Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: TELEC 02/176-RIP
Uitspraak
in het geding tussen
K.P.N. Telecom B.V. (hierna: KPN), gevestigd te Den Haag, en
Coöperatieve Centrale Raffeisen-Boerenleenbank B.A. (hierna: Rabobank), gevestigd te Amsterdam, eisers,
gemachtigden mrs. P.V. Eijsvoogel en J. Prinsen, advocaten te Amsterdam,
en
de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, verweerder,
gemachtigde mr. A.Th. Meijer, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 30 mei 2001 heeft Rabobank bij verweerder een aanvraag ingediend om toestemming voor een experiment met geografische nummers, waarbij de lokale banken tijdens openstellingstijden het telefoonverkeer op het hoofdnummer van de desbetreffende lokale bank doorschakelen naar een centraal callcenter.
Bij schrijven van 19 juni 2001 heeft verweerder zich ter zake van de voornoemde aanvraag onbevoegd verklaard, omdat de doorschakeling in het gevraagde experiment een permanent karakter heeft.
Tegen dit schrijven hebben eisers bij brief van 27 juli 2001 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 december 2001 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 16 januari 2002 beroep ingesteld. Bij brief van 21 februari 2002 hebben eisers de gronden van het beroep nader aangevuld.
Verweerder heeft bij brief van 12 juli 2002 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van het onderhavige beroep heeft plaatsgevonden op 4 februari 2004. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. P.V. Eijsvoogel en mr. J. Prinsen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H.P. Claassen, advocaat te Den Haag.
2. Overwegingen
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2.1 Feiten en omstandigheden.
Bij brief van 30 mei 2001 heeft Rabobank bij verweerder een aanvraag ingediend om toestemming voor een experiment met geografische nummers, waarbij de lokale banken tijdens openstellingstijden het telefoonverkeer op het hoofdnummer van de desbetreffende lokale bank doorschakelen naar een centraal callcenter. De Rabobank heeft daarbij het volgende aangegeven: “Voor de betreffende doorschakelingen geven wij de voorkeur aan een technische oplossing waarbij zo weinig mogelijk aanpassingen aan de infrastructuur van de lokale banken noodzakelijk zijn. Een voor ons wenselijke invulling hiervan is het in opdracht van de lokale bank laten doorschakelen van het desbetreffende telefoonverkeer binnen de infrastructuur van een operator naar het centrale callcenter”.
Bij schrijven van 19 juni 2001 heeft verweerder zich ter zake van de voornoemde aanvraag onbevoegd verklaard, omdat de doorschakeling in het gevraagde experiment een structureel en permanent karakter heeft.
Nadat eisers bij brief van 27 juli 2001 tegen genoemd schrijven bezwaar hebben gemaakt, heeft de Rabobank bij brief van 13 augustus 2001 verweerder gevraagd te laten weten of er van de zijde van verweerder bezwaren bestaan tegen het van start gaan van de pilot dan wel of verweerder voornemens is handhavend op te treden tegen de uitvoering daarvan.
Bij brief van 17 augustus 2001 heeft verweerder eisers medegedeeld geen aanleiding te zien vooruitlopend op de beslissing op het bezwaarschrift een nader standpunt in te nemen ten aanzien van de toelaatbaarheid van de gewenste pilot. Gelet op zijn toezichthoudende taak in het kader van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) wenste verweerder zich het recht voor te behouden om bij overtredingen handhavend op treden.
Tijdens de hoorzitting in het kader van de bezwaarprocedure hebben eisers aangevoerd dat er voor de technische vormgeving van de pilot twee opties denkbaar zijn. “Optie 1 voorziet erin dat de doorroutering van het inkomend verkeer naar het gekozen geografische nummer wordt bewerkstelligd in de nummercentrale (van het KPN-netwerk) waarin het nummer is geïmplementeerd, dus in de nummercentrale van het netnummergebied van het gekozen geografische nummer. Uiteraard vindt de doorroutering plaats nadat het gesprek in die nummercentrale is afgeleverd. Optie 2 voorziet in de doorroutering die wordt geëffectueerd in de bedrijfstelefooncentrale (ook wel PABX genaamd) van Rabobank, en wel nadat het inkomende gesprek op het netwerkaansluitpunt van het gekozen nummer is afgeleverd. De doorroutering in Optie 2 geschiedt dan door middel van een nieuwe oproep die vanuit de PABX van Rabobank wordt opgezet”, aldus eisers.
Op 3 september 2001 heeft verweerder toestemming gegeven voor de pilot volgens Optie 2. Daarbij is aangegeven dat de toelaatbaarheid van optie 2 naar de mening van verweerder geen onderwerp is van de lopende bezwaarprocedure. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaren ongegrond verklaard en geconcludeerd dat het door Rabobank aangevraagde experiment in strijd is met het Nummerplan en met de Tw, omdat bij dit experiment gesprekken, voordat het netwerkaansluitpunt van het aangekozen nummer is bereikt, structureel en op permanente basis zouden worden doorgerouteerd. Hierdoor wordt het aangekozen nummer gebruikt voor een andere bestemming dan waarvoor het is opgenomen in het Nummerplan. Dit laatste is volgens artikel 4.1, vierde lid, van de Tw verboden.
2.2 Juridisch kader
Ingevolge het eerste lid, van artikel 4.1 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) stelt Onze Minister, na overleg met het college, nummerplannen vast waarin in ieder geval de bestemming van de daarin opgenomen nummers wordt aangegeven.
Volgens artikel 1, aanhef en onder b, van het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten van 11 januari 1999 (Stcrt 1999, nr. 14, p. 9, laatstelijk gewijzigd op 27 maart 2002, hierna: het Nummerplan) wordt onder een geografisch nummer verstaan: “een nummer als bedoeld in artikel 1.1, onder t, van de wet, dat uitsluitend uit cijfers bestaat en dat bestemd is voor geografisch bepaalde bestemmingen.”
Artikel 1.1, aanhef en onder t, van de Tw luidt als volgt.
“Nummer: cijfers, letters of andere symbolen, al dan niet in combinatie, die bestemd zijn voor toegang tot of identificatie van gebruikers, netwerkexploitanten, diensten, netwerkaansluitpunten of andere netwerkelementen.”
Ingevolge het vierde lid, van artikel 4.1 van de Tw is het verboden voor een bestemming die voorkomt in een nummerplan andere nummers te gebruiken dan de nummers die in dat plan voor die bestemming zijn opgenomen.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Tw kunnen nummers die in een nummerplan of in een op grond van het vijfde lid vastgestelde aanwijzing zijn opgenomen op aanvraag door het college worden toegekend aan een aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk ten behoeve van het over zijn telecommunicatienetwerk verzorgen van openbare telecommunicatiediensten.
Ingevolge het eerste lid van artikel 32 van het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (hierna: BOHT) stelt een aanbieder, die krachtens artikel 6.4, eerste lid, van de wet door het college is aangewezen, de in bijlage I, deel 2, van richtlijn 98/10/EG (hierna: de Richtlijn) genoemde faciliteiten ter beschikking.
Artikel 15 (Beschikbaarstelling van aanvullende faciliteiten), eerste lid, van de Richtlijn luidt als volgt.
“1. De nationale regelgevende instanties zorgen ervoor dat organisaties die spraaktelefoondiensten verstrekken en ofwel een aanmerkelijke macht op de markt hebben, ofwel overeenkomstig artikel 5 zijn aangewezen en een aanzienlijke macht op de markt bezitten, de in bijlage I, deel 2, genoemde faciliteiten, voorzover technisch uitvoerbaar en economisch haalbaar, beschikbaar stellen.”
Deel 2 van Bijlage I (Lijst van faciliteiten als bedoeld in artikel 15, lid 1), onderdeel c van de Richtlijn bepaalt het volgende.
“ c) Doorschakeling van oproepen
Doorschakeling van een oproep naar een andere bestemming, in dezelfde of een andere lidstaat (bijvoorbeeld bij geen gehoor, wanneer het opgeroepen toestel in gesprek is of zonder meer).”
Bij brief van 30 oktober 2000 heeft het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post (hierna: DGTP) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat desgevraagd aan verweerder medegedeeld, dat het gebruik van geografische nummers, waarbij gesprekken niet via een netwerkaansluitpunt binnen het netnummergebied van het gebelde geografische nummer afgeleverd worden maar rechtstreeks afgeleverd worden in een ander netnummergebied, in strijd is met het Nummerplan en met de Tw. Indien men dit gebruik zou willen toestaan is een wijziging van het Nummerplan vereist, die inhoudt dat de bij geografische nummers aanwezige koppeling van netnummer (impliciet aanwezig bij een lokaal gekozen nummer) en de locatie van een netwerkaansluitpunt binnen een netnummergebied losgelaten zou moeten worden. Bij een dergelijke wijziging vervalt in feite de basis voor de geografische herkenbaarheid van geografische nummers, hetgeen vergaande consequenties heeft voor zowel gebruikers als aanbieders. Volgens DGTP is er geen marktbehoefte die een dergelijke ingrijpende wijziging van het Nummerplan zou rechtvaardigen. DGTP acht een wijziging van het Nummerplan derhalve onwenselijk. Dit laat onverlet dat gesprekken, nadat ze zijn afgeleverd bij het netwerkaansluitpunt dat behoort bij het gebelde geografische nummer, vervolgens doorgerouteerd kunnen worden naar een bestemming buiten het betreffende netnummergebied. Dan is er volgens DGTP geen sprake van strijdigheid met het Nummerplan.
Bij brief van 18 mei 2001 heeft verweerder aan alle marktpartijen het voornoemde standpunt van de DGTP als volgt uitgelegd.
“Van strijdigheid met het Nummerplan is geen sprake indien het gaat om doorroutering naar een andere aansluiting met een eigen nummer in een ander netnummergebied, via een opdracht van de eindgebruiker van het in eerste instantie aangekozen nummer en de doorroutering niet een permanent karakter krijgt”.
2.3 Standpunten van partijen
2.3.1 Standpunt van eisers
Eisers wijzen er in de eerste plaats op dat Optie 1 logischer en technisch efficiënter (niet tweemaal de demping van de lokale aansluitlijn van het filiaal, geen extra omzettingen van analoog naar digitaal) is dan Optie 2. Bovendien is Optie 1 voor de afnemers van een dergelijke doorschakeldienst aantrekkelijker omdat zij goedkoper is. Eisers geven er dan ook de voorkeur aan om oproepen die doorgeschakeld moeten worden in het netwerk door te schakelen, en wel bij voorkeur op een zo hoog mogelijk niveau in dat netwerk.
Eisers stellen zich op het standpunt dat de wet noch het Nummerplan bepaalt dat een doorschakeling naar een geografisch nummer niet “structureel” en “permanent” mag zijn. Op grond van bijlage I, deel 2 van de Richtlijn en de implementatie daarvan in artikel 32 van het BOHT is KPN verplicht om haar eindgebruikers desgewenst een dienst te leveren die voorziet in de “doorschakeling van een oproep naar andere bestemming (..) (bijvoorbeeld bij geen gehoor, wanneer het opgeroepen toestel in gesprek is of zonder meer).” Op dit moment wordt deze doorschakeling in twee varianten aangeboden:
- een zogenaamde user controlled-variant in de vorm van de dienst “Direct Doorschakelen”; daarbij kan de eindgebruiker telefoongesprekken doorschakelen door middel van het intoetsen van de code “*21” gevolgd door het nummer waarnaar hij inkomende oproepen wil doorschakelen; en
- een operator controlled-variant in de vorm van de “Doorschakeldienst” waarbij een eindgebruiker KPN schriftelijk verzoekt om een dergelijke doorschakeling enige tijd te activeren.
Het doorschakelen van spraakoproepen is een functionaliteit die KPN aan haar klanten moet leveren. Uit de wet noch uit de Richtlijn blijkt van nadere vereisten waaraan deze doorschakeling moet voldoen. De door verweerder gestelde nadere vereisten, dat een doorschakeling niet “structureel” en “permanent” mag zijn, moeten dan ook worden beschouwd als in strijd met de (materiële) wet.
Het gebruik van een geografisch nummer voor een ander doel dan het bereiken van een bepaalde locatie in het bij dat geografische nummer behorende netnummergebied kan naar de mening van eisers niet bezwaarlijk zijn. Immers, hogere kosten voor de beller zijn in de door eisers voorgestelde Optie 1 niet aan de orde. De extra kosten die door de doorschakeling worden veroorzaakt, worden in Optie 1 namelijk gedragen door de gebelde, in wiens opdracht de doorschakeling geschiedt, net zoals dit het geval is bij de dienst “Direct Doorschakelen (*21)” en bij de “Doorschakeldienst”. Ook zien eisers niet in dat door Optie 1 de relatie tussen het gekozen geografische nummer en het bijbehorende geografisch gebied verloren gaat. Deze Optie verschilt op dit punt niet van de thans bestaande doorschakeldiensten. Bovendien geldt dit volgens eisers eveneens voor de door verweerder wel toegelaten Optie 2. Ook daarbij komt het verkeer van een beller immers uit bij een ander nummer dan het gekozen geografische nummer.
De stelling van verweerder dat, aangezien bij Optie 1 gesprekken worden doorgerouteerd voordat het netwerkaansluitpunt van het aangekozen nummer is bereikt, het oorspronkelijk aangekozen nummer voor een andere bestemming wordt gebruikt dan de bestemming waarvoor het betreffende nummer is opgenomen in het Nummerplan, is volgens eisers gebaseerd op een onjuiste lezing van het Nummerplan. Het Nummerplan voorziet immers slechts in het toewijzen van bepaalde nummers aan bepaalde netnummergebieden en niet aan bepaalde netwerkaansluitpunten.
Verweerder gaat er tevens aan voorbij dat bijlage 1 van het Nummerplan onder het kopje “Bestemming” wel netnummergebieden maar geen netwerkaansluitpunten kent. De gevraagde doorschakeling zou geïmplementeerd moeten kunnen worden op een hoger in het netwerk gelegen centrale. In dat geval zou het doorschakelen van de oproep evenmin in strijd met het Nummerplan zijn. Het netnummergebied dat behoort bij het gekozen nummer kan immers door de oproep worden bereikt (en wordt deze fysiek ook bereikt als de “laatste” centrale gelegen is in het desbetreffende netnummergebied) zodat van strijd met het Nummerplan geen sprake is.
De vraag of een netnummergebied bereikt is, is niet in alle gevallen even gemakkelijk te beantwoorden. De “dichtheid” van het aantal (nummer)centrales in een netwerk is immers arbitrair. Zo kunnen sommige nummercentrales meerdere netnummergebieden bedienen. Indien dit het geval is, wordt een netnummergebied in een groot deel van de gevallen aangekozen op een nummercentrale die fysiek buiten dat netnummergebied ligt.
Verweerder lijkt ervoor te kiezen dat een oproep het aangekozen netnummergebied fysiek moet bereiken. Het op deze wijze strikt interpreteren van het Nummerplan maakt echter dat de technische structuur, behorend bij de oude elektromechanische centrales, dwingend wordt opgelegd. Doorroutering zou dan immers nimmer mogelijk zijn in het geval dat de “laatste” nummercentrale zich buiten het netnummergebied zou bevinden. Een dergelijke restrictieve interpretatie dient naar de mening van eisers geen enkel belang.
Ook indien het vereiste van het ontbreken van permanentie van de doorschakeling van geografische nummers ten behoeve van doorgeschakelde gesprekken wel op enigerlei wijze uit de wet of regelgeving zou volgen, dan nog zou volgens eisers verweerder Optie 1 moeten toestaan. Eisers wijzen er dienaangaande op dat verweerder ten onrechte niet duidelijk heeft gemaakt wat hij nu precies onder “permanent” verstaat. Van belang is dat de doorschakeling die eisers willen implementeren alleen maar voor de zogenaamde openstellingsuren (zijnde de uren dat de balie in de betreffende RABO-filialen open is) geldt. Gedurende die uren hebben de baliemedewerkers geen tijd om de telefoon op te nemen. In de uren dat de balie niet open is, maar het filiaal wel, kunnen de oproepen voor het betreffende filiaal (doorgaans) gewoon bij het desbetreffende filiaal afgeleverd worden. De instellingen voor de doorschakeling kunnen bovendien door de Rabobank zelf gewijzigd worden. Verder blijven er altijd nummers op de oorspronkelijke locatie achter, aangezien in voorkomende gevallen de oproep alsnog op die locatie moet worden afgehandeld. Doordat de oorspronkelijke locatie uiteindelijk altijd op enigerlei wijze aankiesbaar blijft is van een permanente doorschakeling geen sprake.
2.3.2. Standpunt van verweerder
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de aanvraag terecht heeft afgewezen. Het gebruik van geografische nummers, waarbij gesprekken niet via een netwerkaansluitpunt binnen het netnummergebied van het gebelde geografische nummer afgeleverd worden, maar structureel en op basis van een permanente voorziening afgeleverd worden in een ander netnummergebied, is naar de mening van verweerder strijdig met het Nummerplan en met de Tw. Een dergelijke doorschakeling zou er immers toe leiden dat er sprake is van het vervallen van “de basis van geografische herkenbaarheid van geografische nummers”. Van het vervallen van geografische herkenbaarheid is te meer sprake, nu de pilot niet ziet op inkomend verkeer op slechts één nummer, maar op meerdere nummers tegelijk, te weten de geografische nummers van een aantal Rabo-vestigingen.
Verweerder betwist niet dat ook de dienst “*21” van KPN, welke doorschakelmethode de eindgebruiker van het in eerste instantie aangekozen nummer via zijn randapparatuur opdracht aan de netnummercentrale geeft om het gesprek, voordat het netwerkaansluitpunt is bereikt, door te routeren naar een andere aansluiting met een eigen nummer, teweeg kan brengen dat telefoonverkeer, zonder het netwerkaansluitpunt van het aangekozen geografische gebied bereikt te hebben, wordt doorgeschakeld naar een bestemming in een ander geografische nummergebied, doch verweerder acht die doorschakeldienst van KPN op een wezenlijk punt niet vergelijkbaar met de door Rabobank voorgenomen pilot. De dienst “*21” is immers naar zijn aard niet bedoeld voor structurele en permanente doorschakeling, terwijl dat bij de pilot, zoals gepresenteerd door Rabobank, wel het geval is.
Naar de mening van verweerder kan het karakter van het doorschakelen van gesprekken van inkomende gesprekken tijdens openstellingstijden niet anders worden betiteld dan structureel en permanent. Zelfs indien aangenomen moet worden dat Rabobank de instellingen voor doorschakeling zelf nog kan wijzigen, behoudt de doorschakeling haar permanente karakter. Het voornemen komt er immers op neer dat alle inkomende gesprekken tijdens de openstellingstijden structureel, zonder onderscheid van de beller, worden doorgeschakeld naar het centraal callcenter. De doorschakeling in de lokale vestigingen is uitsluitend dan gedeactiveerd, indien aldaar geen telefoonverkeer verwacht wordt. Voor klanten is het op deze manier onmogelijk om rechtstreeks contact te leggen met de baliemedewerkers van de lokale vestiging. Zij worden ofwel doorgeschakeld naar het centrale callcenter, ofwel rechtstreeks verbonden met het desbetreffende filiaal, maar dan is de balie gesloten.
Dat de Rabobank bereid dan wel voornemens is bij de pilot de doorschakeling buiten kantooruren te deactiveren wil niet zeggen dat van permanente en structurele doorschakeling in bovenvermelde zin geen sprake meer zal zijn. Het voornemen komt immers erop neer dat de doorschakeling in de filialen, uitsluitend is gedeactiveerd, indien aldaar geen telefoonverkeer wordt verwacht.
Het door Rabobank voorgenomen nummergebruik acht verweerder in strijd met de wet. De door Rabobank gewenste pilot zal in voorkomende gevallen erop neerkomen dat klanten menen dat zij gebeld hebben naar, of in telefonisch gesprek zijn met een filiaal van de Rabobank binnen het eigen geografische nummergebied, terwijl dat in werkelijkheid niet het geval is. Voor zover het de Rabobank er bij de pilot uitsluitend om zou gaan, het bij de filialen inkomende telefoonverkeer centraal te kunnen afhandelen, staat voor haar een regulier geografisch nummer ter beschikking. Indien de Rabobank haar klanten geen inzicht zou willen geven in de locatie van dat centrale punt van afhandeling zou ze kunnen kiezen voor het gebruik van een 800- of 900-nummer. Rabobank heeft ook nu reeds voor een aantal van haar specifieke bankdiensten nummers voor centrale afhandeling van inkomend telefoonverkeer in gebruik.
Dat er nog steeds erg gehecht wordt aan geografische herkenbaarheid volgt uit de volgende passage van de brief van DGTP van 30 oktober 2000:
“Uit eerdere besprekingen over dit onderwerp in het Nationale Nummeroverleg (NNO) blijkt dat gebruikersorganisaties en aanbieders nog sterk hechten aan deze herkenbaarheid. Het loslaten van de geografische nummers (het “sluiten” van het Nummerplan) is een maatregel die DGTP vooralsnog alleen in overweging neemt wanneer er en sterke behoefte ontstaat aan ‘cross-sector’ nummerportabiliteit (vast-mobiel) of wanneer zich een grote schaarste aan geografische of mobile nummers voordoet.”
Het loslaten van deze koppeling tussen het geografische nummer en het netnummer-gebied kan er, naast het verloren gaan van de geografische herkenbaarheid, toe leiden dat de vraag naar bepaalde geografische nummers die een voor bedrijven gunstiger uitstraling hebben, het aanbod overschrijdt. Zo zou bijvoorbeeld de vraag naar geografische nummers in Amsterdam sterk kunnen toenemen.
Naar de mening van verweerder bestaat er geen conflict met artikel 32, eerste lid, van het BOHT. De faciliteiten als genoemd in bijlage I, deel 2 van de Richtlijn gelden nadrukkelijk als een aanvulling op de basisdienst; de reguliere spraaktelefoondienst. Met de Richtlijn is niet bedoeld, dat de doorschakelfaciliteit gebruikt zal worden om alle inkomende gesprekken structureel en permanent door te schakelen naar een andere aansluiting. Indien de doorschakelfaciliteit op een dergelijke manier zou worden gebruikt, dan tast het gebruik van de faciliteit het karakter van de onderliggende basisdienst aan. In plaats van een spraaktelefoonaansluiting op adres (A) heeft de abonnee die permanent zijn verkeer doorschakelt naar adres (B) feitelijk een aansluiting op dat laatste adres gekregen.
Indien doorroutering plaatsvindt naar een andere aansluiting met een eigen nummer in een ander netnummergebied, via een opdracht van de eindgebruiker van het in eerste instantie aangekozen nummer en de doorroutering niet een permanent karakter krijgt, is er geen strijd met het Nummerplan. In alle andere gevallen is de doorroutering in strijd met de Tw en het Nummerplan en zal verweerder handhavend optreden tegen overtredingen.
2.4 Beoordeling van het geschil
De rechtbank beoordeelt allereerst (ambtshalve) de vraag of verweerder bij het bestreden besluit KPN op goede gronden (als medebezwaarmaker) in bezwaar heeft ontvangen. KPN heeft immers (feitelijk) het verzoek om toestemming voor een proefproject met geografische nummers van 30 mei 2001 niet mede ingediend.
Mede op basis van het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat KPN in bezwaar (alsook in beroep) enig ‘direct’ belang niet kan worden ontzegd en derhalve niet ten onrechte door verweerder in bezwaar is ontvangen. In de eerste plaats is ter zitting vast komen te staan dat KPN vanaf de start een prominente rol heeft gehad bij het opzetten van het proefproject met geografische nummers, waarbij tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase is aangegeven dat er twee technische mogelijkheden (Optie 1 en Optie 2) zijn, en bovendien is namens verweerder ter zitting aangegeven dat, in het geval thans uitvoering wordt gegeven aan Optie 1 in plaats van aan Optie 2, ook KPN, zijnde houder van een nummer als bedoeld in artikel 4.9 van de Tw, bij handhavend optreden door verweerder zal worden aangeschreven.
De rechtbank beoordeelt vervolgens de vraag of de brief, waarbij verweerder zich ter zake van de aanvraag van 30 mei 2001 onbevoegd heeft verklaard, kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De rechtbank merkt te dien aanzien op dat dit schrijven - kennelijk - aldus gelezen moet worden, dat verweerder bedoeld heeft te zeggen dat zo de aanvrager het pilot zou willen opzetten conform (hetgeen naderhand is aangeduid met) Optie 1, zulks in strijd is met het Nummerplan zodat daartoe wijziging van het plan nodig zou zijn, waartoe verweerder niet (maar krachtens artikel 4.1 van de Tw de Minister) bevoegd is. Daarmede heeft verweerder bedoeld te overwegen dat hij het voorgenomen gebruik ontoelaatbaar acht, hij dit niet zal mogen toestaan en derhalve handhavend zal gaan optreden.
De rechtbank is van oordeel dat de brief van 19 juni 2001 gelijk is te stellen aan een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, nu het te kwalificeren is als een appellabel bestuurlijk rechtsoordeel over - kort gezegd - de toelaatbaarheid van het gebruik van geografische nummers voor het bereiken van een centraal callcenter. Het primaire besluit behelst derhalve een uitlating van verweerder over de wijze waarop de Tw door hem wordt begrepen en derhalve in beginsel zal worden toegepast. Verweerder beschikt daarbij over een publiekrechtelijke bevoegdheid tot handhaving.
Wanneer een bestuurlijk oordeel vooruitloopt op een appellabel besluit of daarvan onderdeel zal uitmaken, is er in beginsel geen reden om het bestuurlijk oordeel reeds als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb te kwalificeren. Zoals het College van Beroep voor het Bedrijfsleven eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 21 juli 1998 (gepubliceerd in AB 1998/437), kan het geven van een rechtsoordeel in zeer bijzondere gevallen worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling, die bij de naar de materie bevoegde bestuursrechter kan worden aangevochten. Dit kan zich evenwel slechts voordoen in gevallen waarin weliswaar kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit, waartegen in rechte kan worden opgekomen, maar er sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
De rechtbank is van oordeel dat een zodanig uitzonderingsgeval zich hier voordoet. Eisers hadden een appellabel (handhavings-) besluit kunnen uitlokken door het experiment volgens Optie 1 te starten en vervolgens af te wachten of tegen de potentiële wetsovertreding zou worden opgetreden, doch de rechtbank acht deze weg in dit geval, gezien de hoge kosten, de ingrijpendheid van het experiment en gezien uit het oogpunt van rechtszekerheid (jegens derden), echter onevenredig belastend. Om deze reden is de rechtbank van oordeel dat het bedoelde schrijven gelijkgesteld moet worden met een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Bij de beoordeling van het geschil ten materiële overweegt de rechtbank als volgt.
Het geschil spitst zich met name toe op de vraag of verweerders rechtsoordeel omtrent Optie 1 al dan niet strijdig is met de Tw, het Nummerplan dan wel met de Europese regelgeving.
Optie 1 behelst het doorrouteren van het verkeer binnen het netwerk van KPN, zodat het aankomt op een andere aansluiting dan die bij het gekozen geografische nummer hoort. Daarbij “herkent” het netwerk van KPN het gekozen nummer als een nummer ter zake waarvan KPN met Rabobank is overeengekomen dat het voor dat nummer bestemde verkeer naar een centraal punt in Nederland wordt doorgeleid. Dit verkeer bereikt daarbij nooit het netwerkaansluitpunt van het gekozen geografische nummer, maar wordt eerder doorgeschakeld.
Verweerder acht deze optie in strijd met de Tw en het Nummerplan, omdat bij een dergelijke doorroutering - anders dan bij Optie 2 - het telefoongesprek niet wordt afgeleverd via het netwerkaansluitpunt binnen het netnummergebied van het gebelde geografisch nummer, waardoor de geografische herkenbaarheid verloren gaat. Bovendien heeft een dergelijke doorroutering in de voorgestelde Optie een permanent en structureel karakter.
Nederland is om historische redenen ingedeeld in netnummergebieden. Volgens het vierde lid van artikel 4.1 van de Tw en het Nummerplan mag een nummer niet gebruikt worden in strijd met de bestemming die daaraan in het Nummerplan wordt gegeven. Één soort nummer waaraan het Nummerplan een specifieke bestemming geeft, is het zogenaamde geografische netnummer. Geografische nummers bestaan uit tien cijfers, te weten uit een drie- of viercijferige netnummer en een zeven- of zescijferig abonneenummer. De netnummers corresponderen met geografische bepaalde netnummergebieden. Het abonneenummer correspondeert vervolgens met één specifieke netwerkaansluiting op één specifiek adres binnen dat gebied. Dat adres heeft een relatie met de abonnee bij wie het bewuste geografische nummer in gebruik is, hetgeen meestal de woon- of vestigingsplaats van de abonnee zal zijn. Die relatie blijkt ook uit het telefoonboek, waarbij bij ieder geografisch nummer het bijbehorende adres vermeld staat.
Het Nummerplan heeft als doel, een duidelijke relatie te leggen tussen het nummer en de locatie van een netwerkaansluitpunt. Wil een telefoongesprek zijn bestemming bereiken dan moet deze dus zijn afgeleverd bij het netwerkaansluitpunt in het gekozen netnummergebied. Dat het Nummerplan bepaalde geografische netnummers toewijst aan bepaalde netnummergebieden en niet aan netwerkaansluitpunten, doet daar niet aan af. Het Nummerplan legt immers een koppeling tussen het netnummer en de locatie van een netwerkaansluitpunt binnen het netnummergebied. Dat het verkeer, in overeenstemming met het Nummerplan, moet worden afgeleverd bij het netwerkaansluitpunt volgt bovendien uit de huidige Europese regelgeving. In artikel 2, onder d, van de Universeledienstrichtlijn wordt immers een geografisch nummer als volgt gedefinieerd:
“Een nummer van het nationale nummerplan waarvan een deel van de cijferstructuur een geografische betekenis heeft die wordt gebruikt voor het routeren van gesprekken naar de fysieke locatie van het netwerkaansluitpunt.”
Nu onbetwist is dat bij Optie 1 het netwerkaansluitpunt van het gekozen geografische nummer niet wordt bereikt onderschrijft de rechtbank, in het licht van het vorenstaande en met inachtneming van het gestelde in de meergenoemde brief van de DGTP van 30 oktober 2000, verweerders rechtsoordeel dat deze Optie strijdig is met de Tw en het Nummerplan.
De rechtbank onderkent evenwel dat, hoewel op basis van de Tw en het Nummerplan het doorschakelen van gesprekken conform Optie 1 in beginsel niet is toegestaan, anderzijds de aanbieders (in dit geval KPN) op grond van de Europese regelgeving verplicht zijn een dergelijke faciliteit aan te bieden.
Op grond van het bepaalde in artikel 32, eerste lid, van het BOHT, is KPN immers verplicht bepaalde faciliteiten, opgesomd in de bijlagen van de richtlijn 98/10/EG, boven op de reguliere spraaktelefoondienst aan te bieden. Één van deze faciliteiten betreft de doorschakeldienst, waarbij kan worden gedacht aan de zogenaamde “*21-dienst” voor particulieren en de “doorschakeldienst” zoals nu reeds worden aangeboden.
Daarbij kan voorts niet worden ontkend dat de technische implementatie van *21-dienst te vergelijken is met Optie 1. De eindgebruiker geeft door middel van een code (*21) aan de nummercentrale door dat alle binnenkomende gesprekken naar een ander nummer moeten worden doorgerouteerd, bijvoorbeeld in geval van afwezigheid van de eindgebruiker. Aldus kan ook de *21-dienst teweeg brengen dat telefoonverkeer, zonder het netwerkaansluitpunt van het aangekozen geografische gebied bereikt te hebben, wordt doorgeschakeld naar een bestemming in een ander geografisch nummergebied.
Optie 1 verschilt evenwel in die zin van de “*21-dienst”, dat Optie 1, in de door eisers tijdens de hoorzitting geschetste vorm, een permanent en structureel karakter draagt. De eerst naderhand opgeworpen stelling van eisers dat er geen sprake is van een permanent karakter, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gevolgd. Uitgaande van de destijds, tijdens de hoorzitting van verweerder, gepresenteerde versie van Optie 1 hebben eisers immers aangevoerd feitelijk te willen bewerkstelligen dat structureel gedurende de algehele openstellingstijden van de lokale banken er een doorschakeling plaats vind van al het inkomend telefoonverkeer naar de bestaande algemene - geografische – nummers van haar vestigingen naar het callcenter. Uit het enkele feit dat deze doorschakeling kan worden gedeactiveerd op de momenten dat er toch geen telefoonverkeer naar de lokale banken valt te verwachten, volgt niet dat daarmede het bij Optie 1 overheersende karakter van een permanente voorziening wordt verlaten. De door eisers gepresenteerde versie van Optie 1 kan op dit punt niet realiter worden vergeleken met het gebruik van de “*21-dienst”, bijvoorbeeld bij afwezigheid, nu het daarbij naar haar aard gaat om incidentele doorschakeling voor enkele uren, dagen of weken, terwijl Optie 1, in de door eisers voorgestane vorm, niet in tijd is beperkt. Daarenboven merkt de rechtbank op dat namens verweerder ter zitting is verklaard dat ook een structureel gebruik (langer dan één jaar) van de “*21-dienst” niet is toegestaan.
Ook eisers’ standpunt dat niet uit de wet- of regelgeving volgt dat een doorschakeling (als beoogd bij Optie 1) niet permanent en structureel mag zijn, deelt de rechtbank niet. Immers, reeds hiervoor is overwogen dat de wijze van doorschakelen als bedoeld bij Optie 1 in beginsel in strijd is met het Nummerplan. Met betrekking tot hetgeen in het licht van artikel 32 van het BOHT door in dit geval KPN aan (extra) faciliteiten aangeboden dient te worden, merkt de rechtbank op dat deel 2 van Bijlage 1 (lijst van faciliteiten als bedoeld in artikel 15, eerste lid), onderdeel c, van de Richtlijn zich enkel uitspreekt over het doorschakelen (als aanvullende faciliteit) en niet over het “permanent” doorschakelen van oproepen. Er is geen aanknopingspunt voor de juistheid van het oordeel dat de Europese regelgever alle vormen van doorschakeling zonder meer mogelijk heeft willen maken en de Richtlijn een nationale geografische belemmering als hier aan de orde voor Optie 1 uitsluit. Ook uit de bij artikel 15 van de Richtlijn aangehaalde voorbeelden (bijvoorbeeld bij geen gehoor of als het toestel in gesprek is) volgt bepaald niet dat de Europese regelgever daarbij het oog heeft gehad op een permanent en structureel karakter van het doorschakelen van oproepen.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder - uitgaande van de door eisers gepresenteerde pilot, waarbij het structurele en permanente karakter van Optie 1 op de voorgrond staat - op goede gronden tot zijn rechtsoordeel is gekomen.
Nu ook overigens – en binnen de grenzen van artikel 8:69, eerste en tweede lid, van de Awb – niet is gebleken van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, kan het bestreden besluit in rechte stand houden en dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Riphagen als voorzitter en mr. H.P.M. Meskers en mr. B.A. Jong als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat als griffier, uitgesproken in het openbaar op
9 juni 2004.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.