Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11 / 358
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 november 2011 in de zaak tussen
[eiseres], te Arnhem, eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde]),
en
Dagelijks Bestuur van het Waterschap Peel en Maasvallei, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de “Mookerplas” aangemerkt als een categorie C inrichting als bedoeld in Hoofdstuk IV van het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (verder: het Besluit).
Bij besluit van 17 januari 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2011.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en
[naam].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.W.H. van den Broek en
J.M.D.P. van Gemert.
Overwegingen
1. De Mookerplas is een open water gesitueerd in de buurt van Mook, aan de N271. Bij het primaire besluit heeft verweerder de Mookerplas aangemerkt als een categorie C inrichting als bedoeld in het Besluit. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze aanduiding, welk bezwaar bij het bestreden besluit ongegrond is verklaard. Tegen dat besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
2. Alvorens inhoudelijk in te gaan op de aangevoerde beroepsgronden, dient de rechtbank eerst ambtshalve de vraag te beantwoorden of het primaire besluit daadwerkelijk als een besluit is aan te merken. Indien het antwoord op die vraag bevestigend is, dient de rechtbank vervolgens ambtshalve de vraag te beantwoorden of tegen het besluit op bezwaar administratief beroep open stond.
2.1. Voor wat betreft de eerste vraag is van belang dat, zoals verweerder heeft aangevoerd, de categorie-indeling van zwemgelegenheden in beginsel uit de wet voortvloeit en derhalve normaliter geen expliciet besluit genomen hoeft te worden over de vraag in welke categorie een zwemgelegenheid valt. Echter, uit de toelichting op een wijziging van de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen (verder: de Wet) (Staatsblad 1984, nr. 470, p. 19) valt op te maken dat er in grensgevallen door verweerder duidelijkheid kan worden verschaft over de categorie-indeling. Een dergelijke (schriftelijke) handeling door verweerder moet worden aangemerkt als een besluit, nu eruit voortvloeit aan welke voorschriften een zwemgelegenheid moet voldoen en de handeling in die zin zelfstandig rechtsgevolg heeft. Daarnaast is het met het oog op een doelmatige rechtsbescherming aangewezen een dergelijk handeling aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zodat zij ook vatbaar zijn voor bezwaar en beroep (zie in dezelfde zin: Rb Zwolle, 17 juli 2003, LJN: AI1158). Verweerder heeft eiseres dan ook terecht ontvankelijk geacht in het bezwaar tegen het primaire besluit.
2.2. Voor wat betreft de tweede vraag is van belang dat op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet de rechthebbende van een besluit krachtens onder meer artikel 10b, tweede lid, van de Wet in beroep kan komen bij Onze Minister. Op grond van artikel 10b, eerste lid, van de Wet maken Gedeputeerde Staten jaarlijks aan Onze Minister en aan Onze Minister van Verkeer en Waterstaat de locaties bekend waar naar hun oordeel door een groot aantal personen wordt gezwommen. Op grond van artikel 10b, tweede lid, van de Wet wijzen Gedeputeerde Staten jaarlijks na overleg met het bevoegd bestuursorgaan de op basis van het eerste lid aangemerkte locaties aan. Nu, zoals verweerder heeft aangevoerd, de aanwijzing bedoeld in artikel 10b, tweede lid, van de Wet enkel ziet op de aanwijzing van een locatie tot een gelegenheid waar door een groot aantal personen wordt gezwommen, deze aanwijzing niet ook ziet op de categorie-indeling van een dergelijke gelegenheid en genoemde Minister zich blijkens zijn schrijven van 8 juli 2010 in deze kwestie niet bevoegd acht, moet het ervoor worden gehouden dat tegen het bestreden besluit geen administratief beroep open staat, maar beroep bij de rechtbank. Eiseres kan derhalve worden ontvangen in het beroep.
2.3. Nu ook overigens geen formele beletselen zijn gesteld of gebleken, zal de rechtbank overgaan tot de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
3. Eiseres betoogt dat de Mookerplas aangemerkt had moeten worden als een categorie D inrichting. Volgens haar is de categorie C aanduiding vanouds bedoeld voor natuurzwembaden en niet voor dagstranden als de Mookerplas, waarvoor de categorie D indeling is bedoeld.
Volgens eiseres biedt de Categorie D indeling voldoende waarborgen voor de hygiëne en de veiligheid, aangezien ook dan het zwemwater wordt gecontroleerd en aangezien door eiseres op drukke dagen toezicht wordt uitgeoefend. Een indeling in Categorie C heeft dan geen meerwaarde, terwijl de consequentie ervan is dat eiseres onwenselijk hoge kosten moet maken vanwege de eis elke dag bepaalde waterparameters te meten en deze bij te houden in een logboek, zelfs op dagen dat er nauwelijks bezoekers te verwachten zijn. Er wordt ook een schijnveiligheid geschapen, doordat bezoekers ten onrechte in de veronderstelling gaan verkeren dat er ook andere veiligheidsgaranties zijn, aldus eiseres.
Volgens eiseres had verweerder dan ook gebruik moeten maken van haar beleidsruimte om voor de categorie D aanduiding te kiezen. Dat deze ruimte er is, blijkt ook uit het feit dat de vergelijkbare dagstranden die eiseres in Gelderland beheert als categorie D inrichtingen zijn aangeduid door Gedeputeerde Staten van Gelderland. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij een andere keus maakt.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanduiding als categorie C inrichting op goede gronden is geschied.
5. Ter beoordeling van het beroep overweegt de rechtbank als volgt.
5.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet wordt onder badinrichting verstaan: een voor het publiek of voor personen, behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën, toegankelijke plaats, welke is ingericht om te worden gebruikt voor het zwemmen of baden, tezamen met de daarbij behorende terreinen, gebouwen, getimmerten en uitrustingen.
Ingevolge artikel 10b, eerste lid, van de Wet houden gedeputeerde staten een lijst aan van de badinrichtingen in oppervlaktewater en van de andere plaatsen waar door een aanmerkelijk aantal personen in oppervlaktewater pleegt te worden gezwommen.
Ter uitwerking van de in de Wet vastgestelde regels is het Besluit vastgesteld. In het Besluit zijn de volgende categorieën van badinrichtingen en zwemgelegenheden aangewezen: A, B, C en D. De hoofdstukken II, III, IV en V van het Besluit bevatten voorschriften voor respectievelijk categorie A, B, C en D badinrichtingen en zwemgelegenheden.
Het onderscheid tussen categorie C en categorie D is daarin gelegen dat categorie C inrichtingen zijn aangemerkt als badinrichting in de zin van de wet en gelet op de definitiebepaling derhalve specifiek zijn ingericht om te worden gebruikt voor het zwemmen of baden (in oppervlaktewater), tezamen met de daarbij behorende terreinen, gebouwen, getimmerten en uitrusting. Categorie D zwemgelegenheden daarentegen kunnen niet als badinrichting worden aangemerkt – deze zijn derhalve niet specifiek ingericht om te worden gebruikt voor het zwemmen of baden met bijbehorende terreinen, gebouwen, getimmerten en uitrusting – terwijl daar wel door een aanmerkelijk aantal personen pleegt te worden gezwommen.
In de Nota van Toelichting bij het Besluit wordt ten aanzien van categorie C inrichtingen het volgende vermeld. De term inrichting duidt erop dat sprake moet zijn van verschillende bouwkundige voorzieningen ten behoeve van de zwemmers zoals douches, toiletten, een afrastering en dergelijke. Veelal zal er ook sprake zijn van toezicht en entreeheffing. In de Nota wordt verder aangegeven dat een sluitende definitie van het begrip categorie C zweminrichting moeilijk te geven is. In het algemeen moet sprake zijn van een bedrijfsmatige exploitatie gericht op het zwemmen. In ieder geval zal er een houder zijn die gelegenheid geeft tot zwemmen, waarbij de term houder inhoudt dat de zweminrichting voor diens rekening en risico komt. Ingevolge artikel 1 van het Besluit wordt onder houder verstaan: houder van een badinrichting.
In de Nota van Toelichting wordt ten aanzien van categorie D inrichtingen vermeld dat bij dergelijke vrije zwemgelegenheden geen of slechts weinig voorzieningen aanwezig zijn. De wet biedt geen basis om voor deze categorie zwemgelegenheden veiligheidseisen te stellen.
Zoals reeds overwogen, zal in grensgevallen uiteindelijk het college van gedeputeerde staten (hier: verweerder), kunnen bepalen van welke categorie sprake is en aan welke voorschriften moet worden voldaan. Verweerder heeft in dit opzicht geen beleidslijn vastgesteld waaruit criteria voor de categorie-indeling blijken. Wel heeft verweerder erop gewezen dat hij alle vergelijkbare wateren in het gebied dat onder zijn verantwoordelijkheid valt, heeft aangemerkt als categorie C zwemgelegenheden.
5.2. De rechtbank overweegt dat mede op basis van het verhandelde ter zitting vast staat dat eiseres, althans onderdelen van de holding, de beheerder van het gebied is en deels eigenares daarvan. Vast staat verder dat eiseres in het zwemgedeelte van de plas drijflijnen heeft aangebracht om vaartuigen te weren en het zwemgedeelte af te bakenen. Ook heeft zij het strand en de waterlijn zodanig ingericht dat het water veilig betreden kan worden door de bezoekers van de plas. Voorts staat vast dat eiseres rondom de zwemgelegenheid douches, toiletten, speeltoestellen, een fietsenstalling en verkoopruimten voor consumptieartikelen heeft ingericht en dat zij deze voorzieningen niet zou hebben getroffen als er geen zwemgelegenheid was. Eiseres onderhoudt deze voorzieningen ook zelf. Ook is er een afgesloten parkeerplaats, waarvoor bezoekers moeten betalen om er gebruik van te maken. Ten slotte maakt eiseres reclame voor het recreatiegebied.
Weliswaar staat niet ter discussie dat, zoals eiseres heeft aangevoerd, eiseres het zwemgedeelte niet kan afsluiten voor het publiek en dat de getroffen voorzieningen ook gebruikt kunnen worden door mensen die geen gebruik van het zwemwater maken, maar dit doet niet af aan het uit voornoemde omstandigheden voortvloeiende feit dat eiseres bij het relevante gedeelte van de Mookerplas gelegenheid tot zwemmen geeft, dat gedeelte bedrijfsmatig exploiteert en de zwemgelegenheid, blijkens de inrichting daarvan, tot haar verantwoordelijkheid rekent.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een badinrichting in de zin van de wet, die specifiek is ingericht om te worden gebruikt voor het zwemmen of baden, tezamen met de daarbij behorende terreinen, gebouwen, getimmerten en uitrusting en dat de Mookerplas derhalve als categorie C zwemgelegenheid moet worden aangeduid.
Aan dit oordeel doet niet af dat Gedeputeerde Staten in andere provincies andere beleidsmatige keuzes maken. Zoals verweerder heeft aangevoerd, is hij immers niet gebonden aan dergelijk beleid. Verder is niet betwist dat de huidige handelwijze ten aanzien van dit soort wateren in Limburg al sinds voor 1994 (de datum waarop verweerder ter zake bevoegd werd) op consistente wijze wordt gevoerd. In zoverre is er dan ook in dit beheersgebied in elk geval voor wat betreft het recente verleden geen sprake van een oprekking van de categorie C aanduiding tot wateren die voorheen als categorie D zwemgelegenheden werden aangeduid.
Ook doet hieraan niet af dat de indeling in categorie C volgens eiseres een kostbare schijnveiligheid wekt. Allereerst heeft verweerder betwist dat de meet- en registratieverplichtingen zoals die voortvloeien uit de Wet en het Besluit, welke blijkens de Memorie van Toelichting (TK 1965-1966, 8545, nr. 3) gericht zijn op het waarborgen van de veiligheid en hygiëne van zweminrichtingen, hun doel zouden missen. Bovendien, is het, zoals verweerder heeft aangevoerd, niet aan hem (noch aan de rechtbank) om te treden in de door de wetgever gemaakte afwegingen betreffende nut en noodzaak van de Wet en de daaruit voortvloeiende verplichtingen en daarmee gemoeide kosten. Eiseres zal derhalve binnen die kaders de exploitatie vorm moeten geven.
Ten slotte kan de rechtbank geen rekening houden met wetgeving die mogelijk wordt, maar nog niet is aangenomen.
5.3. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen dat de door eiseres aangevoerde beroepsgronden geen doel treffen. Het beroep wordt daarom ongegrond verklaard.
6. Van omstandigheden op grond waarvan een der partijen zou moeten worden veroordeeld in de proceskosten van de andere partij is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van
mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
8 november 2011.
w.g. mr. F.A. Timmers,
griffier w.g. mr. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 8 november 2011
Rechtsmiddel
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.