Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 10 / 1117
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eisers], eisers,
(gemachtigde: mr. E.H.J. Eussen),
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2008 heeft verweerder geweigerd aan [eiser] vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan voor het oprichten van twee varkensstallen aan de [adres].
Het hiertegen door [eiser] gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 20 juli 2010 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers op 27 augustus 2010, aangevuld bij brief van 29 september 2010, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Eiser heeft bij brief van 16 januari 2010 de beroepsgronden aangevuld en nadere stukken overgelegd.
Het beroep is ter zitting behandeld op 28 januari 2011, waar eisers, in de persoon van [eiser] en bijgestaan door de gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E. Smids, zijn verschenen.
Ter zitting heeft verweerder een nader stuk overgelegd (“Gebiedsgerichte aanpak zoekgebieden LOG” van 6 mei 2008). De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek geschorst en eisers in de gelegenheid gesteld op dit stuk te reageren.
Verweerder heeft op 3 februari 2011 nog aanvullende informatie overgelegd. Op 9 februari 2011 hebben eisers een nadere reactie ingediend.
Nadat partijen toestemming hebben gegeven om het onderzoek te sluiten zonder het houden van een nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek op 28 maart 2011 gesloten.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit als hier aan de orde beroep bij een administratieve rechter in te stellen alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
2. De [eiseres] heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder van 18 december 2008. Het beroep is dan ook niet-ontvankelijk voor zover ingesteld door de [eiseres].
3. [eiser] (hierna: eiser) heeft, in zijn hoedanigheid van maat van de [eiseres], een varkenshouderij aan de [adres]. Eiser wenst het bedrijf uit te breiden met twee varkensstallen op het perceel kadastraal bekend als [adres]. Dit perceel ligt eveneens aan de [adres], op korte afstand van de bestaande bedrijfslocatie. Voor het perceel geldt de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (AL-G)”, waarbinnen het bouwen van de beoogde bedrijfsbebouwing niet is toegestaan. Eiser heeft daarom het perceel gekocht en op 30 juni 2008 bij verweerder een vrijstellingsverzoek ingediend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: WRO).
4. Verweerder heeft de gevraagde vrijstelling geweigerd en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hij heeft daaraan (kort samengevat) ten grondslag gelegd dat een nieuw agrarisch bedrijf op het perceel in kwestie niet gewenst is, omdat dit afbreuk zou doen aan het open karakter en de landschappelijke waarden van de omgeving. Bovendien is niet aangetoond dat eiser geen gebruik zou kunnen maken van vrijkomende of vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing.
5. Eiser heeft zich in beroep allereerst op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad en niet verweerder bevoegd was op het vrijstellingsverzoek te beslissen. Voor het geval het besluit wel bevoegd zou zijn genomen, heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat het besluit omtrent de vrijstelling met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb voorbereid had moeten worden. Ter zitting heeft eiser deze beroepsgronden ingetrokken.
6. Eiser is verder van mening dat verweerder de gevraagde vrijstelling niet heeft mogen weigeren. Hij wijst erop dat de beoogde nieuwbouwlocatie in een landbouwontwikkelingsgebied (LOG) ligt en bovendien op korte afstand van zijn bestaande bedrijf, zodat dit bij uitstek geschikt is. Nergens blijkt uit dat verweerder het beleid voert dat nieuwbouw in het beoogde gebied alleen maar mogelijk zou zijn als dit geen afbreuk doet aan de openheid van het gebied en als er geen alternatieven zijn. Eiser vindt dat de gevraagde vrijstelling past binnen het provinciale en gemeentelijke beleid en dat verweerder te veel gewicht heeft toegekend aan behoud van de openheid van het gebied. Hij betwijfelt of het gebied wel als “open” kan worden aangemerkt, gezien onder andere de nabijheid van de snelweg A73. Eiser is bovendien bereid er alles aan te doen de bedrijfsgebouwen in te passen in de omgeving. Tot slot doet eiser een beroep op het gelijkheidsbeginsel; aan de overkant van de snelweg werkte verweerder wel mee aan de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf.
7. Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders voor de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
8. Op het perceel in kwestie is deels het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 1986 en (volgens verweerder) deels het bestemmingsplan “Rijksweg A73 Zuid” van toepassing. In beide bestemmingsplannen hebben de gronden de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (AG-L)”, wat betekent dat daar slechts agrarische hulpgebouwen, geen woningen zijnde, mogen worden gebouwd alsmede bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
9. Volgens het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL 2006) ligt het perceel in het gebied aangeduid als “P5b” (Dynamisch landbouwgebied), zijnde een landbouwontwikkelingsgebied voor de intensieve veehouderij. Uitgangspunt is dat de nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in deze gebieden mogelijk is.
10. In het Reconstructieplan Noord en Midden Limburg (hierna: het Reconstructieplan) is dit uitgangspunt verder uitgewerkt. Het gebied waarin het perceel van eiser is gelegen, is in het Reconstructieplan aangeduid als Landbouwontwikkelingsgebied (LOG). In dit gebied wordt de mogelijkheid geboden tot uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van intensieve veehouderijen. Over de ontwikkelingsmogelijkheden vermeldt het Reconstructieplan:
“Nieuwvestiging van een intensieve veehouderij. Er zijn ruime mogelijkheden voor nieuwvestiging in projectvestigingen. Incidentele nieuwvestiging is mogelijk bij bestaande concentraties van intensieve veehouderij. In het Waardevol Regionaal Landschap willen we enkel incidentele nieuwvestiging toestaan voor het oplossen van individuele knelgevallen.”
11. De discussie tussen partijen spitst zich toe op de vraag of verweerder de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij aan de [adres] heeft kunnen weigeren vanwege het behoud van de gestelde openheid van het gebied, gelet op het feit dat het perceel in een landbouwontwikkelingsgebied (het LOG [adres]) ligt.
12. Vast staat dat het provinciale beleid de nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in het gebied toestaat. Als een ondernemer een intensieve veehouderij wil starten, kan hij in beginsel alleen maar in een LOG, zoals dat aan de [adres], terecht. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat onder die omstandigheden verweerder de vrijstelling niet kan weigeren. De rechtbank overweegt hierover dat uit de memorie van toelichting bij de Reconstructiewet en jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling; uitspraak van 30 juni 2010, LJN: BM9634) volgt dat wanneer onderdelen van een reconstructieplan niet volledig planologisch zijn afgewogen, het op lokaal niveau bevoegde gezag voor het concrete geval een nadere invulling van de in het reconstructieplan vervatte beleidsuitspraken mag geven. Ook hier geeft het provinciale beleid een zeker mate van ruimte aan het gemeentelijke bestuur om hierover op lokaal niveau te beslissen. Anderzijds is de ruime discretionaire bevoegdheid die verweerder doorgaans heeft als het gaat om vrijstellingen, in dit geval beperkter, omdat het gebied aan de [adres] op grond van het provinciale beleid in beginsel geschikt moet worden geacht voor de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij.
Het vorenstaande brengt met zich dat verweerder in een concreet geval de medewerking aan nieuwvestiging van een intensieve veehouderij middels een vrijstelling weliswaar kan weigeren, maar, zoals deze rechtbank reeds eerder overwoog in haar uitspraak van 27 september 2010 (LJN: BN8773), dienen aan de motivering van een dergelijk besluit hoge eisen te worden gesteld. Zo mag op grond van - onder meer - het rechtszekerheidbeginsel van verweerder worden verwacht dat hij, indien hij nieuwvestiging slechts onder voorwaarden wenst toe te staan, deze voorwaarden duidelijk kenbaar maakt in een openbaar stuk en bij voorkeur neerlegt in beleidsregels.
13. In dit geval heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de door eiser gewenste nieuwvestiging niet mogelijk is, omdat dit in strijd is met het vereiste dat nieuwvestiging geen afbreuk mag doen aan de openheid van het desbetreffende LOG. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder gesteld dat dit vereiste is neergelegd in het nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied Venray 2010”, welk bestemmingsplan op dit onderdeel een voortzetting is van het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 2005. Daarnaast is ter zitting namens verweerder gesteld dat zijn beleid op dit punt is neergelegd in het stuk “Gebiedsgerichte aanpak zoekgebieden LOG” van 6 mei 2008. Vanwege het vereiste dat nieuwvestiging geen afbreuk mag doen aan de openheid van het LOG, wenst verweerder, ook als eiser geen alternatieven voor zijn bedrijfsuitbreiding zou hebben, geen medewerking aan de gevraagde vrijstelling te verlenen, zo is ter zitting benadrukt.
14. Vooropgesteld zij dat het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 2005 nimmer voor het perceel van eiser in werking is getreden, omdat destijds aan belangrijke delen van dit plan goedkeuring werd onthouden en het goedkeuringsbesluit daarnaast deels door de Afdeling werd vernietigd. Ook het bestemmingsplan “Buitengebied Venray 2010” gold ten tijde hier van belang niet voor het perceel van eiser. Dit bestemmingsplan werd immers pas op 14 december 2010, ruim na het bestreden besluit, vastgesteld. Aan beide bestemmingsplannen kan dan ook slechts in die zin betekenis worden gehecht, dat hieruit (zoals verweerder heeft gesteld) het beleid zou kunnen blijken, dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een LOG slechts mogelijk is als dit de openheid van het agrarische gebied niet aantast. Naar het oordeel van de rechtbank geven beide bestemmingsplannen echter geen blijk van een dergelijk vereiste. Uit de stukken blijkt dat in beide bestemmingsplannen voor het perceel van eiser een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, op grond waarvan de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij mogelijk kan worden gemaakt. Eén van de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, is de voorwaarde dat de natuurlijke of landschappelijke waarden “niet onevenredig” mogen worden aangetast. Het vereiste dat de openheid van een gebied op geen enkele wijze zou mogen worden aangetast blijkt hieruit niet. Dit vereiste is evenmin terug te vinden in het stuk “Gebiedsgerichte aanpak zoekgebieden LOG”, welk stuk bovendien, anders dan de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft gesteld, niet openbaar is gemaakt. De daarin vervatte uitspraken kunnen dus niet als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb worden aangemerkt. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het in het bestreden besluit gestelde vereiste dat nieuwvestiging geen afbreuk mag doen aan de openheid van het LOG [adres], niet in beleidsregels of een ander openbaar stuk waaruit een vaste gedragslijn van verweerder op dit punt zou kunnen blijken, is neergelegd.
15. Vorenstaande betekent dat ervan uit moet worden gegaan dat het besluit van verweerder om de vrijstelling te weigeren, niet berust op enig extern kenbaar beleid van verweerder, maar enkel op zijn standpunt dat het belang van de openheid van het gebied aan de [adres] zwaarder dient te wegen dan het bedrijfsbelang van eiser.
De rechtbank acht de motivering van het bestreden besluit daarmee, gelet op de eerder besproken eisen die daaraan in dit geval mogen worden gesteld, niet toereikend. Daarbij betrekt de rechtbank tevens dat ter zitting is gebleken dat verweerder inmiddels met eiser en enkele andere agrariërs in gesprek is gegaan om te bezien of aan de [adres] nieuwe intensieve agrarische bedrijven kunnen worden gevestigd. Daarbij hanteert verweerder als criterium dat het desbetreffende bedrijf innovatief moet zijn. Hoewel deze ontwikkelingen van na het bestreden besluit zijn, doen zij naar het oordeel van de rechtbank afbreuk aan het standpunt van verweerder dat hij groot belang zou hechten aan het behoud van de openheid van het agrarische gebied aan de [adres].
16. Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is mitsdien gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
17. Omdat de hiervoor besproken beroepsgrond reeds leidt tot vernietiging van het bestreden besluit en de overige beroepsgronden van eiser daarmee (in meer of mindere mate) samenhangen, laat de rechtbank de overige beroepsgronden van eiser onbesproken.
18. Gelet op eerder genoemde recente ontwikkelingen (een – mogelijke – wijziging in het gemeentelijke standpunt over nieuwvestiging van agrarische bedrijven aan de [adres] en het in werking treden van het bestemmingsplan “Buitengebied Venray 2010”) zal de rechtbank geen gebruik maken van de mogelijkheid de bestuurlijke lus toe te passen, zodat het aan partijen is hoe zij deze ontwikkelingen betrekken bij de vraag welke nadere besluitvorming aangewezen is. Dit laat onverlet dat verweerder in beginsel gehouden is met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, waaronder de kosten van de bezwaarprocedure. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.736,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 322,- en voorts 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de nadere reactie met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van de [eiseres] niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser] gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 298,- aan [eiser] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.736,50, te betalen aan [eiser].
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Nollen, voorzitter, in tegenwoordigheid van mrs. T.M. Schelfhout en F.H. Machiels, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2011.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier w.g. mr. C.M. Nollen,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 18 april 2011
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.