Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nrs.: TELEC 01/292-SIMO
TELEC 01/604-SIMO
Uitspraak
in de gedingen tussen
Nederlandse Omroep Stichting, gevestigd te Hilversum, eiseres,
gemachtigde mr. R.A. Vecht, werkzaam bij eiseres,
en
de minister van Economische Zaken (als rechtsopvolger van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat), verweerder,
gemachtigde mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedures
Bij brief van 30 maart 2000 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de Regeling vergoedingen RDR 2000, bekendgemaakt in de Staatscourant van 24 december 1999, nr. 249 (hierna: de Regeling 2000).
Bij brieven van 8 juni 2000 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de facturen kostenaanrekening 1999 en 2000 van 12 mei 2000.
Bij besluit van 27 december 2000 heeft verweerder de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 30 januari 2001, aangevuld bij brief van 11 april 2001, beroep ingesteld.
Bij brief van 11 januari 2001 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de Regeling vergoedingen RDR 2001, bekendgemaakt in de Staatscourant van 28 december 2000, nr. 251 (hierna: de Regeling 2001).
Bij besluit van 5 februari 2001 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 15 maart 2001, aangevuld bij brief van 11 april 2001, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brieven van 15 augustus 2001 verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft de zaken vervolgens ter behandeling gevoegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2002. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, met bijstand van H. Bakhuizen, eveneens werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de kantoorgenoot van haar gemachtigde mr. E.C. Pietermaat.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Bij brief van 14 juni 2002 heeft verweerder een nadere reactie ingezonden. Met toestemming van partijen heeft de rechtbank vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna zij het onderzoek heeft gesloten.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder 1º, onderdeel F, onder 5º, van de - op artikel 16.1 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) en het Besluit vergoedingen Telecommunicatiewet (hierna: (BvTw) berustende - met ingang van 1 april 1999 gewijzigde Regeling vergoedingen RDR 1999 bedraagt voor de categorie: Omroep, subcategorie: NOS, landelijk publiek, de jaarlijkse vergoeding voor het toezicht op het gebruik van frequentieruimte f 6.848.000,--.
Op 20 december 1999 heeft verweerder de Regeling 2000 bekendgemaakt. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder 1º, onderdeel F, onder 3º, van de Regeling 2000 bedraagt voor de categorie: Omroep, subcategorie: NOS, landelijk publiek, de vergoeding voor de uitvoering (dat wil zeggen: de vergunningverlening) f 94.100,-- en de jaarlijkse vergoeding voor het toezicht f 6.172.200,--.
Bij brief van 29 februari 2000 heeft verweerder aan eiseres het volgende bericht:
"Met deze brief wil ik u informeren over de kosten die de Rijksdienst voor Radiocommunicatie (RDR) in 2000 bij afzonderlijke factuur en/of schrijven in rekening zal brengen.
Het tarief voor 1999 is gepubliceerd in de Staatscourant van 30 maart 1999 als onderdeel van de Wijziging Regeling vergoedingen RDR 1999. Het tarief voor 2000 is gepubliceerd in de Staatscourant van 24 december 1999, als onderdeel van de Regeling vergoedingen RDR 2000.
Het tarief voor de jaarlijkse vergoeding voor toezicht voor 1999 bedraagt f 6.848.000,-- en voor 2000 f 6.172.000,--.
Op het moment dat de vergunning aan u is verleend zullen aan u de kosten voor de verlening van de vergunning in rekening worden gebracht. Deze eenmalige kosten bedragen f 94.100,--.
(…)
Ingevolge artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht kunt u binnen zes weken na de dag waarop deze beschikking aan u is verzonden, een gemotiveerd bezwaarschrift indienen (…).".
Op 30 maart 2000 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen artikel 1, eerste lid, aanhef en onder 1º, onderdeel F, onder 3º, van de Regeling 2000.
Bij brieven van 12 mei 2000 heeft verweerder aan eiseres een factuur kostenaanrekening 1999 en een factuur kostenaanrekening 2000 gezonden ten bedrage van respectievelijk f 6.848.000,-- en f 6.712.200,-- met betrekking tot de jaarlijkse vergoeding voor het toezicht in 1999 en 2000.
Daartegen heeft eiseres op 8 juni 2000 bezwaar gemaakt.
Op 28 december 2000 heeft verweerder de Regeling 2001 bekendgemaakt. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder F, onder 3º, van de Regeling 2001 bedraagt voor de categorie Omroep, subcategorie NOS, landelijk publiek, de jaarlijkse vergoeding voor het toezicht f 6.380.600,--.
Op 11 januari 2001 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen artikel 1, eerste lid, aanhef en onder F, onder 3º, van de Regeling 2001.
De niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren met betrekking tot de Regelingen berust op de vaststelling door verweerder dat sprake is van algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep kan worden ingesteld en derhalve gelet op artikel 7:1, eerste lid, aanhef, van de Awb ook geen bezwaar kan worden gemaakt. Ten aanzien van de Regeling 2000 heeft verweerder voorts vastgesteld dat eerst na het verstrijken van de bezwaartermijn daartegen bezwaar is gemaakt.
De niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren met betrekking tot de facturen kostenaanrekening 1999 en 2000 berust op de vaststelling door verweerder dat geen sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de brief van 29 februari 2000 inhoudt een besluit waarbij de over 1999 en 2000 door eiseres verschuldigde (jaarlijkse) vergoedingen voor het toezicht aan haar zijn opgelegd, en dat de facturen van 12 mei 2000 - slechts - strekken tot uitvoering van dat besluit.
Eiseres heeft de standpunten van verweerder gemotiveerd weersproken.
De rechtbank overweegt als volgt.
De niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren met betrekking tot de Regeling 2000 en de Regeling 2001
Eiseres is van mening dat sprake is van een tot haar gerichte beschikking, dan wel ten minste van een - daarmee voor bezwaar en vervolgens beroep vatbaar - besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift.
Zij heeft daartoe alleerst het volgende aangevoerd. De verlening van vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte op het terrein van de publieke omroep geschiedt nadat in het Nationaal Frequentieplan (hierna: NFP) is vastgesteld welke frequentieruimte beschikbaar is voor de hoofdcategorie omroep (publieke en commerciële omroep). Eerst nadat (door middel van de vergunningverlening) de voor de publieke omroep benodigde frequentieruimte is vastgesteld, wordt - in een ministeriële regeling op grond van artikel 16.1 van de Tw en het BvTw - de hoogte van de door eiseres als - thans - concessiehouder voor de publieke omroep te betalen vergoeding bepaald. Waar, aldus eiseres, het NFP een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift is en op onderdelen zelfs beschikkingen in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb inhoudt, valt niet in te zien dat de op de vaststelling van het NFP volgende vaststelling van de hoogte van de door haar te betalen vergoeding zou geschieden bij een voorschrift/besluit van een hogere rangorde dan het NFP. Daarom dienen ook de Regelingen te worden aangemerkt als besluiten van algemene strekking niet zijnde algemeen verbindende voorschriften, althans dient het door eiseres aangevochten onderdeel van de Regelingen telkens te worden aangemerkt als een beschikking.
Deze argumentatie acht de rechtbank onzuiver, reeds omdat daarmee twee zaken met elkaar worden verbonden die dat zowel inhoudelijk als procedureel niet zijn. De verlening van vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte is een afzonderlijk onderwerp, waarvoor een afzonderlijke procedure wordt gevolgd. Nadat in het krachtens artikel 2 van het Frequentiebesluit vastgestelde NFP de voor de hoofdcategorie omroep beschikbare frequentieruimte is vastgesteld, worden de vergunningen voor de publieke omroep overeenkomstig artikel 3.3, tweede en derde lid, van de Tw verleend en de vergunningen voor de commerciële omroep volgens de procedure zoals neergelegd in een bekendmaking als bedoeld in artikel 3, eerste en derde lid, van het Frequentiebesluit en vervolgens in (een) ministeriële regeling(en) op grond van de artikelen 4, eerste lid, 6 en 8 van Frequentiebesluit. De vaststelling van de vergoedingen (welke ook op veel meer werkzaamheden en diensten betrekking hebben dan alleen het toezicht op het gebruik van frequentieruimte) op grond van artikel 16.1 van de Tw, het BvTw en de daarop berustende ministeriële regelingen, staat daar los van. Beide "besluitvormingslijnen" en de zich daarbij voordoende rechtsfiguren moeten, ook wat het rechtskarakter ervan betreft, op hun eigen merites worden beoordeeld. Dat in het geval van eiseres de - exacte - hoogte van de vergoeding wordt bepaald nadat is vastgesteld welk beslag de publieke omroep op de beschikbare frequentieruimte legt, kan daarom niet bepalend zijn voor het rechtskarakter van het voorschrift/besluit waarbij de hoogte van die vergoeding wordt vastgesteld.
Ten tweede heeft eiseres aangevoerd dat het onderhavige geval moet worden onderscheiden van het geval dat aan de orde was in de uitspraak van de rechtbank van 18 juli 2000 (reg.nrs. TELEC 99/2736 en 00/1204-SIMO).
In die uitspraak - waarop verweerder zich heeft beroepen - heeft de rechtbank, naar aanleiding van de beroepen van Koninklijke KPN N.V. en KPN Telecom B.V. tegen de niet-ontvankelijkverklaring door de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: OPTA) van haar bezwaren tegen die onderdelen van de Regeling vergoedingen OPTA 1999 I en de Regeling vergoedingen OPTA 1999 II die betrekking hebben op de door aanmerkelijke-marktmachthouders verschuldigde vergoedingen, onder meer het volgende overwogen:
"De rechtbank onderschrijft dit oordeel van verweerder en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen. Ook de rechtbank ziet in het gegeven dat de onderdelen van de Regelingen die (…) feitelijk slechts betrekking (kunnen) hebben op één marktpartij dan wel op een bepaalbare groep marktpartijen, geen grond om te oordelen dat die onderdelen van de Regelingen zouden moeten worden aangemerkt als tot die marktpartijen - waaronder eiseressen - gerichte beschikkingen in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Daarbij heeftde rechtbank mede betekenis toegekend aan de strekking van de Regelingen en de samenhang tussen de verschillende onderdelen.".
Eiseres heeft, met verwijzing in het bijzonder naar haar positie zoals geregeld in de Mediawet, gesteld dat in het onderhavige geval het niet alleen feitelijk zo is dat het betrokken onderdeel van de Regelingen slechts op één belanghebbende betrekking heeft en kan hebben, maar ook juridisch. Dat blijkt ook uit het feit dat eiseres daarin met name wordt genoemd. Voorts heeft eiseres gewezen op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) waarin besluiten "losgeweekt" worden van algemeen verbindende voorschriften of van (onder de regelgeving vóór 1 januari 1994 niet voor bezwaar en vervolgens beroep vatbare) andere besluiten van algemene strekking, en vervolgens als beschikkingen worden aangemerkt.
Ook dit betoog slaagt niet. De rechtbank onderschrijft wel de stelling dat het door eiseres aangevochten onderdeel van de Regelingen slechts gericht is en ook slechts gericht kan zijn tot eiseres, maar kan daaraan niet het door eiseres gewenste gevolg verbinden. Ook in dit geval geldt namelijk dat de strekking van de regelingen en de samenhang tussen de onderdelen daaraan in de weg staan. In dat verband wijst de rechtbank erop dat de hoogte van de door eiseres voor het toezicht op het gebruik van frequentieruimte te betalen vergoeding niet op zichzelf staat, maar mede afhankelijk is van (het geheel van) de vergoedingen die (de) andere vergunninghouders daarvoor verschuldigd zijn. De verwijzing naar de hiervoor bedoelde jurisprudentie kan eiseres niet baten. In de betrokken gevallen kan het aanmerken van een onderdeel van een groter geheel als een beschikking immers worden herleid tot de behoefte aan het bieden van rechtsbescherming. Dat is hier echter niet aan de orde, omdat er hoe dan ook nog een besluit moet worden genomen waarbij de verschuldigde vergoeding aan de betrokken belanghebbenden wordt opgelegd en waarbij derhalve de vaststelling van de betalingsverplichting plaatsvindt.
Ter zitting heeft eiseres zich in dit verband ten slotte nog beroepen op het arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg van de Europese Gemeenschappen van 3 mei 2002 (zaak T-177/01). Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 25 juli 2002 (zaak C-50/00 P) kan dit echter onbesproken blijven.
Verweerder heeft aldus terecht geoordeeld dat sprake is van algemeen verbindende voorschriften, zodat deze bezwaren terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard.
Ten aanzien van de Regeling 2000 heeft eiseres nog betoogd dat sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding. Uit het hiervoor overwogene volgt dat aan dit punt het belang is ontvallen.
De niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren met betrekking tot de facturen kostenaanrekening 1999 en 2000
Eiseres is van mening dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de brief van 29 februari 2000 een besluit inhoudt waarbij de betrokken vergoedingen aan haar zijn opgelegd. Volgens eiseres bevat die brief niet meer dan een mededeling van informatieve aard omtrent de hoogte van die vergoedingen en zijn deze eerst aan haar opgelegd bij de facturen kostenaanrekening 1999 en 2000, zodat die facturen wel degelijk besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn.
Gelet op de uitspraak van het College van 15 april 1998 (AB 1999, nr. 95), waarop verweerder zich ook heeft beroepen, kan de rechtbank eiseres hierin niet volgen. In het geval dat in die uitspraak aan de orde was, had verweerder aan Arcade Media Groep B.V. een brief (van 3 mei 1995) met de volgende inhoud gezonden:
"Separaat zal aan u een factuur worden toegezonden met betrekking tot door Radio 10 Groep BV op grond van art. 41 onder a Wet op de telecommunicatievoorzieningen verschuldigde jaarlijkse vergoedingen (…) voor een verlening voor het jaar 1995 met betrekking tot (…) (commerciële omroepmachtging).
(…)
De factuur over 1995 betreft de volgende bedragen:
(…)
Ik verzoek u het totaalbedrag, f 86 023, binnen 4 weken na ontvangst van de factuur over te maken op (… ).".
In de brief van 3 mei 1995 was niet vermeld dat daartegen bezwaar kon worden gemaakt.
Het College heeft in de uitspraak van 15 april 1998 geoordeeld dat de brief van 3 mei 1995 moet worden aangemerkt als een besluit waarbij de vaststelling van de betalingsverplichting heeft plaatsgevonden.
Nu in het onderhavige geval de brief van 29 februari 2000 in essentie overeenkomt met de brief van 3 mei 1995, moet - ook - de brief van 29 februari 2000 worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daaruit vloeit vervolgens voort dat de facturen kostenaanrekening 1999 en 2000 niet als zodanig kunnen worden aangemerkt, zodat verweerder de daartegen gemaakte bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dat, zoals ter zitting is verklaard, verweerder - in navolging van de OPTA - er inmiddels toe is overgegaan het opleggen van een vergoeding en de desbetreffende factuur te integreren in één besluit (met vermelding dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt), moet uit een oogpunt van duidelijkheid worden toegejuicht maar kan in het onderhavige geval niet tot een ander oordeel leiden.
Verweerder heeft aldus terecht geoordeeld dat geen sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat ook deze bezwaren terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard.
Voor de goede orde merkt de rechtbank nog het volgende op. Partijen hebben gedebatteerd over de vraag of de brief (het besluit) van 29 februari 2000 door verweerder wel of niet op de juiste wijze aan eiseres is verzonden, waarbij eiseres zich op het standpunt heeft gesteld dat die brief haar eerst geruime tijd na het verstrijken van de bezwaartermijn heeft bereikt. Dit debat is echter zonder belang, nu op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vaststaat dat eiseres - hoe dan ook - nimmer bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 29 februari 2000. Haar ter zitting in dit verband nog betrokken stelling dat het bezwaarschrift (van 30 maart 2000) met betrekking tot de Regeling 2000 mede is gericht tegen het besluit van 29 februari 2000 althans dat verweerder dat bezwaarschrift zo had moeten opvatten, mist overtuigingskracht. Verweerder is derhalve ook niet gehouden alsnog een beslissing te nemen op enig bezwaar tegen het besluit van 29 februari 2000.
Slot
Uit het hiervoor overwogene volgt dat de beroepen ongegrond moeten worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. Th.G.M. Simons.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. S.T. Casparie-Kerdel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2002.
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.