Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12 / 578
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 december 2012 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen, te Bergen, eiser
(gemachtigden: mr. J.W.G. van Megen en H.G.M. Jansen),
en
de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigden: mr. M.S. van Muiswinkel en G.J. Knops).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser tot aanpassing van het schadegebied in de Regeling tegemoetkoming schade bij overstroming van de Maas in januari 2011 (hierna: de Regeling) afgewezen.
Bij besluit van 19 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2012. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De hoge waterstand van de Maas in de periode van 7 tot 11 januari 2011 heeft in Limburg tot overstroming en schade geleid. Verweerder heeft vastgesteld dat in het stroomgebied van de Maas van de landsgrens bij Eijsden tot aan de Koninginnebrug bij Well op 8, 9 en 10 januari 2011 waterstanden zijn gemeten die hoger zijn dan de hoogwaterstanden met een kans van voorkomen van minder dan 1 keer per 10 jaar (hierna: de grenswaarde) en dat artikel 2 van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) van toepassing is. In de op 13 juli 2011 in werking getreden Regeling (artikel 1 onder b) wordt de winterbedding van de Maas tussen de landsgrens en de Koninginnebrug bij Well, voor zover daar geen gereglementeerde waterkeringen aanwezig zijn, als schadegebied aangemerkt.
2. Bij brief van 2 mei 2011 heeft eiser naar aanleiding van de vooraankondiging van de Regeling, aan verweerder bericht dat naar zijn mening ook in het gebied tussen de Koninginnebrug in Well en de noordgrens van de gemeente Bergen een waterstand is bereikt die valt onder artikel 2 van de Wts, en heeft hij verweerder verzocht de Regeling van toepassing te verklaren tot aan de noordgrens van de gemeente Bergen. Eiser heeft daarbij gewezen op de aanwezigheid van diverse infrastructurele voorzieningen en situaties met een opstuwende werking van het Maaswater, waardoor de Maas bij de gemeente Bergen volgens eiser een hoger waterpeil heeft bereikt dan de grenswaarde. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiser afgewezen. Verweerder heeft daarbij overwogen dat bij de stroomopwaarts van de gemeente Bergen gelegen meetlocatie Well evenals bij de stroomafwaarts van de gemeente Bergen gelegen meetlocatie Sambeek een waterpeil is gemeten dat gelijk is aan of lager is dan de grenswaarde. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat in het model waarbij de grenswaarden zijn vastgesteld rekening is gehouden met de door eiser genoemde opstuwing in de Maas bij Bergen, zodat daarin geen reden kan zijn gelegen om aan te nemen dat de grenswaarde bij Bergen is overschreden.
3. In bezwaar heeft eiser, voor zover van belang, zijn standpunt herhaald dat het peil van de Maas bij de gemeente Bergen de grenswaarde heeft overschreden en ter onderbouwing daarvan verwezen naar meetgegevens van Rijkswaterstaat bij Well en Sambeek, gewezen op eigen metingen van de pendeldienst binnen de gemeente Bergen, alsmede op een een theoretische berekening van het waterpeil van de Maas ter hoogte van de gemeente Bergen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ontvankelijk en ongegrond verklaard. Verweerder acht de van de zogenaamde “Maatgevende Hoogwaterstanden” (MHW’s) afgeleide en gehanteerde grenswaarde de meest geschikte om het schadegebied vast te stellen. De hieruit afgeleide grenswaarde voor meetstation Well (14,83 meter boven NAP) is gelijk aan het maximaal bereikte peil, en de daaruit afgeleide grenswaarde voor meetstation “Sambeek boven” (13,33 meter boven NAP) is ruimschoots hoger dan het ter plaatse in januari 2011 bereikte maximale peil van 13,17 meter boven NAP. Volgens verweerder heeft bij de gemeente Bergen dan ook geen overschrijding van de grenswaarde plaatsgevonden. Verweerder acht de door eiser voor het berekenen van het peil gebruikte “RWS Betrekkingslijnen Maas versie 2010/2011” niet geschikt om het peil van de Maas ter hoogte van de gemeente Bergen te bepalen. Ook de andere door eiser gehanteerde metingen (door de pendeldienst en de peilstok van het Waterschap) acht verweerder ongeschikt om het peil van de Maas ter hoogte van Bergen vast te stellen.
4. Allereerst zal de rechtbank dienen te beoordelen of verweerder terecht het bezwaar ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat de Regeling vatbaar is voor bezwaar. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
5. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.
6. De rechtbank stelt vast dat de Regeling voor wat betreft de definitie van het schadegebied (artikel 1 onder b) en de periode waarop deze van toepassing is (artikel 2, eerste lid) weliswaar een besluit van algemene strekking is omdat het zich voor herhaalde toepassing leent, maar dat de Regeling een zelfstandige rechtsnorm ontbeert. De toepasselijkheid van de in de Wts neergelegde algemene en voor herhaalde toepassing geformuleerde normen (overstroming door zoet water, veroorzaakt door een rivierafvoer met een gemiddelde kans van voorkomen van minder dan 1/10 per jaar) worden in de Regeling immers naar gebied (te weten het gebied dat is gelegen in de winterbedding van de Maas tussen de landsgrens en de Koninginnebrug bij Well) en naar periode (te weten 8, 9, 10 en 11 januari 2011) bepaald, zodat sprake is van een concretisering naar tijd en plaats van die algemeen omschreven norm. De rechtbank volgt verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 juli 2004 (LJN: AQ5720), in zijn standpunt dat verknooptheid van de Regeling met de Wts geen rol speelt omdat het verknooptheidscriterium alleen ziet op inwerkingstredings-, intrekkings- en goedkeuringsbesluiten. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht.
7. Vervolgens is aan de orde de vraag of verweerder de grens van het schadegebied heeft mogen leggen bij de Koninginnebrug bij Well in plaats van ten noorden van de gemeente Bergen zoals eiser heeft betoogd. Voor de beantwoording van deze vraag is relevant welke grenswaarden zijn gehanteerd, waar die gehanteerde grenswaarden op zijn gebaseerd en of die grenswaarden ter hoogte van de gemeente Bergen op de relevante data in januari 2011 zijn overschreden. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
8. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wts (Memorie van Toelichting, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1996–1997, 25 159, nr. 3, pagina’s 10 en 11) volgt dat de keuze voor een rivierafvoer met een frequentie van 1/50 als grens overeenkomt met de keuze die het provinciaal bestuur in Limburg heeft gemaakt ten behoeve van de dimensionering van de kaden. Op dit beginsel is door het aanvaarden van amendement nr. 7 (kamerstukken II 1997/98, 25 159) tijdelijk een uitzondering gemaakt voor hen die langs het onbedijkte gedeelte van de Maas wonen. Dit amendement brengt tot uitdrukking dat het redelijk is dat in de periode, dat de in het Deltaplan grote rivieren bedoelde werkzaamheden ter bescherming tegen hoogwater langs de Maas nog niet volledig zijn uitgevoerd, de ondergrens niet op eenmaal per 50 jaar, maar op eenmaal per tien jaar ligt, ook al is er in die situatie geen sprake van een ramp of een zwaar ongeval (Eerste Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 159, nr. 140b, pagina 1). Uit de hiervoor aangehaalde parlementaire geschiedenis leidt de rechtbank af dat de afvoerfrequentie samenhangt met de dimensionering van waterkeringen in Limburg en de uitvoering van het Deltaplan grote rivieren. Verweerder heeft voorts in zijn verweerschrift gemotiveerd uiteengezet dat de MHW’s leidend zijn voor de wettelijke toets op de veiligheid van de primaire keringen, en dat in beginsel alle beleidsdocumenten van de overheid met betrekking tot rivieren en hoogwater op deze gegevens zijn gebaseerd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder voor het bepalen van de grenswaarde heeft mogen uitgaan van de MHW’s bij een afvoerfrequentie van eenmaal in de 10 jaar, die zijn afgeleid van de bij “Regeling veiligheid primaire waterkeringen” van 4 september 2007 (Staatscourant 2007, nr. 175, pagina 12) vastgestelde hydraulische randvoorwaarden 2006. Verweerder heeft deze werkwijze ook steeds als consistent beleid bij de vaststelling van een regeling als hier aan de orde op grond van de Wts toegepast. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de andere door hem voorgestane berekeningswijze aan de hand van de betrekkingslijnen tot een resultaat leidt dat meer in overeenstemming met de Wts is. Integendeel, verweerder heeft gemotiveerd uiteengezet dat de betrekkingslijnen minder geschikt zijn voor de berekening van de grenswaarden omdat die betrekkingslijnen, anders dan de MHW’s, van jaar tot jaar worden vastgesteld en daarmee ook direct de effecten van de uitvoering van het Deltaplan grote rivieren worden meegenomen, hetgeen kan leiden tot een andere (eerdere) bescherming dan door de Wts is beoogd. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder voor het vaststellen van de grenswaarden geen ongeoorloofde maatstaf heeft gehanteerd.
9. De rechtbank stelt op grond van de stukken vast, en overigens is tussen partijen niet in geschil, dat in januari 2011 bij meetstation Well een maximale gevalideerde waterstand is bereikt van 14,83 meter boven NAP en bij meetstation “Sambeek Boven”een maximale gevalideerde waterstand is bereikt van 13,18 meter boven NAP. Evenmin is in geschil dat de maximale waterstand bij Well gelijk is aan de voor Well vastgestelde grenswaarde, althans dat die grenswaarde bij Well niet is overschreden. Zoals de rechtbank onder overweging 8 heeft geoordeeld, heeft verweerder de grenswaarden niet onjuist vastgesteld. Dat betekent dat de gevalideerde maximale waterstand in januari 2011 bij het meetstation “Sambeek Boven” ruim onder de voor dat meetstation vastgestelde grenswaarde van 13,33 meter boven NAP is gebleven. De omstandigheid dat in januari 2011 bij Well noch bij “Sambeek Boven” een overschrijding van de grenswaarden heeft plaatsgevonden biedt naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunt voor de conclusie dat tussen deze beide meetstations, en wel ter plaatse van de gemeente Bergen de grenswaarde wèl is overschreden. In dat verband overweegt de rechtbank nog dat ter plaatse van de gemeente Bergen geen meetstation aanwezig is en daarom ook geen gevalideerde waterstanden en grenswaarde bekend is. De door eiser genoemde waterstanden in de gemeente Bergen zijn gebaseerd op in eigen beheer uitgevoerde –niet gevalideerde- metingen waarvan niet kan worden vastgesteld of deze op de juiste wijze zijn gedaan. De door eiser genoemde betrekkingslijnen zijn evenmin bruikbaar aangezien de daarin genoemde waterstanden voor Bergen niet zijn gebaseerd op fysieke metingen, maar zijn berekend aan de hand van modellen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen grond aanwezig is voor het oordeel dat verweerder de grens van het schadegebied niet heeft mogen leggen bij Well. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond faalt dan ook.
10. Ten aanzien van het beroep van eiser op de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 2, tweede lid, van de Regeling overweegt de rechtbank als volgt. Deze hardheidsclausule is bedoeld om in individuele gevallen bij besluitvorming van het schadegebied (zoals dat bij de Regeling is vastgesteld) af te wijken. Daarom biedt een beroepsprocedure tegen het besluit van algemene strekking, waarin die hardheidsclausule is opgenomen, geen ruimte voor een dergelijke individuele toets en kan die enkel aan de orde komen bij de door eiser ingediende individuele aanvraag voor tegemoetkoming in de schade. Verweerder heeft dan ook terecht het standpunt ingenomen dat een eventuele toepasselijkheid van de hardheidsclausule in het kader van die aanvraag zal worden beoordeeld. Het beroep op de hardheidsclausule in deze procedure faalt daarom.
11. De rechtbank stelt verder vast dat eiser in zijn aanvraag noch in bezwaar verzocht heeft om uitbreiding van de schadeperiode. Eiser heeft in het bezwaarschrift enkel vermeld dat ook na 11 januari 2011 kosten zijn gemaakt in verband met het hoogwater. Deze mededeling acht de rechtbank onvoldoende voor de conclusie dat hiermee verzocht is de schadeperiode te verruimen. Daarbij is voorts van belang dat de in de Regeling vastgestelde schadeperiode samenhangt met de periode waarin de overschrijding van de grenswaarde heeft plaatsgevonden. Gesteld noch gebleken is dat ook buiten deze periode als gevolg van hoogwater in de Maas grenswaarden zijn overschreden terwijl voorts, zoals in deze uitspraak reeds is geoordeeld, de gemeente Bergen niet binnen het schadegebied valt. Op grond van het vorenstaande kan het betoog dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op eisers verzoek tot een verruiming van de schadeperiode, niet slagen.
12. Nu geen van de gronden slaagt, zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
13. Voor een veroordeling van een van partijen in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. C.M. Nollen, leden, in aanwezigheid van mr. C.H.M. Bartholomeus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 december 2012.
w.g. mr. C.H.M. Bartholomeus,
griffier
w.g. mr. M.C.M. Hamer,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 27 december 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.