Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11 / 344
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december [onderneming]e[woo[plaats]ssen
[plaats], eiser
(gemachtigde: mr. I.P. Sigmond),
en
[ver[plaats], verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een winkelvergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente [plaats] (APV) te verlenen.
Bij besluit van 28 januari 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld op daartoe aangevoerde gronden.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist dat beperking van de kennisneming van het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies van het Landelijk Bureau BIBOB gerechtvaardigd is. Vervolgens heeft de rechtbank eiser gevraagd of hij toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleent om uitspraak te doen op grond van voornoemde stukken. Eiser heeft de gevraagde toestemming verleend, waarop de rechtbank kennis heeft genomen van het advies.
De stukken betreffende een verzoek om voorlopige voorziening (zaaksnummer 11/343) zijn ter informatie aan het dossier in deze zaak toegevoegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2011, waar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.W.M. van Alphen en F.J.E.G. van Goethem. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde eisers gemachtigde in de gelegenheid te stellen een beroepsgrond nader te onderbouwen.
Bij brief van 16 september 2011 heeft de gemachtigde van eiser diens standpunt aangevuld. Verweerder heeft daarop gereageerd.
Partijen hebben vervolgens toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Eiser exploiteert sinds 1 januari 2008 de onderneming “[onderneming]” [adres] te [plaats]. Hij heeft op 18 juni 2009 een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.79 van de APV (een winkelvergunning). Uit een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel blijkt, dat de bedrijfsomschrijving van eiser “[naam]” is. Op het vragenformulier, behorend bij zijn aanvraag, heeft eiser ingevuld dat hij een exploitatievergunning aanvraagt voor een [shop].
2. Het gemeentebestuur van [plaats] hanteert als beleidsuitgangspunt dat iedere vergunningaanvraag voor e[shop] of [winkel] als bedoeld in artikel 2.78 van de APV wordt getoetst conform de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet Bibob). Op 18 juni 2009 heeft verweerder het Bureau Bibob (het Bureau) verzocht om een advies uit te brengen over eisers aanvraag. Op 13 augustus 2009 is het advies van het Bureau ontvangen.
3. Conform het advies van het Bureau heeft verweerder de winkelvergunning bij het primaire besluit geweigerd. Tegen dat besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Verweerder heeft beleidsregels vastgesteld waarin onder meer criteria zijn gegeven voor de uitleg van artikel 2.78 van de APV. Die beleidsregels zijn op 22 december 2010 in werking getreden. Eiser is vervolgens in de gelegenheid gesteld om het bezwaarschrift aan te vullen naar aanleiding van deze beleidsregels. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van het Bureau.
4. Eiser heeft in beroep tegen het bestreden besluit allereerst aangevoerd dat ten onrechte een vergunningplicht voor hem is vastgesteld. In de APV is niet duidelijk omschreven wat een [shop] is, zodat deze bepaling onuitvoerbaar is en ook niet duidelijk is welk gemeentelijk belang is gediend met het invoeren van een vergunningplicht. Volgens eiser mist de desbetreffende bepaling van de APV verbindende kracht. De beleidsregels voor het afgeven van winkelvergunningen maken dit niet anders nu de beleidsregels neerkomen op de behoefte van verweerder een Bibob-toets te kunnen uitvoeren op een in de beleidsregels nog steeds niet naar behoren gedefinieerde winkel. Verweerder heeft nimmer aangegeven waaruit blijkt dat eiser een [shop] zou exploiteren, aldus eiser.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een vergunningenstelsel voor inrichtingen die in het maatschappelijk verkeer worden aangeduid als [shop]s of [shop]s zich verdraagt met de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad omdat het een onderwerp betreft dat onmiskenbaar tot de gemeentelijke huishouding behoort. Verweerder heeft erop gewezen dat de betrokken APV-bepaling is geconcretiseerd in wetsinterpreterende beleidsregels die zijn opgesteld voor de afgifte van winkelvergunningen. Die beleidsregels voldoen volgens verweerder aan de eisen die in de uitspraak van de rechtbank Breda van 7 april 2010, LJN: BM3401, zijn geformuleerd. Volgens verweerder is het voor eiser duidelijk wat met een [shop] wordt bedoeld, aangezien hij zich zelf in die hoedanigheid presenteert. Daardoor is ook voor een ieder voldoende kenbaar dat de desbetreffende winkel in het maatschappelijk verkeer moet worden aangeduid als een [shop], aldus verweerder.
6. Voor het beoordelen van de beroepsgronden van eiser met de strekking dat verweerder geen vergunningplicht aanwezig heeft mogen achten, zijn de volgende bepalingen van belang.
Artikel 2.78, aanhef en onder a, van de APV luidt als volgt.
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a. Inrichting: een voor het publiek toegankelijke ruimte waarin bedrijfsmatig, in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is of anders dan om niet, handelingen en werkzaamheden worden verricht die verband houden met dan wel inherent zijn aan het exploiteren van hetgeen in het maatschappelijk verkeer wordt aangeduid als een [shop], [shop], [shop], [winkel] of internetcafé.
Artikel 2.79 van de APV luidt als volgt.
Het is verboden zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan een inrichting te exploiteren.
Verweerder heeft in de “Beleidsregels voor het uitvoeren van artikel 2.78 van de APV inzake het verbod om zonder vergunning een [shop], [shop], [shop], [winkel] of internetcafé te exploiteren” een nadere omschrijving gegeven van het begrip [shop]. De definitie in de beleidsregel luidt als volgt.
“[shops] verkopen benodigdheden voor binnenshuis of in een kas kweken van gewassen en planten. Dat zijn bijvoorbeeld lampen, ventilatiesystemen, bestrijdingsproducten, producten voor klimaatbeheersing, plantencontainers en plantenvoeding. De producten, die een [shop] verkoopt, kunnen ook bestemd zijn voor andere doeleinden dan hennepteelt.”
7. De rechtbank kan zich met het standpunt van verweerder, als toegelicht in het verweerschrift en ter zitting, verenigen. In de APV is aangesloten bij de begripsomschrijving van het Besluit Bibob waarin een [shop] eveneens is gedefinieerd als een winkel die in het maatschappelijk verkeer wordt aangeduid als een [shop]. Bovendien is door voormelde wetsinterpreterende beleidsregel aan het begrip “hetgeen in het maatschappelijk verkeer wordt aangeduid als (…) [shop]” een nadere omschrijving gegeven. Die is weliswaar ruim, maar in samenhang met de tekst van artikel 2.78, aanhef en onder a, van de APV, voldoende omlijnd om concrete winkelactiviteiten aan te toetsen. In dat opzicht onderscheidt het voorliggende geval zich van het door de rechtbank Breda in eerdergenoemde uitspraak van 7 april 2010 berechte geval. Voor zover ten aanzien van bepaalde activiteiten twijfel bestaat over de vraag of zij voldoen aan de omschrijving in de APV als aangevuld door de beleidsregels, komt zulks voor risico van verweerder. In het voorliggende geval is van zodanige twijfel evenwel geen sprake. Met verweerder constateert de rechtbank dat eiser zijn winkelactiviteiten op verschillende manieren in de hoedanigheid van [shop] heeft gepresenteerd. Zo heeft hij op het aanvraagformulier als omschrijving van het bedrijf de aanduiding [shop] aangekruist en is op diverse internetsites, derhalve op voor het publiek kenbare wijze, aangegeven dat in het betrokken pand een [shop] is gevestigd. Eisers stelling dat hij van een gemeenteambtenaar een vergunning moest aanvragen en dat hij, omdat hij de andere zaken op het formulier ([shop], [shop], [winkel]) al helemaal niet exploiteert, dan maar [shop] heeft ingevuld, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het voorgaande brengt met zich dat de rechtbank niet toekomt aan bespreking van de uiteenzetting van verweerders gemachtigde ter zitting dat voor de beoordeling of er sprake is van een [shop] ook de persoon van de exploitant en diens achtergrond van belang is en dat de informatie uit het Bibob-advies daarvoor gebruikt kan worden.
8. Naar aanleiding van eisers betoog dat niet duidelijk is welk gemeentelijk belang met de in de APV opgenomen winkelvergunningplicht wordt gediend en dat deze daarom onverbindend is, overweegt de rechtbank dat de raad van de gemeente [plaats] zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van de gemeente als bedoeld in artikel 149 van de Gemeentewet nodig is om een vergunningenstelsel voor - onder meer - [shop]s in de APV op te nemen. Het doel daarvan is kennelijk gelegen in de handhaving en bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Die doelen betreffen ongetwijfeld de huishouding van de gemeente. Hetgeen in het verweerschrift is aangevoerd ter motivering van het standpunt dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat door exploitatie van een [shop] in gevaar kunnen komen, acht de rechtbank daartoe toereikend. Voor zover eiser, zoals in bezwaar, nog als beroepsgrond heeft willen aanvoeren dat het winkelvergunningstelsel van de APV een ongeoorloofde doorkruising van de Opiumwet inhoudt, overweegt de rechtbank dat zij op dat punt geen overschrijding van de verordenende bevoegdheid van de raad aanwezig acht. De vergunningplicht van de APV reguleert immers niet de in de Opiumwet geregelde onderwerpen gebruik en handel in verdovende middelen. Pas als het door eisers gemachtigde genoemde ontwerp tot wijziging van de Opiumwet (kamerstukken 32842) kracht van wet krijgt, wordt dat anders, omdat dan ook [shop]s onder het bereik van de Opiumwet komen.
9. Uit hetgeen onder 7 en 8 is overwogen, volgt dat de beroepsgronden waarmee het bestaan van een vergunningplicht wordt aangevochten, geen doel treffen.
10. Over de door verweerder gehanteerde gronden om de vergunningaanvraag af te wijzen heeft eiser aangevoerd dat verweerder het ingevolge artikel 3 van de Wet Bibob vereiste ernstig gevaar is aangenomen op vage en door eiser tegengesproken CIE-informatie. Eiser ontkent dat hij betrokken is bij het opzetten van hennepplantages en hij ontkent eveneens dat vanuit zijn onderneming in verdovende middelen wordt gehandeld. Ten onrechte is een samenwerkingsverband met [naam] aangenomen. De enige relatie die tussen hen bestaat, is dat [naam] de eigenaar is van het pand dat eiser huurt. Ook met [naam] is ten onrechte een samenwerkingsverband aangenomen. Volgens eiser miskent verweerder dat over de in het Bibob-advies genoemde personen geen feiten of omstandigheden zijn gebleken die redelijkerwijs doen vermoeden dat zij strafbare feiten hebben gepleegd.
11. Volgens verweerder moet de beschikbare Bibob-informatie als betrouwbaar worden aangemerkt. Verweerder betoogt dat in het Bibob-advies nadrukkelijk is ingegaan op het bestaan van een zakelijk samenwerkingsverband. Uit het advies blijkt duidelijk dat er een zeer beperkte kring van personen is betrokken bij de uitoefening van de [shop] in het pand en dat er in ieder geval een ernstig vermoeden van het bestaan van zakelijke relaties tussen deze personen aanwezig kan worden geacht.
12. Bij de beoordeling van de thans aan de orde zijnde beroepsgronden stelt de rechtbank allereerst vast dat artikel 2:83, vijfde lid, van de APV als de weigeringsgrond bevat dat “er sprake is van een van de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur (Wet Bibob).” Daarvan uitgaande en gelet op de beroepsgronden dient de rechtbank beoordelen of verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob en voorts of verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiser en de in het advies genoemde personen.
13. De rechtbank overweegt daarover als volgt. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau mag uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. Verweerder heeft weliswaar geen uitgebreide afwegingen gemaakt naar aanleiding van het advies van het Bureau, maar niet kan worden gezegd dat hij zonder nadere motivering het advies heeft overgenomen. Verweerder heeft derhalve aan de genoemde vergewisplicht voldaan.
14. Ten aanzien van het betoog van eiser over het gebruik van CIE-informatie overweegt de rechtbank dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling als uitgangspunt dient te gelden dat informatie zoals opgenomen in het CIE-register slechts in combinatie met andere feiten en omstandigheden die in dezelfde richting wijzen voldoende grond kan opleveren voor het aannemen van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob, aangezien de betrouwbaarheid en relevantie van de informatie uit het register niet met zekerheid kan worden vastgesteld. Uit het advies van het Bureau blijkt dat de CIE-informatie wel is gebruikt, maar niet als het enige feit of omstandigheid. Uit het rapport blijkt dat eiser in relatie staat tot strafbare feiten, waarbij een minder ernstig vermoeden bestaat dat hij deze zelf heeft begaan, maar een ernstig vermoeden dat [naam] en [naam] hebben gehandeld in strijd met de Opiumwet en daarmee groot financieel voordeel hebben behaald. Beiden zijn daarvoor een of meer keren veroordeeld. Het rapport biedt dan ook voldoende aanknopingspunten om te oordelen dat verweerder mocht concluderen dat sprake is van ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob.
15. Ten aanzien van de vraag of sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiser en de in het advies genoemde personen is de rechtbank uit het advies van het Bureau gebleken dat tussen eiser en bedoelde personen over en weer banden hebben bestaan en nog bestaan betreffende de exploitatie van de betrokken [shop]. [naam] is eigenaar en verhuurder van het pand waarin eiser de [shop] exploiteert en [naam] is bij hem in dienst. Beiden zijn evenals eiser in het verleden in verschillende hoedanigheden en wisselende onderlinge relaties betrokken geweest bij de exploitatie. De rechtbank acht de gegevens daaromtrent toereikend om te oordelen dat verweerder een zakelijk samenwerkingsverband aanwezig mocht achten.
16. Uit het voorgaande volgt dat ook de beroepsgronden over de gehanteerde weigeringsgronden niet slagen.
17. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout, voorzitter, P.J. Voncken en C.M. Nollen, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2011.
w.g. J.N. Buddeke
griffier w.g. mr. Th.M. Schelfhout
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 19 december 2011.
Rechtsmiddel
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.