Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector strafrecht
Parketnummer: 04/860432-11
Kenmerk: 11/367
Beslissing op het hoger beroep tegen afwijzing vordering tot inbewaringstelling
Beslissing van de rechtbank te Roermond, raadkamer voor strafzaken, op een op
5 augustus 2011 ingesteld hoger beroep van de officier van justitie, tegen de beschikking van de rechter-commissaris belast met de behandeling van strafzaken in het arrondissement Roermond d.d. 3 augustus 2011 in de zaak betreffende:
[naam verd[verdachte]]
geboren te [geboortedatum]
thans gedetineerd [detentie-adres]
Het beroep is ingesteld tegen de beschikking van de rechter-commissaris voornoemd, waarbij de vordering van de officier van justitie in het arrondissement Roermond tot het verlenen van een bevel tot bewaring van [verdachte] voornoemd werd afgewezen.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de processtukken.
De rechtbank heeft op 11 augustus 2011 de officier van justitie en verdachte, bijgestaan door zijn raadsman mr. S.B.M.A. Engelen, advocaat te Venlo, gehoord.
De beslissing van de rechter-commissaris
De rechter-commissaris heeft de vordering tot inbewaringstelling afgewezen op grond van het feit dat de aanhouding en inverzekeringstelling onrechtmatig zijn. De rechter-commissaris heeft daartoe overwogen dat het dossier onvoldoende onderbouwing bevat voor beantwoording van de vraag of het in deze ging om een controle uit hoofde van artikel 4.17a Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna ook: Vb 2000). Ook al zou komen vast te staan dat voldaan zou zijn aan alle vereisten van artikel 4.17a Vb 2000, dan nog zou er sprake kunnen zijn van een controle die hetzelfde effect heeft als een grenscontrole en mogelijk strijdig is met art. 21 van Pro Verordening (EG) Nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb EU 2006, L 105/1 (hierna: de Schengengrenscode).
In de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 juni 2010 (LJN BN0083) worden waarborgen geformuleerd voor het toelaatbaar zijn van een controle als de onderhavige. In de uitspraak is onder andere aangegeven dat van belang zijn het gedrag van betrokkene en specifieke omstandigheden waarvan een risico op aantasting van de openbare orde uitgaat. In casu is er geen enkele rekening gehouden met het gedrag van verdachte en/of specifieke omstandigheden als hiervoor bedoeld zodat de controle hetzelfde effect kan hebben als een grenscontrole en derhalve in strijd is met artikel 21 van Pro de Schengengrenscode.
Het standpunt van de officier van justitie
De officier van justitie heeft in een appelschriftuur aangegeven zich niet te kunnen vinden in de overwegingen van de rechter-commissaris.
De officier van justitie heeft samengevat gesteld dat de overweging van de rechter-commissaris met betrekking tot de vraag of er sprake is geweest van een controle op grond van het Vb 2000, onbegrijpelijk is, nu in het loopverbaal van de Marechaussee zeer nadrukkelijk wordt gesteld dat de verbalisanten bezig waren met een controle overeenkomstig het gestelde in artikel 4.17a Vb 2000. Bij de beoordeling van de vraag of daadwerkelijk aan de voorwaarden is voldaan, mocht het Vb 2000 toch van toepassing zijn, verwijst de rechter-commissaris ten onrechte naar de gestelde regels in artikel 2 van Pro de Schengengrenscode en het arrest van het Hof. De Schengengrenscode laat wel degelijk grenscontroles toe, maar zij mogen niet het karakter hebben van reguliere grenscontroles. Uit de code blijkt niet van het vereiste van specifieke omstandigheden die aanleiding moeten geven tot een controle.
De officier van justitie heeft in raadkamer aangevoerd dat voldoende is omschreven dat de controle heeft plaatsgevonden overeenkomstig artikel 4.17a Vb 2000 doordat de verbalisanten in het proces-verbaal hebben aangeven dat uit ervaringsgegevens bekend is dat via de A67 in Venlo regelmatig personen Nederland in reizen die verdachte en slachtoffer zijn van mensensmokkel/handel en/of beschikken over, en gebruik maken van valse en vervalste documenten en zij voorts hebben omschreven hoe de controle heeft plaatsgevonden.
De officier van justitie heeft zich, met verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank te Zwolle van 27 juli 2011, op het standpunt gesteld dat het gedrag van betrokkene en specifieke omstandigheden waarvan een risico op aantasting van de openbare orde uitgaat, niet in het proces-verbaal hoeven te worden omschreven.
Het standpunt van de verdediging
De raadsman heeft in raadkamer aangevoerd dat het van belang is dat er sprake is van omstandigheden die naar objectieve maatstaven een redelijk vermoeden van illegaal verblijf opleveren. Deze omstandigheden blijken niet uit het dossier. Uit de stukken van de Koninklijke Marechaussee blijkt niet of er is gehandeld conform het Vb 2000. De beoordeling of is gehandeld overeenkomstig artikel 4.17a Vb 2000 is aan de rechtbank en niet aan de KMar. De KMar moet de omstandigheden aangeven, waarna de rechtbank beoordeelt of sprake is van handelen overeenkomstig het Vb 2000. In het proces-verbaal is niet uitgewerkt op welke wijze aan artikel 4.17a Vb 2000 is voldaan, per onderdeel uitgesplitst. Er wordt slechts aangegeven dat uit ervaringsgegevens bekend is dat via de A67 in Venlo regelmatig personen Nederland in reizen die verdachte en slachtoffer zijn van valse en vervalste documenten. Gegevens over de wijze waarop steekproefsgewijs is gecontroleerd met controletijden en controlemomenten zijn niet aangegeven.
De raadsman van verdachte heeft, met verwijzing naar eerdere uitspraken van deze rechtbank waarin werd geconcludeerd tot onrechtmatigheid van de staandehouding van een verdachte, aangevoerd dat de rechter-commissaris terecht heeft geconcludeerd tot onrechtmatigheid van de staandehouding van verdachte.
Voorafgaande beschouwing van de rechtbank
Juridisch kader
De controlebevoegdheid van artikel 50, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) was tot 1 juni 2011 nader uitgewerkt in paragraaf A3/2.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000.
Ingeval van overschrijding van de binnengrenzen met andere lidstaten van de Europese Unie is de rechtstreeks werkende Schengengrenscode (Verordening (EG) Nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb EU 2006, L 105/1) van toepassing. De Schengengrenscode is gebaseerd op artikel 62 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (oud), thans artikel 77 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Op grond van artikel 20 van Pro de Schengengrenscode kunnen de binnengrenzen van de lidstaten op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd. Hieruit volgt als uitgangspunt dat het de autoriteiten van de lidstaten in beginsel verboden is aan de binnengrenzen grenscontroles uit te voeren. De Schengengrenscode staat de lidstaten evenwel toe in een aantal nader omschreven gevallen specifieke maatregelen te treffen die een vorm van controle of zelfs tijdelijk grenstoezicht kunnen behelzen. Daartoe behoort de voorziening van artikel 21 van Pro de Schengengrenscode, volgens welke de afschaffing van het grenstoezicht geen afbreuk doet aan de uitoefening van de politiebevoegdheid, ook in grensgebieden, zij het wel onder de voorwaarde dat de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als een grenscontrole. Lidstaten van de Europese Unie maken gebruik van deze bevoegdheden tot het treffen van maatregelen. Hier heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie zich over uitgesproken.
Het Hof van Justitie
Het Hof van Justitie heeft op 22 juni 2010 in twee gevoegde zaken, [naam 1] (C-188/10) en [naam 2] (C-189/10), in antwoord op prejudiciële vragen van het Franse Cour de Cassation, conform de conclusie van de advocaat-generaal J. Mazák, beslist dat artikel 67 lid 2 van Pro het VWEU en de artikelen 20 en 21 van de Schengengrenscode zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling waarbij aan de politieautoriteiten van de betrokken lidstaat de bevoegdheid wordt verleend om uitsluitend binnen een gebied van 20 kilometer diep langs de landsgrens met een andere Schengenlidstaat de identiteit van een ieder te controleren, ongeacht het gedrag van de betrokkene en los van specifieke omstandigheden waarvan een risico op aantasting van de openbare orde uitgaat, teneinde de naleving van de verwachtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten te verifiëren, zonder dat die regeling voorziet in waarborgen om te voorkomen dat de feitelijke uitoefening van de bevoegdheid hetzelfde effect kan hebben als grenscontroles.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 28 december 2010
Op 28 december 2010 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) de vraag beantwoord wat het hierboven besproken arrest van het Hof van Justitie betekent voor het optreden van de Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV) teams zoals dat in Nederland wordt uitgevoerd (ABR 201010789/1/V3, LJN BP0427). Uit de voornoemde beslissing van het Hof van Justitie leidde de Afdeling af dat de wettelijke regeling waarop MTV-controles berusten voldoende waarborgen moet bevatten om te voorkomen dat MTV-controles het effect hebben van een krachtens de Schengengrenscode niet geoorloofde grenscontrole. De Afdeling constateerde dat de wijze van uitoefening van MTV-controles niet in een wettelijk voorschrift was neergelegd alsmede dat de Vreemdelingencirculaire 2000 met paragraaf A3/2.4 onvoldoende normering van de discretionaire bevoegdheid tot staandehouding behelsde. Vervolgens kwam de Afdeling tot de conclusie dat de bestaande regeling met betrekking tot de MTV-controle als in de betreffende zaak aan de orde was niet voldeed aan de door het Hof van Justitie verlangde waarborgen, zodat de staandehouding bestuursrechtelijk gezien op onrechtmatige wijze had plaatsgevonden.
Artikel 4.17a van het Vreemdelingenbesluit 2000
Vervolgens is op 1 juni 2011 het Besluit van 30 mei 2011, houdende wijziging van het Vb 2000 in verband met nadere regels over het toezicht ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding van kracht geworden. Hierbij is in het Vb 2000 artikel 4.17a ingevoegd, voor zover in deze zaak van belang onder meer inhoudende:
1. De bevoegdheid, bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Wet, om ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie, wordt uitsluitend uitgeoefend in het kader van toezicht op vreemdelingen:
(…)
c. op wegen en vaarwegen in een gebied tot twintig kilometer vanaf de gemeenschappelijke landgrens met België of Duitsland.
2. Het toezicht, bedoeld in het eerste lid, wordt uitgevoerd op basis van informatie of ervaringsgegevens over illegaal verblijf na grensoverschrijding. Het toezicht kan daarnaast in beperkte mate worden uitgevoerd met het oog op het verkrijgen van informatie over dergelijk illegaal verblijf.
5. Het toezicht, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, wordt op eenzelfde weg of vaarweg ten hoogste negentig uur per maand en ten hoogste zes uur per dag uitgevoerd. In het kader van dit toezicht wordt slechts een deel van de passerende vervoermiddelen stilgehouden.
De bestuursrechter in de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Roermond
De bestuursrechter in de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Roermond, heeft op 27 juli 2011 in de zaak nr. 11/23273 het tegen de vreemdelingenbewaring door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en daarbij overwogen dat met de invoering van het op 1 juni 2011 in werking getreden artikel 4.17a van het Vb 2000 niet is voldaan aan de waarborgen die door het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest van 22 juni 2010, gevoegde zaken C-188/10 en C-189/10, [naam 1] en [naam 2], zijn geformuleerd vanwege de omstandigheid dat dit artikel geen rekening houdt met het gedrag van betrokkene of met specifieke omstandigheden waarvan een risico op aantasting van de openbare orde uitgaat.
De Voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 9 augustus 2011
Op 9 augustus 2011 heeft de Voorzitter van de Afdeling, op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening, in de hierboven genoemde zaak nr. 11/23273 onder andere het volgende overwogen.
Rechtsoverweging 75 van het arrest van het hof luidt:
“In die omstandigheden moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 67, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en de artikelen 20 en 21 van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling waarbij aan de politieautoriteiten van de betrokken lidstaat de bevoegdheid wordt verleend om uitsluitend binnen een 20 kilometer diep gebied langs de landsgrens van die staat met de staten die partij zijn bij de OUSA, de identiteit van eenieder te controleren, ongeacht het gedrag van de betrokkene en los van specifieke omstandigheden waarvan een risico op aantasting van de openbare orde uitgaat, teneinde de naleving van de verplichtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten te verifiëren, zonder dat die regeling in het noodzakelijke kader voor die bevoegdheid voorziet om te waarborgen dat de feitelijke uitoefening ervan niet hetzelfde effect kan hebben als grenscontroles.”
Uit rechtsoverweging 75 van het arrest, die in samenhang met de rechtsoverwegingen 73 en 74 moet worden gelezen, kan worden afgeleid dat indien een nationale regeling identiteitscontroles in een grensgebied mogelijk maakt en die controles niet afhankelijk zijn van het gedrag van betrokkene of van specifieke omstandigheden, de controlebevoegdheid zodanig dient te worden gereguleerd, dat deze niet hetzelfde effect heeft als een grenscontrole. In de omstandigheid dat in artikel 4.17a van het Vb 2000 geen rekening is gehouden met het gedrag en specifieke omstandigheden is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dan ook geen grond gelegen voor het oordeel dat artikel 4.17a van het Vb 2000 niet aan de eisen van het arrest zou voldoen.
De Voorzitter van de Afdeling heeft bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de minister geen gevolg hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
Vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is voor de vaststelling of sprake is van een rechtmatige staandehouding krachtens de Vw 2000 van belang dat in het betreffende proces-verbaal niet slechts melding wordt gemaakt van de grond voor de aanhouding, maar dat tevens inzicht wordt verschaft in de omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot de staandehouding.
Gevolgen voor het strafrecht
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 11 oktober 2005 (NJ 2008, 207) beslist dat de strafrechter in beginsel van het oordeel van de daartoe bij uitstek aangewezen hoogste bestuursrechter dient uit te gaan wanneer deze zich in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang in een beslissing ten gronde heeft uitgesproken over de onverbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift, zulks met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen strafrechter en bestuursrechter, mede ter voorkoming van tegenstrijdige uitspraken.
De eerdergenoemde uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling betreft een voorlopig oordeel. De Voorzitter heeft in de uitspraak echter nadrukkelijk overwogen dat, hoewel dat geen zekerheid biedt, de minister dat oordeel zou kunnen beschouwen als enige steun van rechterlijke zijde om het vreemdelingentoezicht op de gekozen wijze op basis van de vastgestelde voorschriften, maar overigens geheel voor eigen verantwoordelijkheid, te continueren, in afwachting van de beslissing van de bodemrechter.
Hoewel geen beslissing ten gronde acht de rechtbank in de huidige stand van zaken deze uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling maatgevend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het ervoor gehouden moet worden dat met artikel 4.17a Vb voldoende waarborgen in de wet zijn opgenomen om - indien daaraan voldaan - een MTV-controle niet in strijd te laten zijn met de Schengengrenscode.
Beoordeling van het beroep
De vraag dient te worden beantwoord of in deze zaak de controle daadwerkelijk is uitgevoerd overeenkomstig de in artikel 4.17a Vb geformuleerde kaders/begrenzingen.
De rechtbank gaat bij de beoordeling van de zaak uit van de volgende feiten en omstandigheden, zoals weergegeven in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van de verbalisanten van de Koninklijke Marechausssee (KMar) van 2 augustus 2011, met de daarbij gevoegde bijlagen.
Op 1 augustus 2011 zijn verbalisanten belast met de uitoefening van het mobiele toezicht veiligheid, ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding, werkzaam op de A67 in de gemeente Venlo. De verbalisanten stellen dat het hen uit ervaringsgegevens bekend is dat via deze weg regelmatig personen Nederland in reizen die verdachte en slachtoffer zijn van mensensmokkel/handel en/of beschikken over, en gebruik maken van valse en vervalste documenten. De verbalisanten hebben daartoe op de A67 een autobus bestemd voor groepsvervoer, rijdend voor de firma [naam ], voorzien van een Duits kenteken, naar een controlelocatie geleid. Vervolgens hebben zij de in het voertuig aanwezige personen staande gehouden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie. Verdachte, die zich als passagier in deze autobus bevond, is vervolgens verzocht een document te tonen als bedoeld in artikel 4.21 van het vreemdelingenbesluit. De verbalisant [naam] constateerde vervolgens dat het door verdachte getoonde Sloveens document niet overeen kwam met de echtheidskenmerken van een origineel Sloveens paspoort en dat het document als gestolen stond geregistreerd. Hierop rees het vermoeden dat verdachte zich schuldig maakte aan het gebruik van een niet op zijn naam gesteld reisdocument en van heling. Verdachte is vervolgens aangehouden ter zake van de artikelen 231, 225 en 416 van het Wetboek van Strafrecht.
De rechtbank dient thans vast te stellen of in de onderhavige zaak sprake is van een rechtmatige staandehouding krachtens de Vw 2000. Met de Afdeling in haar vaste rechtspraak is de rechtbank van oordeel dat het van belang is dat in het betreffende proces-verbaal niet slechts melding wordt gemaakt van de grond van de aanhouding, maar dat tevens inzicht wordt verschaft in de omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot de staandehouding. Een ambtsedig proces-verbaal van daartoe bevoegde verbalisanten vormt voor de rechtbank weliswaar een vast gegeven, maar de rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van deze materie – bij de huidige stand van zaken – de rechtmatigheid van het handelen van de verbalisanten inzichtelijk moet worden gemaakt. Het is immers aan de rechtbank om te toetsen of de staandehouding werd uitgevoerd conform het gestelde in artikel 4.17a Vb 2000. De enkele mededeling van de verbalisanten dat zij bezig waren met een controle ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding en dat de controle werd uitgevoerd overeenkomstig het gestelde in artikel 4.17a Vb 2000, is daartoe naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende
Van belang is - voor zover hier aan de orde - naar het oordeel van de rechtbank dat het proces-verbaal tenminste onderbouwd inzicht geeft in de volgende factoren, welke ook in de Nota van Toelichting bij het Besluit van 30 mei 2011, waarbij artikel 4.17a Vb 2000 is ingevoerd, zijn genoemd.
1. Er dient te zijn voorzien in het noodzakelijke kader voor het uitoefenen van de bevoegdheid om te waarborgen dat de uitoefening ervan niet hetzelfde effect heeft als een grenscontrole.
2. Er dient te zijn voorzien in een regeling waarmee de intensiteit en frequentie van een controle wordt gereguleerd. De enkele vermelding in het beleid dat –ten aanzien van inzittenden van auto’s – steekproefsgewijs wordt gecontroleerd, is daartoe onvoldoende.
3. Op (vaar)wegen wordt het toezicht uitgeoefend binnen een zone van twintig kilometer vanaf de gemeenschappelijke landgrens met België of Duitsland.
4. Het uitgangspunt dat het mobiel toezicht plaatsvindt op basis van informatie of ervaringsgegevens over illegaal verblijf na grensoverschrijding kan afkomstig zijn van bijvoorbeeld de KMar zelf of van overheidsinstanties zoals het Expertisecentrum douane, de Dienst internationale politiesamenwerking, de Sociale inlichtingen- en opsporingsdienst (SIOD), de Fiod-ECD en ook van buitenlandse overheidsdiensten. Ook eigen ervaringsgegevens van de KMar kunnen aanleiding geven om controles uit te voeren. Het kan hierbij gaan om algemene en bijzondere gegevens en kenmerken over verkeersstromen, waarbij gedacht kan worden aan tijdstippen waarop en routes waarover men reist.
5. Indien de controle zonder feitelijke informatie over illegaal verblijf na grensoverschrijding wordt uitgevoerd op een bepaalde weg (bv in verband met de noodzaak om nieuwe routes die aangewend worden door illegalen, te kunnen achterhalen), moet ook het bepaalde in het eerste en het derde tot en met het vijfde lid in acht worden genomen. Voorts moet de beperkte mate waarin van deze controlebevoegdheid wordt gebruik gemaakt, nader worden uiteengezet.
6. Voor de wegen is bepaald dat het toezicht op een bepaalde weg ten hoogste negentig uur per maand en ten hoogste zes uur per dag wordt uitgevoerd. Daarbij mag slechts een deel van de passerende vervoermiddelen worden stilgehouden.
7. Van belang is voorts dat de controle plaatsvindt zonder onderscheid naar persoon. De controle mag geen discriminatoir karakter hebben.
De rechtbank is van oordeel dat de in het dossier aanwezige stukken onvoldoende informatie bevatten omtrent voormelde factoren, zodat op grond daarvan niet kan worden vastgesteld dat de controle heeft plaatsgevonden overeenkomstig het gestelde in artikel 4.17a, eerste lid onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000.
De aanhouding en inverzekeringstelling volgend op de onrechtmatige controle zijn derhalve eveneens onrechtmatig.
De rechter-commissaris heeft op grond van het voorgaande de vordering terecht afgewezen, zij het op onjuiste gronden.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank beslissen als volgt.
B E S L I S S I N G
De rechtbank:
bevestigt, met verbetering van gronden, de beschikking van de rechter-commissaris van 3 augustus 2011.
Aldus gedaan te Roermond op 18 augustus 2011 door mrs. M.B.T.G. Steeghs, L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen en J.H.M. Delnooz-Engels, rechters, van wie mr. M.B.T.G. Steeghs voorzitter, bijgestaan door P.J.T. Frijns als griffier.