Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: AW 98/2443-LUG
Uitspraak
in het geding tussen
A, wonende te B, eiseres,
gemachtigde mr. J.L.H. van der Watering, werkzaam bij UOV te Leidschendam,
en
de Korpschef van de Regiopolitie Rotterdam-Rijnmond, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Eiseres is sedert 19 september 1995 werkzaam als politiesurveillant bij de regiopolitie Rotterdam-Rijnmond. Bij brief van 25 juni 1997 heeft de chef van het district De Noordhoek van genoemd politiekorps eiseres medegedeeld dat uit een strafrechtelijk onderzoek tegen de heer K., eveneens werkzaam bij verweerder, is gebleken dat eiseres zich vermoedelijk schuldig heeft gemaakt aan buitenproportioneel oneigenlijk gebruik van de elektronische post van het bedrijfsprocessensysteem Multipol. Op grond daarvan heeft genoemde districtschef besloten tegen eiseres een disciplinair onderzoek in te stellen. Tevens heeft de districtschef op grond van artikel 11, van de Wet persoonsregistraties, de korpschef verzocht hem de inhoud van het berichtenverkeer van eiseres in de elektronische post te verstrekken.
Per schrijven van 5 december 1997 heeft de districtschef eiseres medegedeeld dat het disciplinair onderzoek tegen haar zal worden voortgezet. Tevens heeft hij eiseres verzocht hem binnen 14 dagen schriftelijk toestemming te verlenen tot inzage in haar e-mail. Eiseres heeft bij brief van 12 december 1997 deze toestemming geweigerd.
Bij schrijven van 30 januari 1998 heeft voornoemde districtschef eiseres laten weten dat de korpschef hem toestemming heeft verleend tot opening van de e-mail van eiseres.
Bij brief van 5 maart 1998, aangevuld bij schrijven van 18 maart 1998, heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt.
Op 19 juni 1998 is een hoorzitting gehouden waarop eiseres gelegenheid heeft gehad haar bezwaar toe te lichten. Per diezelfde datum heeft de bezwarencommissie Regionaal Politiekorps Rotterdam-Rijnmond advies aan verweerder uitgebracht.
Verweerder heeft bij besluit van 6 november 1998 eiseres doen weten het advies van deze commissie niet te gevolgen. De bezwaren van eiseres zijn door verweerder ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij schrijven van 14 december 1998, aangevuld bij schrijven van 26 januari 1999, beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2000. Eiseres en haar gemachtigde zijn niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.H. van Elferen, juridisch adviseur van de Gemeente Rotterdam.
2. Overwegingen
De rechtbank overweegt dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is komen vast te staan dat in de tweede helft van 1996 verweerder klachten bereikten van verschillende vrouwelijke medewerkers over ongewenst feitelijk gedrag van de heer K. Uit het onderzoek dat naar aanleiding van deze klachten werd ingesteld bleek dat deze zich schuldig maakte aan ongewenst e-mailgebruik. Tevens kwamen uit dit onderzoek - dat mede werd ingesteld naar aanleiding van een tv-interview bij Sonja Barend op 3 april 1997 waarin letterlijk uit de tekst van uitgedraaide (uitgeprinte) e-mails die van eiseres afkomstig waren werd geciteerd - sterke aanwijzingen naar voren dat verscheidene (ook vrouwelijke) collega’s zich te buiten gingen aan buitensporig seksistisch, deels pornografisch getint e-mailgebruik. Naar aanleiding hiervan is tegen een aantal medewerkers, waaronder eiseres, een disciplinair onderzoek gestart dat uitmondde in de maatregel van voorwaardelijk disciplinair strafontslag.
In het kader van genoemd onderzoek heeft de korpschef (hierna: verweerder) eiseres toestemming gevraagd haar e-mail in te zien. Eiseres heeft dat geweigerd met een beroep op de bescherming van haar privacy. Verweerder heeft vervolgens - na raadpleging van de Registratiekamer - op grond van het bepaalde in artikel 11 van Pro de Wet persoonsregistraties (hierna: de Wpr) aan eerder genoemde districtschef toestemming verleend de e-mail van eiseres te openen.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Volgens het bepaalde in artikel 8, eerste lid van het EVRM, heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Gelet op het bepaalde in het tweede lid van dit artikel is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van - onder meer - de openbare orde en de bescherming van de goede zeden en de rechten en vrijheden van anderen.
Verweerder heeft de opening van de e-mail van eiseres onder meer gebaseerd op het feit dat door de inhoud van de e-mails die reeds openbaar waren en - zo bleek uit het strafrechtelijk onderzoek tegen de heer K. - van eiseres afkomstig waren, de integriteit van het politiekorps in ernstige mate is aangetast. Daarmee komt, aldus verweerder, de geloofwaardigheid van het politieapparaat, dat een belangrijke taak heeft in het handhaven van de openbare orde, in het geding. Daarnaast is de inhoud van bedoelde e-mails van dien aard dat er sprake is van strijdigheid met de goede zeden.
De rechtbank stelt vast dat bij afweging van de rechten zoals vastgelegd in het eerste lid van artikel 8, EVRM en de inbreuk daarop volgens het tweede lid van dit artikel, op basis van de jurisprudentie als norm geldt dat niet lichtvaardig tot aantasting van de eerbiediging van het privé leven mag worden overgegaan. Eerst wanneer er sprake is van zwaarwegende belangen, is inbreuk op dit fundamentele recht mogelijk. Naar het de rechtbank voorkomt wordt door het vanuit het politiekorps in de openbaarheid brengen van seksistisch/pornografisch getinte e-mails de integriteit van het politiekorps aangetast; daarmee is naar het oordeel van de rechtbank tevens de geloofwaardigheid van de hand-having van de openbare orde nadrukkelijk in het geding. Buiten twijfel is bovendien dat de inhoud van deze e-mails een aantasting van de goede zeden betekent. Naar het de rechtbank voorkomt is er dan ook geen ruimte voor het oordeel dat er geen sprake zou zijn van zwaarwegende belangen die een inbreuk op het fundamentele recht op privacy rechtvaardigen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet kan worden verweten het vereiste van proportionaliteit uit het oog te hebben verloren; niet gezegd kan worden dat er sprake is van een lichtvaardige of onevenwichtige belangenafweging door verweerder.
Dit geldt des te meer nu verweerder voor wat betreft de reeds in de openbaarheid gebrachte e-mails in het kader van de tv-uitzending bij Sonja Barend heeft kunnen vaststellen dat deze van eiseres afkomstig waren. Op grond daarvan had verweerder substantiële aanwijzingen dat - gelet op de inhoud van bedoelde e-mails - de aanmerkelijke kans bestond dat de niet-geopenbaarde e-mails eveneens van een dergelijke inhoud zouden kunnen zijn. Nu een dergelijke ‘verdenking’ op eiseres rustte en uiteindelijk ook de aanleiding vormde voor het verzoek van verweerder aan eiseres haar e-mail te mogen inzien - en na haar weigering leidde tot het besluit haar e-mail in te zien - vermag de rechtbank niet in te zien dat verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 8, eerste lid van het EVRM, van de in het tweede lid van dit artikel gegeven bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Niet kan worden gezegd dat verweerder, als zijnde een orgaan van het openbaar gezag dat met de (uitvoering van de) handhaving van de openbare orde is belast, in de belangenafweging ten onrechte het gewicht van de integriteit van het politiekorps en de handhaving van de openbare orde zwaarder heeft laten wegen dan het belang dat eiseres heeft bij de bescherming van haar privacy.
In het feit dat verweerder eiseres eerst toestemming heeft gevraagd haar e-mail te openen om verweerder kennis te laten nemen van de daarin opgeslagen e-mails alvorens - na weigering van de zijde van eiseres en na eerst zich met de Registratiekamer te hebben verstaan - het besluit te nemen zelf tot opening van de e-mail over te gaan, kan de rechtbank vervolgens geen strijdigheid ontwaren met het subsidiariteitsbeginsel. Niet goed denkbaar is dat een minder vergaand middel mogelijk was.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in strijd met het bepaalde in de artikelen 10 en 13 van de Gw haar e-mails heeft ingezien.
De rechtbank overweegt dat krachtens het bepaalde in artikel 10 van Pro de Gw, ieder, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. In verband daarmee zijn ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer bij wet onder meer regels gesteld voor het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens, alsmede inzake aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde gegevens en het gebruik daarvan.
Wanneer een overheidsorgaan als werkgever optreedt zal zij de grondrechten van haar ambtenaren moeten respecteren, behoudens voor zover op die grondrechten op de in de Gw bepaalde wijze inbreuk mag worden gemaakt. Deze inperking vloeit voort uit de verhouding overheidswerkgever/ ambtenaar, welke verhouding beperkingen ten aanzien van het uitoefenen van de grondrechten kan inhouden. De ambtenaar heeft in werktijd niet dezelfde vrijheden als buiten werktijd. Op grond van het gezag van de werkgever zal hij bepaalde aanwijzingen moeten volgen en is hij als gevolg daarvan in meer of mindere mate beperkt in zijn bewegingsvrijheid en in zijn vrijheid van meningsuiting. De rechtbank wijst in dit verband op de van toepassing zijnde bepalingen van de Ambtenarenwet die een beperking van grondrechten inhouden. Zo heeft volgens vaste jurisprudentie de ambtenaar niet de vrijheid om bij het bepalen van de inhoud van zijn meningsuiting de goede functionering van het overheidsorgaan waar hij werkzaam is, dan wel de goede vervulling van zijn betrekking, in ontoelaatbare mate aan te tasten. Tegen overschrijding van de daarbij in acht te nemen grenzen is het bevoegd gezag, ook achteraf, bevoegd op te treden.
De rechtbank overweegt dat het een algemeen aanvaard uitgangspunt is dat van ambtenaren als representant van de overheid, een hoge mate van integriteit en loyaliteit ten opzichte van de overheid wordt verwacht. Dit komt ook tot uitdrukking in de eisen die binnen een overheidsorganisatie waar de ambtenaar ten behoeve van de publieke taak werkt, aan gedrag en houding van de ambtenaar worden gesteld. Algemeen aanvaard is bovendien dat het zijn van ambtenaar ook bepaalde beperkingen aan de ambtenaar oplegt in zijn gedrag in het publieke leven. Het is vaste jurisprudentie dat dit met name geldt voor ambtenaren werkzaam bij overheidsorganisaties die met publieke taken als veiligheid en openbare orde te maken hebben. De politieorganisatie is hiervan een meer dan sprekend voorbeeld.
De ambtenaar die er in zijn (of haar) gedragingen blijk van geeft geen acht te slaan op deze ‘codes’, dan wel deze codes met voeten treedt, is een (al dan niet potentieel) risico voor het goed en integer functioneren van de overheidsorganisatie waarin hij werkzaam is en loopt het risico daarop te worden aangesproken en, afhankelijk van de aard van de normoverschrijding, disciplinair te worden gestraft. Daaraan kan naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen dat er bij verweerders organisatie (nog) geen duidelijke regels bestonden voor het tijdens werktijd voor privé-doeleinden gebruikmaken van computerfaciliteiten van de werkgever. Het feit dat dit min of meer stilzwijgend werd toegestaan, doet evenmin af aan de verantwoordelijkheid van eiseres de ook voor haar als ambtenaar geldende eisen ten aanzien van integriteit en loyaliteit in acht te nemen. Zich beroepen op het feit dat een regeling ontbreekt en dat gebruik voor privé-doeleinden min of meer gewoon was, geeft juist aan dat eiseres zich niet bewust is van haar eigen verantwoordelijkheid hierin.
Op de gronden als hiervoor aangegeven is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder, door het nemen van de maatregel als bedoeld, ook als overheidswerkgever niet in strijd met het propor-tionaliteitsbeginsel dan wel het subsidiariteitsbeginsel heeft gehandeld. Ook in dit opzicht kan naar het de rechtbank voorkomt niet worden gezegd dat er sprake is van een onjuiste belangenafweging.
Voor zover eiseres van oordeel is dat er ook strijdigheid is met het bepaalde in artikel 13 van Pro de Gw, merkt de rechtbank op dat het daarin geregelde betrekking heeft op bescherming van het brief- en telefoongeheim. Dit is, aldus artikel 13, eerste lid, Gw, onschendbaar, behalve, in de gevallen bij de wet bepaald.
De rechtbank overweegt dat in het algemeen ter discussie staat of, en zo ja, in welke mate de e-mail valt onder de bescherming van artikel 13 Gw Pro. Ten einde hierin helderheid te scheppen heeft de wetgever een ontwerp van wet aanhangig gemaakt (Wet bescherming persoonsgegevens) waarmee wordt beoogd de bescherming van artikel 13 Gw Pro voor wat betreft het brief-, telefoon- en telegraafgeheim, te vervangen door een techniek-onafhankelijk geformuleerd grondrecht om vertrouwelijk te communiceren. Daarmee vallen ook de e-mail en de fax onder dit grondrecht. Wat daarvan ook zij, de rechtbank acht, gelet op het hiervoor overwogene, geen aanknopingspunten aanwezig voor de conclusie dat verweerder, in strijd met het in de Gw bepaalde, van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt de e-mail van eiseres in te zien.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in strijd met de bepalingen van de Wpr heeft gehandeld door haar e-mail te openen. Met name is naar de mening van eiseres het bepaalde in artikel 11, van de Wpr in het geding.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Ingevolge artikel 1, van de Wpr wordt onder een persoonsgegeven verstaan een gegeven dat herleidbaar is tot een individuele natuurlijke persoon. Van een persoonsregistratie is sprake wanneer een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoons-gegevens, die langs geautomatiseerde weg wordt gevoerd of met het oog op een doeltreffende raad-pleging van die gegevens systematisch is aangelegd. Als houder van een aldus aangelegde persoons-registratie geldt degene die de zeggenschap heeft over deze persoonsregistratie. Onder het verstrekken van gegevens aan een derde wordt verstaan het verstrekken van gegevens uit een persoonsregistratie aan een persoon of instantie buiten de organisatie van de houder, met uitzondering van het verstrekken aan de bewerker of de geregistreerde.
De Wpr is - kort gezegd - van toepassing als er sprake is van het aanleggen, het houden, het bewerken en het verstrekken van persoonsgegevens. Gegevens met betrekking tot het e-mail- en internetgebruik van werknemers zijn in het algemeen te kwalificeren als persoonsgegevens. IP-adressen zijn in combinatie met de username en het password te herleiden tot een bepaalde gebruiker. De daaraan verbonden bestanden zijn aldus herleidbaar tot een werknemer. De verkeersgegevens geven inzicht in de afzender, de bestemming, de datum en de tijd van het bericht of van het internetgebruik. Ook de inhoud van het e-mailbericht kan soms tot een persoonsgegeven worden herleid. Alhoewel het niet bij voorbaat vaststaat dat de gegevens als hier in geding dienen te worden beschouwd als een persoonsregistratie in de zin van de Wpr, is de rechtbank van oordeel dat een redelijke uitleg van de kenmerken van de (registratie van) persoonsgegevens als hiervoor bedoeld, in het onderhavige geval tot de conclusie dient te leiden dat de verzameling persoonsgegevens van verweerder als zodanig kan worden aangemerkt.
De rechtbank overweegt voorts dat het in artikel 11, van de Wpr gaat om het verstrekken van persoonsgegevens aan een derde. Verstrekking kan plaatsvinden op grond van een wettelijk voorschrift of met toestemming van de geregistreerde. In de situatie van eiseres is er geen sprake van een wettelijk voorschrift; bovendien heeft zij geen toestemming tot inzage gegeven. Verweerder heeft zich beroepen op het bestaan van een dringende en gewichtige reden als bedoeld in het tweede lid van artikel 11, van de Wpr. Een dergelijke reden kan - mits de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerde daardoor niet onevenredig wordt geschaad - voldoende legitimatie vormen een zekere inbreuk op de privacy van de geregistreerde toe te staan. Eiseres is van oordeel dat dit slechts kan in het kader van een strafrechtelijk onderzoek en onder toepassing van de in dat verband geldende wettelijke bepalingen ten aanzien van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer; aangezien in haar situatie (slechts) sprake is van een disciplinair onderzoek, heeft verweerder - aldus eiseres - zijn bevoegdheden op basis van artikel 11, van de Wpr voor een ander doel gebruikt dan waarvoor zij gegeven zijn. Aldus is er sprake van détournement de pouvoir.
Naar het oordeel van de rechtbank dient het betoog van eiseres dat verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 11, van de Wpr haar gegevens aan een derde ter inzage heeft gegeven, te falen. De rechtbank overweegt in dit verband dat volgens het bepaalde in artikel 6, van de Wpr binnen de organisatie van de houder uit een persoonsregistratie slechts gegevens worden verstrekt aan personen die ingevolge hun taak die gegevens mogen ontvangen. Daarbij geldt de beperking dat de opgenomen persoonsgegevens slechts mogen worden gebruikt voor doeleinden die met het doel van de persoons-registratie verenigbaar zijn.
In de onderhavige situatie is buiten twijfel dat de korpschef als houder in de zin van artikel 1, van de Wpr dient te worden beschouwd. In die hoedanigheid is de korpschef door de districtschef van eiseres benaderd met het verzoek tot inzage in haar e-mail. De korpschef heeft deze inzage - na raadpleging van de Registratiekamer - verleend. De districtschef maakt deel uit van de organisatie van de korpschef als zijnde de houder in de zin van de Wpr. Deze is derhalve geen derde in de zin van de Wpr. Nu, zoals overwogen, het bij het verstrekken van gegevens aan een derde gaat over het verstrekken aan een persoon of instantie buiten de organisatie van de houder, valt deze verstrekking buiten het kader van artikel 11, van de Wpr. Derhalve is er geen ruimte voor de opvatting van eiseres dat verweerder bij de toepassing van artikel 11, van de Wpr, zijn bevoegdheden voor een ander doel heeft gebruikt dat waarvoor deze gegeven zijn. Artikel 11, van de Wpr mist hier toepassing.
Thans resteert nog de vraag of de verstrekking door de houder binnen zijn organisatie voldoet aan de vereisten van artikel 6, van de Wpr. Volgens het bepaalde in het tweede lid van artikel 6, van de Wpr, worden uit een persoonsregistratie slechts gegevens verstrekt aan personen die ingevolge hun taak die gegevens mogen ontvangen. De rechtbank overweegt dat het buiten twijfel is dat het tot de bevoegdheid van de districtschef van eiseres als hiërarchieke chef behoort om in de relatie van werkgever/ werknemer over voor die relatie relevante persoonsgegevens van zijn medewerkers te kunnen beschikken. Dat het gedrag van eiseres in werktijd tot die relevante gegevens behoort behoeft naar het oordeel van de rechtbank geen discussie. De rechtbank is niet gebleken dat de verstrekking van deze gegevens in strijd met de zorgvuldigheid heeft plaatsgehad.
Uit al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseres ongegrond dient te worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
3. Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. T.F. van der Lugt.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. P. de Grooth-Wierenga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2001.