Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Voorzieningenrechter
Reg.nr.: VBESLU 05/12-VERW
BESLU 05/13-VERW
Uitspraak
naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, tevens uitspraak in hoofdzaak als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in verband met het geding tussen
[wettelijk vertegenwoordigers], in hun hoedanigheid van wettelijke vertegenwoordigers van [verzoekster], wonende te [woonplaats], verzoekers, tevens eisers (hierna: verzoekers),
gemachtigde mr. J.D. van Vlastuin, advocaat te Utrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ridderkerk, verweerder,
gemachtigde mr. J. Schutter, werkzaam bij de vereniging voor openbare en algemeen toegankelijke scholen VOS/ABB te Woerden.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 15 oktober 2004 heeft verweerder besloten [verzoekster], de dochter van verzoekers, van de openbare basisschool [naam school] te verwijderen in de zin van artikel 40 van Pro de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo).
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) hebben verzoekers bij brief van 21 oktober 2004, aangevuld bij brief van 22 november 2004, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 24 december 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben verzoekers bij brief van 3 januari 2005 beroep ingesteld.
Voorts hebben verzoekers bij brief van 3 januari 2005 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het primaire en het bestreden besluit, althans de veroordeling van de gemeente om [verzoekster] met ingang van 10 januari 2005 op de gebruikelijke voorwaarden en onder de tot nu toe gebruikelijke condities toe te laten tot de openbare basisschool [naam school] totdat een onherroepelijke rechterlijke beslissing is verkregen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2004. Aanwezig waren verzoekers en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Van de zijde van verweerder zijn voorts verschenen W.F. Hoven en E. Monster-de Vogel, medewerkers van de gemeente Ridderkerk, [naam], directeur van de openbare basisschool [naam school], en [naam], lerares.
2. Overwegingen
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen, zodat geen beletsel bestaat voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb.
Verzoekers zijn de ouders van [verzoekster], geboren op 2 september 1993. [verzoekster] heeft het syndroom van Down. Sinds 1997 zit [verzoekster] op de openbare basisschool [naam school]. Bij brief van 12 juli 2004 heeft verweerder verzoekers op de hoogte gesteld van het voornemen [verzoekster] van [naam school] te verwijderen. Bij brief van 17 augustus 2004 hebben verzoekers hun zienswijzen tegen dit voornemen kenbaar gemaakt. Bij het primaire besluit heeft verweerder besloten [verzoekster] van [naam school] te verwijderen, omdat [naam school] niet meer kan voldoen aan de zorgbehoefte van [verzoekster]. Verweerder heeft aangegeven dat hij op grond van de gesprekken met verzoekers, de directie van de school en de huidige leerkracht van [verzoekster] tot de conclusie zijn gekomen dat [naam school] de extra zorg niet meer kan bieden om [verzoekster] tussen haar leeftijds- en buurtgenootjes onderwijs te kunnen geven. Verweerder heeft hierbij een aantal hoofdredenen genoemd, die te maken hebben met de communicatie met [verzoekster], de noodzakelijke wijze van lesgeven (een één-op-één situatie), het uit elkaar lopen van de leerlijnen tussen [verzoekster] en haar leeftijdsgenootjes, de bereikte grenzen van de leerkracht om het klassikale pakket om te buigen naar de mogelijkheden van [verzoekster] en het ontdekken van haar seksualiteit door [verzoekster], waarbij zij niet op haar gedrag kan worden aangesproken.
Bij brief van 18 oktober 2004 heeft verweerder verzoekers medegedeeld dat [verzoekster] op school kan blijven tot 3 januari 2005.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Ridderkerk, het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard en het besluit tot verwijdering van [verzoekster] gehandhaafd.
Verzoekers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd met de wet is genomen, omdat artikel 40 van Pro de Wpo niet is bedoeld voor het verwijderen van zorg-leerlingen maar voor het verwijderen van leerlingen die als gevolg van hun eigen gedrag niet langer op een school te handhaven zijn. Zij wijzen in dit kader op de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 21 maart 2002, KG 2002, 105. Voorts zijn verzoekers van mening dat verweerder zijn beslissing onvoldoende zorgvuldig heeft genomen en voorbereid, gebrekkig heeft gemotiveerd en in zijn afweging onvoldoende hun belangen heeft betrokken. Evenmin heeft verweerder ervoor zorggedragen dat een andere school bereid is [verzoekster] als leerling toe te laten, aldus verzoekers.
Verweerder heeft toegezegd dat [verzoekster] hangende de voorzieningenprocedure nog op school wordt toegelaten.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
In artikel 40 van Pro de Wpo is bepaald:
“1. De beslissing over toelating en verwijdering van leerlingen berust bij het bevoegd gezag. (…)
2. Toelating van leerlingen afkomstig van een school voor speciaal onderwijs, een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, alsmede overgang van een leerling naar een dergelijke school of instelling, vindt slechts plaats in overeenstemming
met de ouders.
(…)
5. Voordat wordt besloten tot verwijdering hoort het bevoegd gezag de betrokken groepsleraar. Definitieve verwijdering van een leerling vindt niet plaats dan nadat het bevoegd gezag ervoor heeft zorggedragen dat een andere school, een school voor speciaal onderwijs, een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs bereid is de leerling toe te laten. Indien aantoonbaar gedurende 8 weken zonder succes is gezocht naar een zodanige school of instelling waarnaar kan worden verwezen, kan in afwijking van de vorige volzin tot definitieve verwijdering worden overgegaan.
6. Indien tegen het besluit, bedoeld in het eerste lid, van het bevoegd gezag van een openbare school bezwaar is gemaakt, besluit het bevoegd gezag in afwijking van artikel 7:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht binnen 4 weken na ontvangst van het bezwaarschrift.”
[verzoekster] is in 1997 toegelaten tot de openbare basisschool [naam school] op grond van het destijds geldende toelatingsbeleid. Hierbij kan in het midden worden gelaten of dit beleid als zodanig destijds naar buiten toe kenbaar is gemaakt, omdat het vaststellen van een dergelijk beleid destijds (nog) niet ingevolge de regelgeving was voorgeschreven. In 1997 is eveneens een opnameplan voor [verzoekster] vastgesteld dat aan verzoekers is verstrekt. Hierin staat onder meer vermeld dat indien verwijzing - naar een school voor speciaal onderwijs - noodzakelijk blijkt, dit zal zijn vanwege de volgende ontstane knelpunten: de leerling krijgt structurele ernstige sociaal-emotionele problemen, er doen zich structurele ernstige gedragsproblemen voor en er ontstaat een gat tussen de verkregen faciliteiten en de benodigde faciliteiten. Met name dit opnameplan heeft een rol gespeeld bij de toelating van [verzoekster] op [naam school].
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder gebruik heeft gemaakt van artikel 40, eerste lid, van de Wpo in een situatie, zoals ook door verweerder is erkend, waarin sprake is van een - noodzaak tot - verwijzing naar een school (of instelling) voor speciaal onderwijs. Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 24 van Pro de Wet op het basisonderwijs, de voorloper van artikel 40 van Pro de Wpo, volgt dat met verwijdering niet is bedoeld de overgang naar een school (of instelling) voor speciaal onderwijs maar bijvoorbeeld verwijdering wegens wangedrag (Memorie van Toelichting, kamerstukken 14428, nr. 3). In de Memorie van Antwoord (14428, nr. 12) wordt nadrukkelijk gesteld dat als de vereiste overeenstemming met de ouders niet wordt bereikt, de situatie ongewijzigd blijft. Een leerling die door een reguliere school wordt verwezen naar een school voor speciaal onderwijs blijft derhalve op de reguliere school als de school daarover geen overeenstemming kan bereiken met de ouders. Bedacht moet worden dat deze bepaling tot stand is gekomen in een tijd dat het een - grote - uitzondering was dat (zwaar) gehandicapte kinderen op een reguliere school aanwezig waren.
Op 1 augustus 2003 is de wijziging van de Wet op de expertisecentra, de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met de invoering van een leerlinggebonden financiering en de vorming van regionale expertisecentra (Regeling leerlinggebonden financiering) in werking getreden. Uitgangspunten van deze wet zijn met name de integratie van gehandicapte leerlingen in een reguliere school voor basis- en voortgezet onderwijs en keuzevrijheid van ouders tussen regulier en speciaal onderwijs. Uit de parlementaire geschiedenis van deze wet volgt echter dat deze uitgangspunten niet absoluut zijn. Er is immers sprake van een grote variatie in de aard en zwaarte van de handicaps en er is verschil tussen reguliere scholen wat betreft de mogelijkheden en ervaring om leerlingen op te vangen.
Gelet op de per 1 augustus 2003 in werking getreden Regeling leerlinggebonden financiering en de daarbij behorende uitgangspunten, is de voorzieningenrechter van oordeel dat artikel 40, eerste lid, van de Wpo thans ook kan worden toegepast als de school niet meer aan de zorgbehoefte van een gehandicapt kind kan voldoen. Er moet immers voldoende menskracht, middelen en expertise aanwezig zijn voor de vereiste speciale zorg. De reguliere school zal in ieder geval elk geval afzonderlijk moeten bekijken en het belang van het kind tegen dat van de school moeten afwegen. Van belang is vooral dat de procedure waarbij tot een afweging kan worden gekomen zorgvuldig is, dat adviezen deskundig, onafhankelijk en zoveel mogelijk eenduidig zijn en dat de stem van de ouders daarbij voldoende wordt gehoord.
De voorzieningenrechter dient de vraag te beantwoorden of verweerder in dit geval heeft kunnen besluiten [verzoekster] van [naam school] te verwijderen, omdat niet meer voldaan kan worden aan de zorgbehoefte. De voorzieningenrechter overweegt hierbij dat [verzoekster] al jaren op [naam school] zit. Dit impliceert weliswaar niet dat [verzoekster] nimmer van de school kan worden verwijderd, maar dit geeft wel aan dat een besluit tot verwijdering met de grootst mogelijke mate van zorgvuldigheid tot stand dient te komen.
Bij de beoordeling van verweerders besluit dient vorengenoemd kader als uitgangspunt te worden genomen. Verweerder heeft aan de hand van de reguliere evaluatiegesprekken en -verslagen en nadere gesprekken met de ouders alsmede een (nader) evaluatieverslag van de leerkracht van [verzoekster] (Loeff) geconcludeerd dat [naam school] niet kan voldoen aan de zorgbehoefte van [verzoekster]. Verweerder meent dat [verzoekster] is aangewezen op een school voor speciaal onderwijs (een zogeheten zmlk-school). Voor een dergelijke verwijzing kan verweerder niet de toestemming van verzoekers verkrijgen, waardoor een dergelijke verwijzing feitelijk niet kan plaatsvinden. Verweerder heeft in deze situatie gekozen voor verwijdering van [verzoekster] van de school.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder hierbij onvoldoende zorgvuldigheid betracht. Aan de hand van het dossier en het verhandelde ter zitting is duidelijk geworden dat verzoekers en verweerder beiden hetzelfde belang nastreven, namelijk een zo goed mogelijke zorg voor [verzoekster] met de daarbij mogelijke educatieve ontwikkelingen. Verweerder heeft aan zijn besluit tot verwijdering niet ten grondslag gelegd dat het - algemene - belang van de school, neerkomende op het geven van goed onderwijs aan alle leerlingen, in het gedrang komt. Het bestreden besluit is met name gebaseerd op verklaringen van leerklachten, waarbij is geconstateerd dat de grenzen van het team voor het geven van de vereiste zorg zijn bereikt. Het dossier noch het verhandelde ter zitting hebben in dit verband duidelijkheid verschaft over de vraag waar die grenzen precies liggen en wat de mogelijke gevolgen zouden kunnen zijn. De voorzieningenrechter stelt vast dat in feite sprake is van een situatie waarin verzoekers en verweerder verschillen van mening over de zorg die aan [verzoekster] moet worden gegeven en de wijze waarop dat moet gebeuren.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder onvoldoende inhoud heeft gegeven aan zijn onderzoeksplicht, welke voortvloeit uit artikel 3:2 van Pro de Awb. In kader van zijn onderzoek dient verweerder in ieder geval aandacht te besteden aan de aard van de handicap en de daaruit voortvloeiende onderwijsbeperking, de beschikbare formatie en expertise van de leerklachten en het team, de mogelijkheid om alle leerlingen de vereiste aandacht te geven en voldoende te kunnen differentiëren, de beschikbare externe hulp in de vorm van ambulante begeleiding en de afstemming tussen de benodigde zorg van de leerling en de beschikbare ondersteuning. Op basis hiervan dient een afweging te worden gemaakt. In het in november 2004 opgestelde handelingsplan, dat van de zijde van verweerder ter accordering aan verzoekers is gestuurd, waaruit mag worden opgevat dat verweerder dit handelingsplan onderschrijft, is niet aangegeven dat er beperkingen zijn voor de school dan wel dat er grenzen dreigen te worden bereikt.
Gezien het vorenstaande wordt geconcludeerd dat de kern van het probleem lijkt te zijn terug te voeren tot een verschil in inzicht tussen verweerder en verzoekers over de besteding van het leerlinggebondenbudget. Het had voor de hand gelegen als verweerder in dit verband de Adviescommissie voor toelating en begeleiding om advies zou hebben gevraagd (artikel XII, derde lid, van de Regeling leerlingengebonden financiering). Een noodzaak hiertoe lijkt des te meer aanwezig nu verzoekers in hun bezwaar de besteding van het leerlinggebondenbudget aan de orde hebben gesteld.
De voorzieningenrechter stelt overigens vast dat ook niet wordt voldaan aan de hiervoor genoemde in het opnameplan van 1997 genoemde knelpunten op grond waarvan verwijzing, dat aan onderhavige verwijdering ten grondslag ligt, mogelijk is. Zo blijk niet van structurele ernstige sociaal-emotionele problemen of van ernstige gedragsproblemen bij [verzoekster].
Het bestreden besluit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter op grond van het voorgaande in strijd het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
De voorzieningenrechter ziet aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen, waarbij het primaire besluit wordt geschorst en welke schorsing tot gevolg heeft dat [verzoekster] tot na het door verweerder nieuw te nemen besluit op bezwaar op [naam school] kan blijven.
De voorzieningenrechter zal bepalen dat naast het griffierecht in de hoofdzaak ook het griffierecht in de voorlopige voorzieningprocedure wordt vergoed.
De voorzieningenrechter ziet ten slotte aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekers in verband met de behandeling van het verzoek en het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs hebben moeten maken. De voorzieningenrechter bepaalt de proceskosten in het kader van de beroepsprocedure op € 322,-- en in het kader van de voorzieningenprocedure op € 644,00 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op de bezwaren van verzoekers met inachtneming van deze uitspraak,
wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en bepaalt dat het primaire besluit wordt geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar,
bepaalt dat de gemeente Ridderkerk aan verzoekers het door hun betaalde griffierecht van € 272,00 (tweemaal € 136,00) vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 966,00 (het totaal van de voorzieningenprocedure en de beroepsprocedure) en wijst de gemeente Ridderkerk aan als de rechtspersoon die deze kosten aan verzoekers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Verweij als voorzieningenrechter.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Baan-de Vries als griffier, uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2005.
De griffier: De voorzieningenrechter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval verzoekers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak, voorzover betrekking hebbende op de hoofdzaak, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.