziet tenslotte eveneens aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken na heden alsnog op het bezwaar van eiseres van 9 februari 2005, gericht tegen het primaire besluit, zal beslissen,
bepaalt dat de Stichting Koppeling aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- en wijst de Stichting Koppeling aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.F.C. Francken als voorzitter en mr. E. A. Poppe-Gielesen en mr. A.M. Wiechers als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. M.J. Zondervan als griffier, uitgesproken in het openbaar op 16 december 2005.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ‘s-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.