Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: WET 00/1976-LUG
Uitspraak
in het geding tussen
Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer gevestigd te Rotterdam en diens afdeling Zeeland van de Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer Regio Zeeland te Hansweert, hierna: eisers,
gemachtigde mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Begin 2000 is door verweerder besloten NEN-norm 6786 toe te passen. In deze norm is aangegeven tot welke windkracht/windsnelheid bruggen nog verantwoord kunnen worden bediend. Verweerder heeft op basis van deze norm besloten het bedieningsregiem van de daarvoor in aanmerking komende bruggen, te weten de brug over de Zandkreeksluis, over de Grevelingensluis en over de Bergsediepsluis, aan te scherpen. Deze aanscherping houdt in dat deze bruggen niet meer mogen worden bediend bij een windkracht van 7 Beaufort (vanaf 13,8 m/s) of meer, in plaats van de tot dan geldende grens van tot en met windkracht 7 Beaufort. Bij dit besluit speelde de technische staat en het bewegingswerk van met name de brug over de Zandkreeksluis een belangrijke rol. Medio februari 2000 is het sluispersoneel van de betreffende drie sluizen door middel van een interne instructie van de nieuwe bedienings-voorschriften op de hoogte gesteld. Bekendmaking aan de scheepvaart vond niet plaats omdat dit tot dan toe niet gebruikelijk was.
Naar aanleiding van vragen van schippers over het gewijzigd bedieningsregime voor de bruggen bij de sluizen van Kats, Grevelingen en Bergse Diep op 3 maart 2000, hebben eisers bij brief van 6 maart 2000 aan de Hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat Directie Zeeland verzocht om een voor beroep vatbaar besluit.
Bij schriftelijke bekendmaking aan de scheepvaart van 14 april 2000, gepubliceerd in de Staatscourant van 20 april 2000, nr. 79, en aan eisers, heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat onder verwijzing naar de NEN-norm 6786 medegedeeld dat voor de bruggen gelegen over de Zandkreeksluis te Kats de Grevelingensluis te Bruinisse en de Bergsediepsluis te Tholen, zowel voor het openen als het sluiten van de brug een nadere beperking ten aanzien van de windbelasting dient te worden ingesteld. Daarmee wordt bereikt, aldus deze mededeling, dat de bediening van deze bruggen, zowel voor het scheepvaartverkeer als het landverkeer, in de toekomst op een verantwoorde wijze verzekerd blijft. Besloten is dat bij windsnelheden ter plaatse vanaf 13,8 m/s, dus van 7 Beaufort en hoger, ongeacht de windrichting, bovenstaande bruggen niet voor scheepvaartverkeer mogen worden bediend.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 16 mei 2000 bezwaar gemaakt. Eisers hebben er in hun bezwaarschrift op gewezen dat de beperking in de bedieningsmogelijkheden, zeker in de winterperiode, zal leiden tot een regelmatig terugkerend en langdurig oponthoud. Weliswaar geven eisers aan dat, gelet op de technische staat van de brug over de Zandkreeksluis, een nadere beperking van de wind-belasting voor deze brug voor eisers vooralsnog begrijpelijk en acceptabel is, doch dat voor de overige bruggen en met name voor de nieuw te bouwen brug over de Zandkreeksluis, het onnodig en onjuist is de eerder vermelde norm als standaard toe te passen. Naar de mening van eisers behoort de wind-richting en de plaats waar de brug zich bevindt bepalend te zijn voor het al dan niet bedienen van de brug en niet de technische staat van een brug.
Bij besluit van 11 augustus 2000 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij fax van 20 september 2000 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 19 december 2000 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2001. Aanwezig waren eisers en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door Ing. A. Edwards en J.C. van Hoek, werkzaam bij verweerder.
2. Overwegingen
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht en op goede gronden het bestreden besluit heeft genomen.
Eisers hebben - kort gezegd - onder andere aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de wet (gedoeld wordt op onder meer de Wet beheer rijkswaterstaatswerken), dat voor zover verweerder van mening is dat het hier sprake is van een verkeersbesluit, artikel 6 van Pro het Besluit administratieve bepalingen scheepvaart betreffende bekendmaking van (voorgenomen) besluiten niet is gevolgd, dat de NEN-norm 6786 geen betrekking heeft op bestaande bruggen en dat toepassen van deze norm onnodig en onjuist is en dat verweerder niet, dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze norm dient te worden toegepast. Bovendien ontbreekt het aan een belangenafweging.
De rechtbank overweegt het volgende.
Artikel 6, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) geeft aan de Minister van Verkeer en Waterstaat onder meer de bevoegdheid de toegang tot een waterstaatswerk geheel of gedeeltelijk te beperken. Uit het bepaalde in artikel 1, van de Wbr volgt dat onder een waterstaatswerk onder meer een brug wordt begrepen. Uit de Memorie van toelichting bij artikel 6, van de Wbr blijkt dat deze regel is gegeven om de beheerder van een waterstaatswerk ook in de niet aan de algemene vergunningsplicht van artikel 2, van de Wbr onderworpen gevallen, een bepaalde aanwezigheid op of een bepaald gebruik van een waterstaatswerk op duurzame wijze te kunnen tegengaan.
In de tweede volzin van artikel 6, van de Wbr is aangegeven dat het bepaalde in de eerste volzin niet van toepassing is op het gebruik door het openbaar verkeer. Blijkens de Memorie van toelichting vloeit dit voort uit het feit dat voor het gebruik door het openbaar vervoer het instrumentarium dient van onder andere de Wegenwet, de Wegenverkeerswet 1994 en de Scheepvaartverkeerswet. Daarnaast hebben gemeenten een aanvullende verordeningsbevoegdheid op dit terrein.
Nu het in het onderhavige geval niet gaat om een vergunningsplichtig handelen van artikel 2, van de Wbr, maar over scheepvaartverkeer, zijnde openbaar vervoer, dat nadrukkelijk is uitgezonderd van de werkingssfeer van artikel 6, van de Wbr en waarvoor een ander wettelijk instrumentarium geldt, missen de bepalingen van de Wbr hier toepassing. Het betoog van eisers dat het bestreden besluit in strijd is met de bepalingen van de Wbr kan derhalve geen stand houden.
De rechtbank overweegt dat de doelstelling van de Scheepvaartverkeerswet (hierna: de Svw) is gelegen in het geven van informatie en het treffen van maatregelen ten behoeve van het scheepvaartverkeer zelf. Volgens het bepaalde in artikel 3 van Pro deze wet kan zulks slechts geschieden in het belang van:
het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer
het instandhouden van scheepvaartwegen en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan
het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan de waterhuishouding, oevers en waterkeringen, of werken gelegen in of over scheepvaartwegen.
Naar het de rechtbank voorkomt kan van de maatregel die verweerder door middel van het bestreden besluit heeft getroffen niet worden gezegd dat deze het karakter heeft van een verkeersbesluit als bedoeld in de Svw. Het gaat in de onderhavige situatie immers niet om het aanbrengen van een verkeersteken, een bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken, een maatregel terzake van verkeersbegeleiding, of het geven van verkeersinformatie of een verkeersaanwijzing. Evenmin is er sprake van een situatie die te brengen valt onder de werkingssfeer van het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer. Het bestreden besluit ziet op het veilig en doelmatig gebruik van de bruggen zelf in beheer van het Rijk. Dat daaruit bepaalde gevolgen voor het (scheepvaart)verkeer (kunnen) voortvloeien is inherent aan de aard van het gebruik van de bruggen, namelijk voor het openbaar verkeer. In het verlengde van maatregelen ten aanzien van het veilig en doelmatig gebruik van bruggen kunnen, indien noodzakelijk, alsdan maatregelen als bedoeld in de Svw ten behoeve van het (scheepvaart)verkeer worden getroffen. Het bestreden besluit is naar het de rechtbank voorkomt nadrukkelijk te karakteriseren als een beheersmaatregel, gericht op de instandhouding van de bruggen zelf. Daaruit vloeit voort dat de stelling van eisers dat - voor zover de Svw van toepassing zou zijn - verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 6, van de Svw de voorgenomen maatregel niet bekend heeft gemaakt, geen stand kan houden.
Eisers hebben terecht opgemerkt dat verweerder niet expliciet in de bekendmaking van de beperkte openstelling van de drie bruggen de wettelijke basis voor deze maatregel heeft aangegeven. Het gaat de rechtbank echter te ver daaraan de consequentie te verbinden dat het bestreden besluit daardoor een wettelijk kader ontbeert. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder de Wbr ter sprake heeft gebracht en de considerans van deze wet in relatie heeft gebracht met de algemene taak van verweerder van het beheer van waterstaatswerken (waaronder bruggen).
De rechtbank overweegt dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting kan worden afgeleid dat deze algemene verwijzing betrekking heeft op het bepaalde in artikel 5, van de Waterstaatswet. In het tweede lid van deze wet is bepaald dat de inrichting van de Rijkswaterstaatsdienst wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Op basis hiervan is het Organiek Besluit Rijkswaterstaat getroffen. In artikel 2 van Pro dit besluit is onder meer bepaald dat verweerder is belast met de zorg voor een veilige verkeersafwikkeling te water en met de aanleg, het beheer en het onderhoud van oeververbindingen. In dit verband ontbreken meer specifieke bepalingen. Dit neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat verweerders bevoegdheid op basis van het Organiek Besluit Rijkswaterstaat een gegeven is en niet ter discussie staat. Het betoog van eisers dat het bestreden besluit een wettelijk kader ontbeert kan derhalve geen stand houden.
Voor zover eisers van oordeel zijn dat verweerder ten onrechte NEN-norm 6786 heeft toegepast overweegt de rechtbank het volgende.
NEN-norm 6786 is blijkens de aanduiding in 1998 opgesteld en uitgegeven door het Nederlands Normalisatie-instituut. De norm heeft in beginsel betrekking op het ontwerpen van bruggen en bevat een andere berekeningsmethode voor de berekening van de windbelasting van bruggen. De rechtbank stelt met eisers en verweerder vast dat in het onderhavige geval een wettelijke koppeling tussen de Wbr en de Svw enerzijds en de NEN-norm 6786 anderzijds, ontbreekt. NEN-normen zijn echter vastgelegde afspraken over technische specificaties van een product, een dienst of een bedrijfsproces. Deze normen worden niet door de wetgever vastgesteld en zijn derhalve niet te beschouwen als algemeen verbindende voorschriften. Verweerder heeft deze norm niet als een algemeen verbindend voorschrift, maar als een technische methode voor de berekening van de windbelasting van bruggen toegepast. Na onderzoek kwam verweerder tot de conclusie dat het aanbeveling verdiende ook bestaande bruggen volgens deze methode te toetsen.
De rechtbank vermag niet in te zien op grond waarvan verweerder niet de bevoegdheid heeft op deze wijze technische standaarden te hanteren bij het uitoefenen van zijn taak ten aanzien van onder meer de aanleg, het beheer en het onderhoud van oeververbindingen. Dat bedoelde norm primair bedoeld is voor de aanleg van bruggen, neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat verweerder vrij is deze norm ook voor bestaande bruggen toe te passen. Zeker als toepassing impliceert dat vergelijkbare eisen ten aanzien van veiligheid gelden voor zowel nieuw aan te leggen als bestaande bruggen.
Eisers hebben aangevoerd dat verweerder heeft nagelaten de belangen die de gebruikers van bedoelde bruggen op de juiste manier te wegen. De belangen van de beroepsvaart en de waterrecreatie worden, aldus eisers, in feite door verweerder gebagatelliseerd.
De rechtbank overweegt dienaangaande dat verweerder op basis van het inzicht dat NEN-norm 6786 gaf, de conclusie heeft getrokken dat het bedienen van de onderhavige bruggen bij een windkracht hoger dan 6 Beaufort tot een hoger risico leidt dan voorheen werd aangenomen. Dit betekent een verhoogd risico ten aanzien van het gebruik en de instandhouding van de bruggen zelf en daarmee impliciet ten aanzien van de veiligheid van de (vaar)weggebruikers.
Uit onderzoek dat verweerder heeft ingesteld naar de effecten van een aangescherpt bedieningsregiem op de openingstijden van de bruggen, is gebleken dat op basis van meerjarenmetingen moet worden uitgegaan van een gemiddelde stremmingsduur van 2 % per jaar. Dit houdt in een jaarlijks gemiddelde stremmingsduur van 3 dagen ten gevolge van het niet openen bij windkracht 7. Gelet op het feit dat windkracht 7 in de zomer minder voorkomt dan in de najaars- en wintermaanden, heeft de recreatie-vaart relatief minder hinder van de beperkte openstelling dan de beroepsvaart.
De rechtbank overweegt dat genoemde beperkingen zijn gebaseerd op een berekening van de duur en de frequentie van het voorkomen van windkracht 7 op basis van de weersverwachting van het KNMI. De periode waarvoor een dergelijke verwachting geldt is minimaal zes uur. Om deze periode zoveel mogelijk te beperken heeft verweerder zich voorgenomen bedoelde bruggen van windmeetapparatuur ter plaatse te voorzien. Dit houdt in dat met een grotere mate van nauwkeurigheid ter plaatse de windkracht zelf kan worden gemeten alsmede de periode waarover deze geldt. Dit leidt ertoe dat de beperking in de openstelling zo nauwkeurig mogelijk kan worden bepaald en in vergelijking met de ‘grovere’ methode van de KNMI-verwachting, naar verwachting kan worden verminderd. Dusdoende kan de beperking van de openstelling binnen daartoe gestelde grenzen zoveel mogelijk worden beperkt.
Verweerder verheelt niet dat verscherping van het bedieningsregiem van voornoemde bruggen tot ongerief en tot enig in geld uit te drukken nadeel zal leiden. Verweerder beschouwt dit nadeel als te behoren tot een normaal maatschappelijk risico. Voor het geval individuele bedrijven die specifiek en/of zeer frequent van (één van) de betrokken sluizen gebruik maken van mening zijn substantieel nadeel te (zullen) lijden, kunnen deze een verzoek om compensatie indienen op grond van de Regeling Nadeel-compensatie Verkeer en Waterstaat. Deze regeling biedt een afzonderlijke rechtsgang van bezwaar en beroep indien een aanvrager zich met een besluit op grond van die regeling niet kan verenigen.
Naar het de rechtbank voorkomt heeft verweerder door het nemen van de hiervoor genoemde maat-regelen bij het afwegen van de betrokken belangen nadrukkelijk rekening gehouden met het belang van eisers en dat van de bij eisers aangesloten leden. Daar komt bij dat het niet voor onmogelijk moet worden gehouden dat de hiervoor genoemde nauwkeuriger bepaling van de windkracht en de periode gedurende welke deze geldt, kan leiden tot een verdere verkorting van de tijd dat de bruggen niet kunnen worden bediend, dan vooralsnog door verweerder is berekend.
Het hiervoor overwogene leidt naar het oordeel van de rechtbank tot de conclusie dat niet kan worden gezegd dat verweerder in onvoldoende mate de belangen van betrokkenen heeft meegewogen bij zijn beslissing. Nu ook overigens niet is gebleken van doorslaggevende argumenten op basis waarvan het bestreden besluit niet in stand zou kunnen blijven, kan het beroep van eisers niet slagen. Hun beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuurs-recht.
3. Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep van eisers ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. T.F. van der Lugt.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van J.E.M. Bouwman-Zeldenthuis als griffier, uitgesproken in het openbaar op 11 april 2001.
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.