Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 10 / 921
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eiseres] te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. P.J.G. Goumans,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2010 heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiseres tegen de oplegging van een drietal bestuurlijke boetes. Tegen eerstgenoemd besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 3 november 2010, waar eiseres is verschenen bijgestaan door haar gemachtigde, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door Z. Milikic.
Het beroep met procedurenummer AWB 10 / 701, tegen het weigeren van het verlenen van uitstel van betaling, welke gevoegd met onderhavige procedure zou worden behandeld, is door de gemachtigde van eiseres ter zitting ingetrokken.
2. Overwegingen
2.1. Eiseres exploiteert een melkveehouderij. In de periode vanaf 29 augustus 2008 tot 5 februari 2009 heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) het bedrijf van eiseres gecontroleerd op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2007. De bevindingen van de AID zijn neergelegd in een rapport van 5 februari 2009. De AID heeft in het rapport geconcludeerd dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke mest in 2007 met 3.769 kg stikstof, de stikstofgebruiksnorm met 2.832 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 1.091 kg heeft overschreden.
2.2. Op 28 juli 2009 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres in verband met het overschrijden van de hiervoor genoemde gebruiksnormen een bestuurlijke boete op te leggen van in totaal EUR 41.054,50. Naar aanleiding van dit voornemen heeft eiseres een zienswijze ingediend.
2.3. Bij besluit van 17 september 2009 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat hij, mede naar aanleiding van de zienswijze, de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest heeft vastgesteld op 3.687 kg en eiseres een bestuurlijke boete oplegt van EUR 25.809,00 (3.687 x EUR 7,00). De overschrijding van de stikstofgebruiksnorm is, mede naar aanleiding van de zienswijze, vastgesteld op 2.655 kg en eiseres krijgt hiervoor een bestuurlijke boete opgelegd van EUR 9.292,50 (2.655 x EUR 3,50). Tot slot heeft verweerder, mede naar aanleiding van de zienswijze, de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm vastgesteld op 1.021 kg en eiseres hiervoor een bestuurlijke boete opgelegd van EUR 5.615,50 (1.021 x EUR 5,50). Het totaalbedrag van de boetes bedraagt derhalve EUR 40.717,00.
2.4. Ter motivering van de opgelegde boete heeft verweerder overwogen dat de percelen van eiseres met de hoofdfunctie natuur niet kunnen worden meegenomen bij de berekening van de totale gebruiksruimte. Dit terrein valt niet onder de definitie landbouwgrond. Dat de van Staatsbosbeheer gepachte percelen de hoofdfunctie natuur hebben blijkt uit het rapport van de AID en is bevestigd door G.J.H. Hendriks, opzichter van Staatsbosbeheer. Tevens is geconstateerd dat de percelen 7, 21 en 34 niet feitelijk bij eiser in gebruik waren, zodat ook deze percelen niet kunnen worden meegenomen bij de berekening van de gebruiksruimte. Uit het rapport van de AID blijkt dat de percelen 7 en 21 niet bij eiseres, maar bij de eigenaren van de desbetreffende percelen zelf feitelijk in gebruik waren. Deze eigenaren hebben dit tijdens het onderzoek tegenover de AID verklaard. Perceel 34 betreft een (achter)tuin en geen landbouwgrond, en kan reeds om die reden niet worden meegenomen bij de berekening van de gebruiksruimte.
Eiseres heeft niet heeft voldaan aan (één van) de voorwaarden voor derogatie, nu zij bij een berekening van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen op basis van 250 kilogram per hectare per kalenderjaar, niet binnen de gebruiksnorm blijft. Omdat aan de genoemde derogatievoorwaarde niet is voldaan is bij de uiteindelijke berekening van een gebruiksnorm van 170 kilogram per hectare uitgegaan. Bij die berekening is gebleken dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofnorm en de fosfaatgebruiksnorm in 2007 heeft overschreden. Eiseres heeft tot slot overwogen dat opzet geen vereiste is voor overtredingen in het kader van de Msw en dat schuld wordt verondersteld aanwezig te zijn. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat er geen sprake is van schuld in de zin van verwijtbaarheid. Naar het oordeel van verweerder is eiseres hierin niet geslaagd.
2.5. Eiseres voert in beroep - zakelijk weergegeven - het volgende aan.
Verweerder is er ten onrechte van uitgegaan dat een aantal percelen niet als landbouwgrond kan worden aangemerkt, omdat zij als hoofdfunctie de functie natuur hebben. De desbetreffende percelen zijn niet in eigendom van Staatsbosbeheer maar van Rijkswaterstaat, en werden eerder al benut voor de inscharing van vee. In 2007 werden deze gronden via bemiddeling door Staatsbosbeheer in mondelinge pacht verkregen. Het is dan ook feitelijk onmogelijk dat voor deze gronden uit een schriftelijke pachtovereenkomst zou blijken dat de hoofdfunctie natuur zou zijn, zoals verweerder heeft gesteld. Met betrekking tot het gebruik voor beweiding door vee golden in 2007 voor deze percelen geen beperkingen. Daarnaast hebben de percelen ook in het vigerende bestemmingsplan de bestemming agrarisch.
De bevindingen van de AID voor wat betreft de niet feitelijk in gebruik zijnde percelen 7, 21 en 34 zijn onjuist, wat ook blijkt uit de door eiseres overgelegde verklaringen van de eigenaren van deze percelen. Enkel de gebruikssituatie in 2007 is relevant, terwijl verweerder zijn beslissing laat steunen op bevindingen van de AID die zijn gedaan in 2008. Niet in te zien valt waarom aan de verklaringen die zijn afgelegd tegenover de AID meer waarde zou toekomen dan de verklaringen die eiseres achteraf heeft ingebracht. Bovendien is verweerder uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Perceel 7 is veel groter dan door verweerder wordt aangegeven en bij perceel 34 is verweerder uitgegaan van een verkeerd perceel. Tot slot heeft eiseres betoogd dat haar geen enkel verwijt treft en dat haar daarom al geen boetes kunnen worden opgelegd. De gepachte gronden kunnen immers niet als niet-landbouwgrond worden aangemerkt, en de percelen 7, 21 en 34 waren wel feitelijk bij haar in gebruik. Daarnaast heeft eiseres ter zitting nog aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat in het geval niet aan (één van) de voorwaarden voor derogatie is voldaan wordt teruggevallen op de gebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare. Daarvoor is in de Msw noch in de daarop gebaseerde regelingen een basis te vinden.
Wettelijk kader
2.6. Artikel 7 van Pro de Msw bepaalt dat het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge artikel 8 van Pro de Msw geldt het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm of de fosfaatgebruiksnorm niet overschrijdt.
Artikel 9 van Pro de Msw, eerste lid, bepaalt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram per hectare bedraagt. Ingevolge het tweede lid van artikel 9 kan Pro bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
2.7. Artikel 24 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Regeling) bepaalt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de Msw, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a.
Verwijtbaarheid
2.8. De rechtbank stelt voorop dat artikel 7 van Pro de Msw geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Daarom mag - gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) - het bestuursorgaan er in beginsel van uitgaan dat een overtreding aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de overtreder aannemelijk maakt dat in zijn geval sprake is van een schulduitsluitingsgrond die geheel of gedeeltelijk in de weg staat aan het opleggen van een boete. In dit verband verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraak van de ABRvS van 18 april 2007 met zaaknummer 200606587/1 (LJN BA3220). De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in haar geval sprake is van een schulduitsluitingsgrond. Het beroep kan op dit punt dan ook niet slagen.
Natuurterrein
2.9. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat de percelen die eigendom zijn van Staatsbosbeheer niet zijn aan te merken als landbouwgrond maar als natuurterrein met de hoofdfunctie natuur. Eiseres betwist dit overigens ook niet. Wel in geschil is of de gronden die eigendom zijn van Rijkswaterstaat en via bemiddeling door Staatsbosbeheer door eiseres zijn gepacht, ook zijn aan te merken als natuurgebied. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is en zij motiveert dit oordeel als volgt. Om een bestuurlijke boete te kunnen opleggen wordt van een bestuursorgaan verwacht dat zij de hiervoor van belang zijnde feiten voldoende gemotiveerd onderbouwd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dat in dit geval niet heeft gedaan. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat eiseres de in geschil zijnde gronden pacht door bemiddeling van Staatsbosbeheer, maar dat voor het jaar 2007 geen schriftelijke pachtovereenkomst is gesloten. Het is derhalve niet te achterhalen wat de gebruiksvoorwaarden voor de betreffende percelen in het jaar 2007 zijn geweest en of deze percelen als hoofdfunctie de functie natuur hadden of niet. De rechtbank is anders dan verweerder van oordeel dat deze gebruiksvoorwaarden in ieder geval niet uit de schriftelijke pachtovereenkomst voor het jaar 2008 zijn af te leiden. Door verweerder is niet inzichtelijk gemaakt waarom de gebruiksvoorwaarden zoals deze zijn opgenomen in de pachtovereenkomst voor 2008 ook in 2007 van toepassing zouden zijn geweest. De door verweerder overgelegde verklaring van de heer Hendriks, opzichter van Staatsbosbeheer, maakt dit niet anders. Hendriks verklaart weliswaar dat in het eerdere pachtcontract met eiseres dezelfde beheersvoorwaarden waren opgenomen als in het contract van 2008, maar niet gebleken is dat er eerder een contract op schrift is gesteld, waardoor deze verklaring niet controleerbaar is. De rechtbank is in ieder geval van oordeel dat uit het feit dat eiseres de gronden door bemiddeling van Staatsbosbeheer pacht niet automatisch volgt dat het percelen betreft met de hoofdfunctie natuur. Verweerder heeft niet nader onderbouwd waarop een dergelijke veronderstelling is gebaseerd. Bij gebreke van een nader bewijs waaruit blijkt dat de percelen in 2007 als hoofdfunctie de functie natuur hadden, zal de rechtbank het beroep van eiseres op dit punt gegrond verklaren.
Niet feitelijk in gebruik zijnde percelen
2.10. Voor wat betreft de volgens verweerder niet feitelijk in gebruik zijnde gronden overweegt de rechtbank als volgt. Voor alle drie de percelen heeft eiseres bewijs ingebracht tegen de constateringen die de (controlerende ambtenaar van de) AID in haar rapport van
5 februari 2009 heeft gedaan. Op basis hiervan kan niet uitgesloten worden dat de constateringen die de AID heeft gedaan onjuist zijn. Verweerder stelt weliswaar dat de verklaringen van de grondeigenaren die zij tegenover de controlerende ambtenaar van de AID hebben gedaan als juist moeten worden beschouwd, maar naar het oordeel van de rechtbank geven de door eiseres ingebrachte verklaringen en argumenten aanleiding de juistheid van de constateringen van de AID in twijfel te trekken. Bovendien blijkt uit het rapport niet dat navraag is gedaan naar de situatie zoals die was in 2007. Uit de gebruikte bewoordingen komt naar voren dat de controlerend ambtenaar navraag heeft gedaan naar de situatie op het moment van opname, wat eind 2008 is geweest. Nu niet uitgesloten kan worden dat de vaststellingen van verweerder op de verkeerde feitelijke situatie zien, moet het beroep in zoverre gegrond worden verklaard. Verweerder had beter moeten onderbouwen welke percelen hij precies heeft onderzocht en waarom hetgeen eiseres heeft ingebracht niet juist is.
Vervallen van verhoogde gebruiksnorm
2.11. De rechtbank begrijpt het beroep van eiseres zo dat, in tegenstelling tot hetgeen in de pleitnota is vermeld, eiseres bezwaren heeft tegen het vervallen van de verhoogde gebruiksnorm, zelfs indien aan alle voorwaarden voor derogatie is voldaan. Het is immers duidelijk dat wel wordt teruggevallen op de normale gebruiksnorm van 170 kilogram indien niet aan één van de voorwaarden voor derogatie is voldaan.
2.12. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de toepasselijke regelgeving niet dat als gevolg van een overschrijding van de gebruiksnorm, de verhoogde norm van 250 kilogram stikstof vervalt. Naar het oordeel van de rechtbank is in de Msw, noch in de daarop gebaseerde regelingen een bepaling aan te wijzen, die stelt dat de gebruiksnorm wordt verlaagd als de eerder toegekende verhoogde norm wordt overschreden. Hoewel uit de MvT bij de Msw blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om aan een overschrijding van de verhoogde norm het gevolg te verbinden dat de norm vervalt, laat dit onverlet dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. Verweerder baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een (punitieve) boete op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4 van Pro de Awb. Een betrokkene moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden bestraft. De rechtszekerheid eist dit.
De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 28 juni 2010 (LJN BM9871).
2.13. De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het beroep van eiser ook in zoverre gegrond is.
2.14. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en dat ook het primaire boetebesluit niet ongewijzigd in stand kan blijven.
(Her)berekening boetes
2.15. Ingevolge artikel 8:72 a van de Awb dient de rechtbank indien zij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, een beslissing te nemen omtrent het opleggen van de boete en bepaalt zij dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
2.16. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat eiser niet heeft voldaan aan de voorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25, 27 en 27a van de Regeling om in aanmerking te komen voor derogatie. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat voor eiser over 2007 de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kilogram stikstof per hectare gold.
2.17. De rechtbank komt op basis van de voorgaande overwegingen tot de volgende (her)berekening van de opgelegde boetes.
De zeven percelen (perceelnummers 6, 13, 18, 22, 29, 35 en 40) die eiseres gepacht heeft van Rijkswaterstaat door bemiddeling van Staatsbosbeheer, en waarvan verweerder heeft overwogen dat deze percelen niet kunnen worden meegeteld nu deze de hoofdfunctie natuur hebben, hebben een gezamenlijke oppervlakte van 8,36 ha, uitgaande van de opgave zoals die door eiseres is gedaan (zie bijlage 7 van de B-map).
De percelen (perceelnummers 7, 21 en 34), waarvan verweerder heeft overwogen dat deze niet feitelijk in gebruik zouden zijn bij eiseres, hebben een gezamenlijke oppervlakte van 1,84 ha.
De getallen zoals hiervoor genoemd worden gespecificeerd in de volgende tabel.
Perceelnummer Oppervlakte (ha) Gewas / Grondsoort
7 0,21 Gras / Zand
21 1,50 Gras / Zand
34 0,13 Gras / ?
6 1,00 Gras / Klei
13 0,46 Gras / Zand
18 0,28 Gras / Zand
22 2,70 Gras / Klei
29 0,61 Gras / Klei
35 1,56 Gras / Klei
40 1,75 Gras / Zand
Uit de processtukken heeft de rechtbank niet kunnen herleiden uit welke grondsoort perceel 34 bestaat. De rechtbank zal in dit geval uitgaan van de voor eiseres bij de berekening van de gebruiksnormen meest gunstige grondsoort, te weten klei. Op basis van de voorgaande gegevens concludeert de rechtbank overigens dat eiseres ook wanneer bovenstaande percelen worden meegeteld voldoet aan de voorwaarden om voor derogatie in aanmerking te komen.
2.18. Nu de rechtbank hiervoor reeds heeft geoordeeld dat eiseres aan alle bij of krachtens de wet gestelde voorwaarden voor derogatie heeft voldaan én indien aan deze voorwaarden is voldaan er geen wettelijke basis is om terug te vallen op de normale gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kg per hectare, zal de rechtbank bij het vaststellen van de bestuurlijke boete ten aanzien van de dierlijke meststoffen uitgaan van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram per hectare. Dit brengt de rechtbank tot de volgende conclusie.
2.19. De totaal mee te tellen oppervlakte landbouwgrond bedraagt 39,96 ha (29,76 + 8,36 + 1,84). Dit brengt de gebruiksnorm dierlijke mest op een totaal van 9.990 kilogram (39,96 ha x 250 kg).
2.20. De rechtbank stelt vervolgens de stikstofgebruiksnorm als volgt vast.
Gewas Grondsoort Hectares Norm Stikstof
Maïs Zand 8,15 175 1.426
Grasland met beweiden Zand 21,02 290 6.096
Grasland met beweiden Klei 10,79 345 3.723
Totaal 39,96 11.238
2.21. De fosfaatgebruiksnorm (totaal) wordt als volgt vastgesteld.
Gras / Bouwland Hectares Norm
Grasland 31,81 105 3.340
Bouwland 8,15 90 734
Totaal 39,96 4.074
De fosfaatgebruiksnorm (maximaal uit dierlijke meststoffen) wordt als volgt vastgesteld.
Gras / Bouwland Hectares Norm
Grasland 31,81 105 3.340
Bouwland 8,15 85 693
Totaal 39,96 4.033
2.22. Niet in geschil is dat het geconstateerde gebruik van de meststoffen in 2007 op juiste wijze is vastgesteld, wat de rechtbank tot de conclusie leidt dat eiseres geen enkele van de hiervoor genoemde gebruiksnormen in het jaar 2007 heeft overtreden. Eiseres heeft immers 8.746 kilogram dierlijke meststoffen (norm 9.990 kg), 10.612 kilogram stikstof (norm 11.238 kg), 4.024 kilogram fosfaat (totaal) (norm 4.074 kg) en 3.892 fosfaat (maximaal uit dierlijke meststoffen) (norm 4.033 kg) gebruikt. Al deze hoeveelheden vallen binnen de hiervoor berekende gebruiksnormen. Er kan dan ook geen enkele bestuurlijke boete worden opgelegd. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en bepalen dat deze uitspraak voor het betreden besluit in de plaats treedt.
2.23. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is in dit geval sprake, zodat is voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Verder heeft de gemachtigde van eiseres ook tijdig (namelijk in het bezwaarschrift van 31 december 2009) verzocht om vergoeding van de door eiseres in bezwaar gemaakte kosten. Deze kosten komen derhalve voor vergoeding in aanmerking, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
2.24. In verband met de gegrondheid van het beroep acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
herroept het besluit van 17 september 2009 waarbij aan eiseres bestuurlijke boetes zijn opgelegd;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
veroordeelt verweerder in de kosten van de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 1.748,00 (wegens kosten van rechtsbijstand);
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. T.M. Schelfhout, in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 december 2010.
w.g. M.B.G. Cox-Vorage,
griffier w.g. mr. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 13 december 2010.
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.