Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nrs.: BC 01/2146-STU
BC 01/1333-STU
BC 01/2070-FRC
BC 01/1259-FRC
Verzoek
aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG-Verdrag).
In het geding tussen:
in de gedingen tussen:
[eiseressen 1 tot en met 39]
eiseressen 1-3, 29-37 en 39 zijn gevestigd te Amsterdam;
eiseressen 4-27 zijn gevestigd te Rotterdam;
eiseres 28 is gevestigd te Groningen; en
eiseres 38 is gevestigd te Badhoevedorp,
gemachtigde eiseressen 1-3: mr. M. Scheele, advocaat te Amsterdam;
gemachtigden eiseressen 4-28: mr. A.J.M. Tillema en mr. E.A. Minderhoud, advocaten te Amsterdam; gemachtigde eiseres 29: mr. B.T.B. Siemers, advocaat te Rotterdam; en
gemachtigde eiseressen 30-39: mr. A.R.J. Croiset van Uchelen en mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaten te Amsterdam,
en
de Stichting Autoriteit Financiële Markten, rechtsopvolgster van de Stichting Toezicht Effectenverkeer, beiden hierna: verweerster,
gemachtigde: mr. H.J. Sachse, advocaat te Amsterdam.
1. Feiten en loop van de procedure
De rechtbank acht het noodzakelijk overeenkomstig artikel 234 van Pro het EG-Verdrag aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen met betrekking tot de in rubriek 5 van dit verzoek geformuleerde vraag.
Bij afzonderlijke besluiten van 15 augustus 2000 heeft verweerster, de nationale op het effectenverkeer toezichthoudende autoriteit, heffingen ten laste van eiseressen opgelegd. Eiseressen zijn in Nederland gevestigde effecteninstellingen. Zij achten de heffingen onrechtmatig omdat zij worden geheven over met de effectenhandel verdiende inkomsten. Zij stellen zich onder meer op het standpunt dat de heffingen strijdig zijn met communautaire regelgeving inzake de afschaffing van de fiscale belemmeringen die het vrije kapitaalverkeer verhinderen.
De aan de heffingen ten grondslag liggende nationale regelgeving bestaat uit de door de Minister van Financiën (hierna: de Minister) vastgestelde Regeling toezichtkosten Wet toezicht effectenverkeer 1995 (hierna: de Regeling) en de Vaststellingsregeling bedragen Regeling toezichtkosten Wet toezicht effectenverkeer 1995 voor 2000 (hierna: de Vaststellingsregeling 2000). De (jaarlijkse) vaststelling van beide regelingen behoort tot de competentie van de Minister. Zij zijn voor het jaar 2000 gepubliceerd op 18 juli 2000 en in werking getreden met ingang van 15 augustus 2000.
Ingevolge de Regeling kan verweerster jaarlijks de kosten die zij maakt voor de uitvoering van haar taken en de bevoegdheden op grond van de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (hierna: de Wte 1995) in rekening brengen bij onder andere de in Nederland gevestigde effecteninstellingen waaraan een vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wte 1995 is verleend. Deze kostenbedragen worden jaarlijks na overleg met verweerster door de Minister vastgesteld op basis van de voor dat jaar door de Minister goedgekeurde begroting van verweerster. De begroting omvat een raming van de te verwachten toezichtkosten en inkomsten en is zo opgesteld dat de kosten, waaronder begrepen de apparaatskosten en hetgeen redelijkerwijs nodig is voor de opbouw van het eigen vermogen van verweerster, structureel worden gedekt uit de ontvangsten.
De door verweerster in rekening gebrachte bedragen voor de kosten van toezicht zijn te onderscheiden in bedragen volgens vaste tarieven voor concreet verrichte diensten zoals de behandeling van aanvragen om vergunning, en bedragen waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van bandbreedtes van inkomsten van de vergunninghoudende instellingen, gegenereerd in het aan de begroting voorafgaande jaar. Alleen laatstgenoemde heffingen zijn bij de rechtbank onderwerp van geschil.
Onder de ingevolge de Regeling belaste inkomsten van eiseressen worden verstaan de baten uit effectengerelateerde activiteiten, te weten de bruto baten uit de gewone bedrijfsvoering, voorzover deze voortvloeien uit de activiteiten waarvoor de vergunning ingevolge de Wte 1995 is verleend.
Het inkomstenbegrip is nader uitgewerkt in artikel 1 van Pro de artikelsgewijze toelichting bij de Regeling.
Artikel 3 van Pro de Vaststellingsregeling 2000 somt de met de bandbreedtes corresponderende bedragen op welke verschuldigd zijn voor het jaar 2000. De verschuldigde bedragen worden jaarlijks vastgesteld en variëren in het jaar 2000 van minimaal f. 10.000,- (€ 4.538,-) tot maximaal f. 2.000.000,- (€ 907.560,-).
Voor eiseressen 1-3 bedroeg de som van de aan hen opgelegde heffingen over het jaar 2000 in totaal f 1.620.000,-. Voor eiseressen 4-28 bedroeg de som van de aan hen opgelegde heffingen over dat jaar f 1.715.000,-. De over 2000 opgelegde heffingen aan eiseres 29 bedroeg f 160.000,-. Tenslotte bedroeg de som van de aan eiseressen 30-39 opgelegde heffingen over dat jaar f 1.346.277,78.
Tegen de voor het jaar 2000 opgelegde heffingen op hun effectengerelateerde inkomsten hebben eiseressen bij verweerster bezwaar gemaakt. In 2001 heeft verweerster met een viertal besluiten op de bezwaren beslist. Verweerster heeft daarbij de bezwaren van eiseressen 27 en 28 in zoverre gegrond verklaard dat de heffingen ten aanzien van hen zijn verlaagd in verband met nadere gegevensverstrekking c.q. inkomstenopgave, hetgeen ertoe heeft geleid dat de som van de aan eiseressen 4-28 opgelegde heffingen is gehandhaafd tot een bedrag van f 1.275.000,-. Voor het overige zijn de bezwaren van eiseressen 27 en 28 ongegrond verklaard. De bezwaren van de overige eiseressen zijn in hun geheel ongegrond verklaard.
Tegen deze beslissingen op bezwaar (hierna: de bestreden besluiten) hebben eiseressen beroep bij de rechtbank ingesteld. Partijen hebben in beroep hun standpunten zowel schriftelijke als ter zitting bepleit. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en beslist dat aan het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 van Pro het EG-Verdrag zal worden gedaan. Het onderhavige verzoek strekt tot uitvoering van die beslissing.
2. Juridisch kader
De in dit kader van belang zijnde bepalingen van communautair recht zijn de bepalingen van Richtlijn 69/335/EEG van de Raad van de Europese gemeenschappen (hierna: de Raad) van 17 juli 1969 betreffende de indirecte belastingen op het bijeenbrengen van kapitaal, zoals gewijzigd bij Richtlijn 85/303/EEG van de Raad van 10 juni 1985 (hierna: de Richtlijn).
In de zesde en negende overweging van de considerans bij de Richtlijn wordt het volgende overwogen:
"[..] dat derhalve het zegelrecht op effecten dient te worden afgeschaft, zowel met betrekking tot effecten die eigen kapitaal van de vennootschappen als die welke leenkapitaal vertegenwoordigen, ongeacht hun herkomst
[..] dat de handhaving van andere indirecte belastingen die dezelfde kenmerken vertonen als het kapitaalrecht of het zegelrecht op effecten, het doel dat met de in deze richtlijn bedoelde maatregelen wordt nagestreefd in gevaar zou kunnen brengen, en dat deze belastingen derhalve dienen te worden afgeschaft".
Artikel 11, aanhef en onder a, van de Richtlijn luidt:
"De Lidstaten onderwerpen aan geen enkele belasting, in welke vorm ook:
het opmaken, de uitgifte, de toelating ter beurze, het in omloop brengen of het verhandelen van aandelen, deelbewijzen of andere soortgelijke effecten, alsmede van certificaten van deze stukken, onverschillig door wie zij worden uitgegeven".
Artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Richtlijn luidt:
"1. In afwijking van het in de artikelen 10 en 11 bepaalde kunnen door de Lidstaten worden geheven:
a. al dan niet forfaitaire rechten op de overdrachten van effecten
b. …
c. ….
d. …
e. rechten met het karakter van een vergoeding
f. ….".
De in dit kader van belang zijnde bepalingen van nationaal recht zijn neergelegd in de Wte 1995, de Regeling en de Vaststellingsregeling 2000.
Artikel 42 van Pro de Wte 1995 luidde van 1 februari 1999 tot 5 september 2001:
"Onze Minister dan wel een rechtspersoon waaraan ingevolge artikel 40 taken Pro en bevoegdheden zijn overgedragen, kan de kosten die worden gemaakt voor de uitvoering van die taken en de uitoefening van die bevoegdheden volgens door Onze Minister te stellen regels in rekening brengen bij houders van effectenbeurzen, bij instellingen te wier laste effecten zijn uitgegeven die zijn toegelaten tot de notering aan een op grond van artikel 22 erkende Pro effectenbeurs, bij effecteninstellingen, bij aanvragers van een vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, bij aanvragers van een ontheffing als bedoeld in artikel 4, eerste lid, bij aanvragers van een ontheffing als bedoeld in artikel 5, tweede lid, bij aanvragers van een erkenning als bedoeld in artikel 22, bij aanvragers van een ontheffing als bedoeld in artikel 25, eerste lid, bij aanvragers van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 16, eerste lid, alsmede bij houders van een verklaring van geen bezwaar die is verleend op grond van artikel 16, vierde lid.".
Met de in artikel 42 van Pro de Wte 1995 genoemde rechtspersoon waaraan taken en bevoegdheden zijn overgedragen wordt bedoeld verweerster.
Artikel 5, eerste lid, van de Regeling luidt:
"1. Aan de in Nederland gevestigde effecteninstellingen waaraan een vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de wet is verleend, wordt jaarlijks een bedrag in rekening gebracht dat wordt vastgesteld aan de hand van de in het derde lid bedoelde bandbreedtes van inkomsten van deze effecteninstellingen, gegenereerd in het aan de begroting voorafgaande jaar".
Artikel 5, derde lid, van de Regeling luidt:
"3. De in het eerste en tweede lid bedoelde bandbreedtes zijn:
a. tot f. 2.500.000
b. van f. 2.500.000 tot f. 5.000.000
c. van f. 5.000.000 tot f. 10.000.000
d. van f. 10.000.000 tot f. 20.000.000
e. van f. 20.000.000 tot f. 40.000.000
f. van f. 40.000.000 tot f. 80.000.000
g. van f. 80.000.000 tot f. 160.000.000
h. van f. 160.000.000 tot f. 320.000.000
i. van f. 320.000.000 tot f. 1.280.000.000
j. boven f. 1.280.000.000".
De toelichting bij artikel 1 van Pro de Regeling luidt:
"Onder inkomsten zijn bedoeld de bruto baten uit gewone bedrijfsuitoefening, voor zover deze voortvloeien uit activiteiten als bedoeld in artikel 7, eerste lid, Wet toezicht effectenverkeer 1995. Daartoe behoren niet de inkomsten uit de verhuur van safes, uit het verstrekken van effectenkredieten, uit intrestvergoedingen over vorderingen op een clearing member en uit baten voortvloeiende uit beleggingsportefeuilles. Hieronder volgt een (niet-limitatieve) opsomming van
effectengerelateerde activiteiten. De activiteiten worden vervolgens kort toegelicht.
provisie of courtage voor effectendiensten,
nettohandel,
retourprovisie,
vermogensbeheer,
repotransacties,
koersresultaat uit effectentransacties,
overnemen en plaatsen van emissies,
bewaarneming en administratie,
bewaarbedrijf,
clearing- en settlementactiviteiten en
inkomsten uit marktregulering.
Inkomsten uit provisie of courtage voor effectendiensten
Inkomsten behaald met het verrichten van effectentransacties voor cliënten uit hoofde van een overeenkomst van effectenbemiddeling, bijvoorbeeld verband houdende met de aan- of verkoop van effecten, welke de effectenbemiddelaar separaat als kosten in rekening brengt bij de cliënt. Ook verdiensten ontstaan door het fungeren als marktonderhoudende partij zijn onder deze inkomstenbron begrepen.
Inkomsten uit nettohandel
Inkomsten die zijn behaald met de uitvoering van orders voor derden waarbij provisie of courtage is verdisconteerd in de koers.
Inkomsten uit retourprovisie
Vergoeding betaald door een instelling aan een effecteninstelling voor het aanbrengen van orders.
Inkomsten uit vermogensbeheer
Inkomsten voortvloeiende uit het verrichten van beheer over financiële instrumenten die toebehoren aan een cliënt, dan wel over aan deze cliënt toebehorende middelen ter belegging in financiële instrumenten, daaronder het op naam en voor rekening van die cliënt doorgeven van orders met betrekking tot financiële instrumenten aan een andere effecteninstelling of het voor rekening van die cliënt uitvoeren of doen uitvoeren van transacties met betrekking tot financiële instrumenten. Onder deze verdiensten zijn tevens begrepen vaste beheervergoedingen, resultaatafhankelijke vergoedingen, en overige verdiensten uit hoofde van het beheer van vermogens van cliënten.
Inkomsten uit hoofde van het in- of uitlenen van effecten
Inkomsten die voortvloeien uit of verband houden met het in- of uitlenen van effecten, al of niet gesteld tot zekerheid voor de nakoming van afbetalingsverplichtingen uit hoofde van overeenkomsten van geldlening, bijvoorbeeld repurchase agreements, reverse repurchase agreements of securities lending agreements.
Koersresultaat uit effectentransacties
Positief saldo van opbrengsten verband houdende met de eigen positie in financiële instrumenten, die door de effecteninstelling voor wederverkoop worden aangehouden of worden ingenomen, met de bedoeling op korte termijn een voordeel te behalen uit bestaande of verwachte verschillen tussen aankoop- en verkoopprijzen of uit andere koers- of renteschommelingen, en posities in financiële instrumenten uit hoofde van door een tussenpersoon voor eigen rekening verrichte compenserende aan- en verkoop of posities die worden ingenomen teneinde andere elementen van de handelsportefeuille af te dekken.
Inkomsten uit overnemen en plaatsen van emissies
Positief saldo van de inkomsten verband houdende met het overnemen of plaatsen van financiële instrumenten bij uitgifte.
Vergoeding voor bewaarneming en administratie
Inkomsten verband houdende met het aanbieden van de mogelijkheid om door het openen van een rekening vorderingen te verkrijgen, luidende in effecten, waarbij door middel van deze rekening transacties in financiële instrumenten kunnen worden bewerkstelligd.
Inkomsten uit bewaarbedrijf
Inkomsten voortvloeiende uit het in bewaring nemen of geven van effecten van derden.
Inkomsten uit clearing en settlement
Inkomsten voortvloeiende uit de administratieve en financiële afwikkeling van effectentransacties.
Inkomsten uit marktregulering
Inkomsten verband houdende met de uitvoering van overeenkomsten van effectenbemiddeling tussen een effecteninstelling en een beleggingsinstelling als bedoeld in de Wet toezicht beleggingsinstellingen.".
Artikel 3 van Pro de Vaststellingsregeling luidt:
"De bedragen, bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, van de Regeling toezichtkosten worden
als volgt vastgesteld:
a. f. 10.000,-
b. f. 20.000,-
c. f. 40.000,-
d. f. 80.000,-
e. f. 160.000,-
f. f. 320.000,-
g. f. 640.000,-
h. f. 1.280.000,-
i. f. 1.500.000,-
j. f. 2.000,000,-."
3. Standpunten van partijen
3.1. Standpunten van eiseressen
Eiseressen stellen, voorzover in het kader van het onderhavige verzoek van belang, het volgende. In de eerste plaats brengt de Richtlijn een eenvormige kapitaalbelasting tot stand in de artikelen 2 tot en met 9, en verbiedt zij elke andere vorm van indirecte belasting die dezelfde kenmerken heeft als het kapitaalrecht of het zegelrecht op aandelen. Ingevolge artikel 5 van Pro de Regeling wordt een heffing opgelegd op grondslag van de inkomsten van de effecteninstellingen. Eiseressen hebben een vergunning nodig op grond van de Wte 1995 om in effecten te mogen handelen. De heffing belast derhalve in feite het in omloop brengen of het verhandelen van effecten als bedoeld in artikel 11 van Pro de Richtlijn. De omstandigheid dat niet de Minister maar een zelfstandig bestuursorgaan als verweerster de heffing ter financiering van de toezichtactiviteiten oplegt, maakt dit niet anders. De heffing dient ter dekking van overheidsuitgaven, hetgeen voor het Hof in eerdere uitspraken (onder meer in het arrest van het Hof van 29 september 1999 in zaak C-56/98 Modelo) aanleiding was om de betalingen aan te merken als een belasting in de zin van de Richtlijn.
In de tweede plaats is de uitzonderingsbepaling van artikel 12, eerste lid, onder a, van de Richtlijn niet van toepassing. Het daar genoemde forfaitaire recht op de overdracht van effecten ziet op afzonderlijke transacties, terwijl de onderhavige heffingen betrekking hebben op het handelen in effecten in het algemeen.
Tenslotte mist ook de uitzondering genoemd in artikel 12, eerste lid, onder e, van de Richtlijn toepassing. Deze bepaling moet restrictief worden uitgelegd, hetgeen betekent dat de heffing niet mag worden berekend op basis van het totaal van de apparaats- en investeringskosten van de met de verrichting belaste overheidsdienst. Nu de onderhavige heffingen zijn gebaseerd op de gehele begroting van verweerster is geen sprake van rechten met het karakter van een vergoeding. Eiseressen 1-3 en 29-39 hebben in dit verband voorts nog aangevoerd dat zij als market makers, uitsluitend voor eigen rekening en risico handelen, zodat zij niet of nauwelijks profiteren van het toezicht door verweerster en van een vergoeding derhalve geen sprake kan zijn.
Eiseressen verlangen dat de bestreden besluiten wegens strijdigheid met de Richtlijn worden vernietigd.
3.2. Standpunten van verweerster
Verweerster weerspreekt allereerst dat de onderhavige heffing is aan te merken als een belasting in de zin van de Richtlijn. Volgens verweerster dienen de opbrengsten ter financiering van door verweerster zelf gemaakte kosten en worden deze niet aan de overheid afgedragen. Verweerster verwijst voor de uitleg van het begrip 'belasting' naar de arresten van het Hof van 29 september 1999, C-65/98 (Modelo), en 21 juni 2001, C-206/99 (Sonae).
Verweerster merkt op dat de bijdragen worden geïnd over de effectengerelateerde inkomsten van de effecteninstellingen en niet aansluiten bij de verhandeling van effecten zelf. De heffing kan mitsdien niet worden aangemerkt als een rechtsverkeerbelasting als bedoeld in artikel 11 van Pro de Richtlijn. Bovendien blijkt uit de toelichting bij artikel 1 van Pro de Regeling dat de heffing ook geldt voor inkomsten die niet rechtstreeks aan de verhandeling van de effecten zelf zijn gerelateerd. Artikel 11, onder a, van de Richtlijn ziet op de heffing terzake van de uitgifte van aandelen en de beursbelasting. Daarentegen kan de onderhavige heffing niet aan de koper of verkoper in rekening worden gebracht en sluit deze in het geheel niet aan bij de werkelijke transactiewaarde van de effecten.
Indien wel wordt geoordeeld dat de heffing binnen de reikwijdte van de Richtlijn valt, dan ligt volgens verweerster de uitzondering van artikel 12, onder a, in het verlengde van de gevolgde redenering, aangezien dan de verboden heffing en de uitzondering met elkaar overeenkomen. Tevens betoogt verweerster, onder meer door te verwijzen naar het arrest van het Hof van 20 april 1993 in de gevoegde zaken C-71/91 en C-178/91 (Ponente Carni), dat in casu sprake van is van een recht met het karakter van een vergoeding in de zin van artikel 12, eerste lid, onder e, van de Richtlijn. Mitsdien kan ook hierin grond worden gevonden voor instandlating van de heffing.
Verweerster is dan ook van oordeel dat het beroep van eiseressen dient te worden verworpen.
4. Achtergrond van het verzoek
Verweerster heeft in verband met de sterke groei van haar activiteiten bij de Regeling in geding de heffingsgrondslag voor de jaarlijks aan de effecteninstellingen in rekening te brengen kosten gewijzigd. Niet langer vloeien de heffingen voort uit de hoedanigheden van de instellingen en/of de omvang van hun eigen vermogen. Bepalend is thans de hoogte van hun effectengerelateerde inkomsten. De nieuwe heffingsgrondslag heeft tot de onderhavige beroepen geleid.
Aangezien de Regeling onmiddellijke werking heeft en de Regeling geen bepaling omtrent terugwerkende kracht kent, is voor de onderhavige gedingen slechts relevant de periode 15 augustus 2000 tot 1 januari 2001.
De toetsing van het nationale recht aan de Richtlijn zal echter ook met betrekking tot de besluitvorming over de volgende jaren aan de orde zijn. Eiseressen hebben namelijk bij verweerster tevens bezwaarschriften ingediend met betrekking tot de voor 2001 en 2002 opgelegde soortgelijke heffingen. Enkel omdat hierop door verweerster nog niet is beslist in afwachting van de uitspraak van de rechtbank in het onderhavige geding, zijn bij de rechtbank nog geen beroepen betreffende heffingen over deze volgende jaren aanhangig.
Uit de Richtlijn zou kunnen worden afgeleid dat de door de Minister vastgestelde en door de nationale toezichthoudende autoriteit opgelegde heffingen zijn aan te merken als een indirecte kapitaalbelasting die dezelfde kenmerken vertoont als het zegelrecht op effecten. De gevolgtrekking zou kunnen zijn dat de Regeling en de Vaststellingsregeling 2000 voor wat betreft respectievelijk de artikelen 5 en 3 op dit punt in strijd zijn met de Richtlijn.
Aldus ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of artikel 11, onder a, van de Richtlijn zo moet worden uitgelegd dat de kosten die forfaitair worden geheven over de effectengerelateerde inkomsten van de vergunninghoudende effecteninstellingen en die ten goede komen aan de nationale toezichthoudende autoriteit ter financiering van zijn taken en bevoegdheden, een belasting in de zin van de Richtlijn zijn.
Indien het antwoord op deze vraag bevestigend luidt, moet vervolgens worden beoordeeld of deze heffing wordt getroffen door het verbod van artikel 11, onder a, van de Richtlijn en zo ja, of de uitzondering van artikel 12, eerste lid, onder a van toepassing is dan wel of de heffing het karakter heeft van een vergoeding in de zin van artikel 12, eerste lid, onder e van de Richtlijn.
Nu de beslissing in het geding daarvan afhankelijk is, acht de rechtbank het noodzakelijk dat deze vraag inzake de uitlegging van de Richtlijn bij wijze van prejudiciële beslissing door het Hof wordt beantwoord.
5. Vraag
De rechtbank verzoek het Hof overeenkomstig artikel 234 van Pro het EG-Verdrag bij wijze van prejudiciële beslissing arrest te wijzen met betrekking tot de volgende vraag:
Staat de Richtlijn, en met name de interpretatie van de artikelen 11 en 12, eraan in de weg dat van effecteninstellingen een heffing in de hiervoor beschreven zin op de bruto baten uit effectengerelateerde activiteiten wordt geheven?
Aldus gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzitter en mr. E.F.C. Francken en mr. F. Stuurop als leden.
Het verzoek is door de griffier van de rechtbank op 21 januari 2003 gezonden aan de Griffie van het Hof.
De voorzitter:
Afschrift verzonden op: