Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr. WET 98/2074-SIMO
Verzoek
aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 EG Pro in het geding tussen
A, wonende te B, eiseres,
en
de directie van de rechtspersoonlijkheid bezittende Dienst Wegverkeer, gevestigd te Zoetermeer, verweerder.
1. Feiten en loop van de procedure
De rechtbank acht het noodzakelijk overeenkomstig artikel 234 EG Pro aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing arrest te wijzen met betrekking tot de in rubriek 5 van dit verzoek geformuleerde vragen.
Sinds 2 januari 1996 werkt eiseres, die is geboren op […] 1964 en de nationaliteit van de Bondsrepubliek Duitsland heeft, in Nederland en is zij daar woonachtig te B. Eiseres heeft een Duits rijbewijs, dat is afgegeven door de bevoegde autoriteit te Y, Bondsrepubliek Duitsland, op […] 1983. Naar Duits recht is het rijbewijs levenslang geldig. Bij brief van 14 juni 1996 heeft eiseres, door tussenkomst van de gemeente B, verweerder verzocht om registratie van haar Duitse rijbewijs. Verweerder heeft de gevraagde registratie geweigerd op grond van de betrokken bepalingen van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wet). Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt, welk bezwaar verweerder bij besluit van 1 oktober 1996 ongegrond heeft verklaard.
Tegen het besluit van verweerder van 1 oktober 1996 (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres beroep bij de rechtbank ingesteld. Partijen hebben in beroep hun standpunten zowel schriftelijk als ter zitting bepleit. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en nadere vragen aan eiseres voorgelegd. Eiseres heeft die vragen schriftelijk beantwoord, op welke beantwoording verweerder schriftelijk heeft gereageerd. Vervolgens heeft de rechtbank beslist dat aan het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 EG Pro zal worden gedaan. Het onderhavige verzoek strekt tot uitvoering van die beslissing.
2. Juridisch kader
De in dit kader van belang zijnde bepalingen van communautair recht zijn met name de bepalingen van Richtlijn 91/439/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Raad) van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (hierna: de Richtlijn).
De Richtlijn is een vervolg op Richtlijn 8011263/EEG van de Raad van 4 december 1980 betreffende de invoering van een Europees rijbewijs. Ingevolge artikel 8 van Pro Richtlijn 80/1263/EEG diende een houder van een rijbewijs van een andere Lid-Staat het rijbewijs binnen één jaar na vestiging van de normale woonplaats in een andere lid-Staat om te wisselen voor een rijbewijs van die Lid-Staat.
In de negende overweging van de considerans bij de Richtlijn wordt onder meer het volgende overwogen:
"( ... ) dat de bepalingen van artikel 8 van Pro Richtlijn 80/1263/EEG en met name de verplichting om bij verandering van Staat van normale woonplaats het rijbewijs binnen een termijn van één jaar om te wisselen een belemmering vormt voor het vrije verkeer van personen, en rekening houdend met de in het kader van de Europese integratie gemaakte vooruitgang, niet kan worden geaccepteerd;".
Artikel 1 van Pro de Richtlijn luidt:
"l. De Lid-Staten stellen het nationale rijbewijs op volgens het in bijlage I of I bis bedoelde Europese model en overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn. ( ... )
2. De door de Lid-Staten afgegeven rijbewijzen worden onderling erkend.
3. Wanneer de houder van een geldig rijbewijs zijn gewone verblijfplaats verwerft in een andere Lid-Staat dan die welke het rijbewijs heeft afgegeven, kan het gastland zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van het rijbewijs, medisch onderzoek en belastingen toepassen op de houder van het rijbewijs en de in verband met de administratie noodzakelijke vermeldingen op het rijbewijs aanbrengen.".
Artikel 8, eerste lid, van de Richtlijn luidt:
"Indien de houder van een door een Lid-Staat afgegeven geldig rijbewijs zijn gewone verblijfplaats naar een andere Lid-Staat heeft overgebracht, kan hij om inwisseling van zijn rijbewijs tegen een gelijkwaardig rijbewijs verzoeken; de Lid-Staat die tot inwisseling overgaat, moet in voorkomend geval nagaan of de geldigheidsduur van het overgelegde rijbewijs niet is verstreken.".
De in dit kader van belang zijnde bepalingen van nationaal recht zijn neergelegd in de Wet.
Artikel 107, eerste en tweede lid, van de Wet luidt:
"l. Aan de bestuurder van een motorrijtuig op de weg dient door de daartoe bevoegde autoriteit een rijbewijs te zijn afgegeven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie waartoe dat motorrijtuig behoort
2. Het rijbewijs dient:
a. te voldoen aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen inzake inrichting en uitvoering,
b. zijn geldigheid niet te hebben verloren, en
c. behoorlijk leesbaar te zijn.".
Aan de verplichting tot onderlinge erkenning, neergelegd in artikel 1, tweede lid, van de Richtlijn, heeft Nederland uitvoering gegeven door middel van een, wettelijk geregeld, stelsel van kostenloze registratie van rijbewijzen die zijn afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een van de andere Lid-Staten. Daarbij is er tevens, overeenkomstig artikel 1, derde lid, van de Richtlijn, in voorzien dat de Nederlandse bepalingen inzake de geldigheidsduur van het rijbewijs worden toegepast op de houder van een in een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs.
In verband met de registratie is in artikel 108, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wet bepaald:
"1. Artikel 107 is Pro niet van toepassing op bestuurders van:
h. motorrijtuigen, indien die bestuurders in Nederland woonachtig zijn en aan hen door het daartoe bevoegde gezag in een andere Lid-Staat ( ... ) een rijbewijs is afgegeven dat geldig is voor het besturen van een motorrijtuig als waarmee wordt gereden, voor de duur van de bij registratie van dat rijbewijs in het rijbewijzenregister vastgestelde termijn van geldigheid in Nederland dan wel, indien dat rijbewijs niet is geregistreerd in het rijbewijzenregister of indien de bij registratie vastgestelde termijn van geldigheid in Nederland korter is dan een jaar, zo lang sedert de dag waarop zij zich in Nederland hebben gevestigd, nog geen jaar is verstreken.".
Artikel 109, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet luidt:
"l. De bij de registratie, bedoeld in artikel 108, eerste lid, onderdeel h, vastgestelde termijn van geldigheid in Nederland bedraagt:
a. indien het rijbewijs is afgegeven aan een houder die op de datum van afgifte de leeftijd van 60 jaren nog niet had bereikt, 10 jaren gerekend vanaf de datum van afgifte;".
Deze bepalingen regelen aldus dat de in Nederland woonachtige houder van een rijbewijs dat is afgegeven in een andere Lid-Staat, is vrijgesteld van de verplichting een Nederlands rijbewijs te hebben bij het besturen van motorrijtuigen. Houders van dergelijke rijbewijzen mogen aan het verkeer deelnemen, echter niet voor een onbepaalde en onbeperkte periode maar voor de periode die wordt vastgesteld bij de registratie van het rijbewijs. Die periode bedraagt, kort gezegd, tien jaar verminderd met het aantal jaren geleden dat het rijbewijs is afgegeven.
Dit aantal van tien jaar is het aantal jaren waarvoor een Nederlands rijbewijs wordt afgegeven aan houders die op de datum van afgifte de leeftijd van 60 jaar nog niet hebben bereikt. Na het verstrijken van die periode dient het rijbewijs te worden vernieuwd, waarbij een nieuw document wordt aangemaakt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de regeling omtrent het vernieuwen van het rijbewijs als doel heeft de op het document aangebrachte gegevens, waaronder met name de pasfoto, periodiek te kunnen vernieuwen en het document te kunnen aanpassen aan de voortschrijdende technische inzichten ten aanzien van de uit een oogpunt van beveiliging en het tegengaan van fraude aan het document te stellen eisen.
Registratie van een rijbewijs is niet mogelijk, indien het rijbewijs in een van de andere Lid-Staten meer dan tien jaar geleden is afgegeven. In dat geval geldt dat de houder van het rijbewijs nog één jaar, vanaf de datum van vestiging in Nederland, met het rijbewijs mag rijden. Indien de houder van een dergelijk rijbewijs na dat jaar nog met het rijbewijs rijdt, overtreedt hij artikel 107, eerste en tweede lid, van de wet. Op grond van artikel 177, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet is overtreding van artikel 107, eerste en tweede lid, van de Wet een strafbaar feit, dat wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie.
In een geval waarin registratie niet (meer) mogelijk is, dient inwisseling van het rijbewijs plaats te vinden, welke mogelijk is tegen de kosten die gelden voor vernieuwing van een Nederlands rijbewijs.
3. Standpunten van partijen
Eiseres is, voorzover in het kader van het onderhavige verzoek van belang, ten eerste van mening dat de weigering door verweerder van de door eiseres verzochte registratie van haar rijbewijs een met artikel 39 EG Pro strijdige belemmering van het vrije verkeer van personen oplevert. Die belemmering, zo begrijpt de rechtbank het standpunt van eiseres, kan niet worden gerechtvaardigd vanwege objectieve redenen van algemeen belang, welke zouden zijn gelegen in het doel van de regeling omtrent het vernieuwen van het rijbewijs. Dat doel houdt immers, aldus eiseres, geen verband met de veiligheid van het wegverkeer. In dat kader heeft eiseres er nog op gewezen dat in Nederland, wegens het ontbreken van een algemene identiteitskaart, het rijbewijs vaak wordt gebruikt voor legitimatie.
Ten tweede is eiseres van mening dat de betrokken bepalingen van de Wet in strijd zijn met het in artikel 1, tweede lid, van de Richtlijn neergelegde beginsel van onderlinge erkenning zonder enige formaliteit. Een weigering om tot registratie over te gaan houdt, aldus eiseres, immers een niet-erkenning van het rijbewijs in. Daarbij heeft eiseres verwezen naar het arrest van het Hof van 29 februari 1996 in zaak C-193/94 (S. Skanavi en K. Chryssanthakopoulos), waaruit naar haar oordeel blijkt dat nu de weigering om tot registratie over te gaan tot gevolg heeft dat zij met haar rijbewijs niet meer in Nederland mag rijden en dat indien zij dit niettemin doet, sprake is van een strafbaar feit, geen sprake is van erkenning zonder enige formaliteit Dat zij aldus wordt verplicht om tot inwisseling van haar rijbewijs over te gaan, acht eiseres eveneens in strijd met het beginsel van onderling erkenning zonder enige formaliteit.
Eiseres verlangt dat haar rijbewijs zonder meer wordt geregistreerd en dat daarbij een levenslange geldigheidsduur (ook) in Nederland wordt bepaald.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat van enige belemmering van het vrije verkeer van personen geen sprake is. Het stelsel van registratie brengt houders van een Duits rijbewijs (en van een rijbewijs afgegeven in enige andere Lid-Staat) in dezelfde positie als houders van een Nederlands rijbewijs. Niet valt in te zien hoe het vrije verkeer van personen daardoor zou worden beperkt. Voorzover dat niettemin anders zou zijn, is verweerder van mening dat die belemmering haar rechtvaardiging vindt in het doel van de regeling omtrent het vernieuwen van rijbewijzen.
Verweerder meent voorts dat uit de Richtlijn niet volgt dat de houder van een Duits rijbewijs in Nederland niet in de positie zou mogen komen te verkeren dat hij zijn rijbewijs moet inwisselen tegen een Nederlands rijbewijs. Het stelsel van registratie is geheel in overeenstemming met artikel 1, derde lid, van de Richtlijn. Daarom kan van strijd met artikel 1, tweede lid, van de Richtlijn ook geen sprake zijn. Het Duitse rijbewijs wordt op zichzelf ook ten volle erkend. Tot slot heeft verweerder er nog op gewezen dat de door eiseres veronderstelde frictie tussen artikel 1, tweede lid, van de Richtlijn en artikel 1, derde lid, van de Richtlijn een gevolg is van het feit dat de harmonisatie van het rijbewijzenrecht gefaseerd geschiedt.
Verweerder is van oordeel dat het beroep van eiseres dient te worden verworpen.
4. Achtergrond van het verzoek
Artikel 1, tweede en derde lid, van de Richtlijn is geïmplementeerd in de betrokken bepalingen van de Wet.
Die bepalingen brengen met zich dat een in Nederland werkzame en woonachtige houder van een langer dan den jaar geleden afgegeven Duits rijbewijs, dat een levenslange geldigheidsduur heeft, met dat rijbewijs nog slechts één jaar na vestiging in Nederland mag rijden. Na het verstrijken van die periode begaat de houder van het Duitse rijbewijs indien hij in Nederland een motorrijtuig bestuurt een strafbaar feit. Dit kan slechts worden voorkomen door het Duitse rijbewijs tijdig in te wisselen tegen een Nederlands rijbewijs (met een geldigheidsduur van, in de regel, tien jaar).
De rechtbank stelt vast dat ingevolge artikel 1, derde lid, van de Richtlijn Nederland ten aanzien van houders van rijbewijzen van andere Lid-Staten zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van het rijbewijs mag toepassen. Eén mogelijke uitleg van deze bepaling, zoals door verweerder ook is bepleit, zou kunnen meebrengen dat de Nederlandse bepalingen, ook in relatie tot artikel 1, tweede lid, van de Richtlijn, daarmee in overeenstemming moeten worden geacht. Het stelsel van registratie leidt er immers toe dat de geldigheidsduur van rijbewijzen van een andere Lid-Staat wordt herleid naar de geldigheidsduur van een Nederlands rijbewijs, zodat de Nederlandse bepalingen daarop inderdaad worden toegepast.
Tegelijkertijd moet de rechtbank vaststellen dat als gevolg van deze bepalingen feitelijk voor eiseres (en voor houders van rijbewijzen die in een vergelijkbare positie verkeren) de verplichting bestaat, althans ontstaat, tot inwisseling van het rijbewijs binnen één jaar, wil zij voorkomen dat zij handelt in strijd met de Wet. De rechtbank heeft in dat verband kennisgenomen van het arrest van het Hof van 29 oktober 1998 in zaak C-230/97 (I. Awoyemi). In rechtsoverweging 42 overwoog het Hof:
"42. Zoals de advocaat-generaal in de punten 37 tot en met 41 van zijn conclusie heeft beklemtoond, bevatten deze bepalingen duidelijke en nauwkeurige verplichtingen voor de lidstaten, en wel met name de verplichting rijbewijzen van Europees model onderling te erkennen en de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs niet te verplichten zijn rijbewijs in te wisselen, ongeacht zijn nationaliteit. De richtlijn laat de lidstaten tot wie zij is gericht, geen beoordelingsmarge met betrekking tot de maatregelen die moeten worden genomen om aan deze eisen te voldoen.".
Hieruit, alsmede indirect uit de negende overweging van de considerans bij de Richtlijn, zou kunnen worden afgeleid dat Lid-Staten zonder meer gehouden zijn te voorkomen dat een inwisselingsplicht ontstaat voor houders van door andere Lid-Staten afgegeven rijbewijzen, als gevolg waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat het Nederlandse stelsel van registratie op dit punt in strijd is met de Richtlijn.
Aldus ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of artikel 1, eerste en tweede lid, van de Richtlijn zo moet worden uitgelegd dat het Nederlandse stelsel van registratie voorzover dat feitelijk tot gevolg heeft dat een inwisselingsplicht voor een houder van een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs ontstaat, daarmee in overeenstemming is.
Nu de beslissing in het geding daarvan afhankelijk is, acht de rechtbank het noodzakelijk dat deze vraag bij wijze van prejudiciële beslissing door het Hof wordt beantwoord.
Niet in geschil is dat eiseres begunstigde is van de bepalingen inzake het vrije verkeer van personen. Indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend luidt, moet daarom vervolgens worden beoordeeld of sprake is van een belemmering van het vrije verkeer van personen en zo ja, of deze gerechtvaardigd wordt door de met de regeling omtrent het vernieuwen van rijbewijzen nagestreefde doel. Voor een bevestigende beantwoording van het eerste gedeelte van deze tweede vraag zou een aanknopingspunt kunnen worden gevonden in de negende overweging van de considerans bij de Richtlijn.
De rechtbank acht het noodzakelijk dat, in geval van bevestigende beantwoording van de eerste vraag, ook de tweede vraag bij wijze van prejudiciële beslissing door het Hof wordt beantwoord.
5. Vragen
De rechtbank verzoekt het Hof overeenkomstig artikel 234 EG Pro bij wijze van prejudiciële beslissing arrest te wijzen met betrekking tot de volgende vragen:
1. Moet de Richtlijn - en dan met name artikel 1, eerste en tweede lid, van de Richtlijn - zo worden uitgelegd dat daarmee in overeenstemming is een nationale regeling ter implementatie daarvan, op grond waarvan voor de houder van een in de Bondsrepubliek Duitsland door de bevoegde autoriteit afgegeven rijbewijs, dat een levenslang geldigheidsduur heeft, binnen één jaar na verplaatsing van de normale woonplaats naar Nederland een inwisselingsplicht bestaat, althans ontstaat, omdat een rijbewijs dat in een andere Lid-Staat meer dan tien jaar geleden is afgegeven in Nederland niet kan worden geregistreerd en in het geval dat het rijbewijs niet is geregistreerd de houder bij het besturen van een motorrijtuig in Nederland een strafbaar feit pleegt?
2. Levert een nationale regeling als bedoeld in de eerste vraag en met de daarin omschreven gevolgen een belemmering op van het vrije verkeer van personen en zo ja, kan deze belemmering dan worden gerechtvaardigd door overwegingen gelegen in het mogelijk maken van periodieke vernieuwing van de op het document aangebrachte gegevens en aanpassing van het document aan de voortschrijdende technische inzichten ten aanzien van de uit een oogpunt van beveiliging en het tegengaan van fraude aan het document te stegen eisen?
Aldus gedaan door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. C.P.M. van de Kerkhof en mr. M.J.L. Lamers-Wi1bers als leden.
Het verzoek is door de griffier van de rechtbank op 27 juni 2001 gezonden aan de Griffie van het Hof.
De voorzitter.
Afschrift verzonden op: 27 juni 2001