Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Procedurenummer: AWB 09 / 1719
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[naam 1] te Nederweert, eisers,
gemachtigde mr. G.A.M. van de Wouw,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Nederweert, verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2009 heeft verweerder beslist op het bezwaar van eisers tegen de aan [naam 2] (hierna vergunninghouder) verleende bouwvergunning voor het oprichten van een winkelpand met acht bovenwoningen en een parkeerkelder op het perceel, gelegen aan de [locatie] te Nederweert (hierna het perceel). Tegen eerstgenoemd besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld door eisers.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is vergunninghouder in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Deze heeft daarvan gebruik gemaakt.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eisers en aan vergunninghouder gezonden.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank op 5 oktober 2010, waar eiser [naam 1] (hierna kortweg [naam 1]) is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers, waar vergunninghouder is verschenen, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door A.G.M. Snijders.
2. Overwegingen
2.1. Op 10 juni 2008 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een bouwvergunning voor het oprichten van een winkelpand met acht bovenwoningen en een parkeerkelder op het perceel (hierna het bouwplan). De voorgenomen vrijstelling die benodigd zou zijn voor het bouwplan is gepubliceerd. Eiser [naam 1] heeft een zienswijze ingediend op 18 september 2008. Op 2 oktober 2008 is vervolgens een lijst gestuurd met personen die zich achter de zienswijze van [naam 1] scharen, waaronder de overige eisers.
2.2. Bij besluit van 21 oktober 2008, verzonden op 5 november 2008 (hierna het primaire besluit), heeft verweerder aan vergunninghouder met vrijstellingen op grond van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) de gevraagde bouwvergunning, eerste fase, voor het bouwplan verleend.
2.3. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit, welk bezwaar bij besluit van 6 oktober 2009 (hierna het bestreden besluit), na advies van de Commissie voor Bezwaarschriften gegrond is verklaard, voor wat betreft het betrekken in de besluitvorming van de gevolgen van het primaire besluit voor de erfdienstbaarheid van [naam 1]. Bij het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het hangende bezwaar uitgebrachte (tweede) welstandsadvies, is het primaire besluit herroepen en is de gevraagde bouwvergunning met vrijstellingen op grond van artikel 15 van de WRO opnieuw aan vergunninghouder verleend, conform de bij de aanvraag behorende tekeningen.
2.4. Eisers betogen ten eerste dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de door hen aangevoerde argumenten over de cumulatie van de vrijstellingen en dat daarmee in strijd met artikel 7:12 van de Awb is gehandeld. De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit en het advies van de Commissie voor Bezwaarschriften blijkt dat verweerder op alle aangevoerde gronden en de daarbij door eisers aangehaalde uitspraak (zie onder meer het advies van de Commissie voor Bezwaarschriften, pagina 3) heeft gereageerd. Verweerder heeft onderbouwd waarom het bezwaar volgens hem ten aanzien van dit aspect ongegrond is. Er is dan ook geen sprake van een ondeugdelijke motivering van het bestreden besluit. Het betoog van eisers faalt.
2.5. In beroep voeren eisers onder meer aan dat de cumulatie van vrijstellingen ontoelaatbaar is; de weg van artikel 19, eerste lid juncto artikel 19a van de WRO, dan wel de weg van een bestemmingsplanwijziging had moeten worden gevolgd. Uit de context van artikel 15 van de WRO vloeit voort dat het artikel alleen mag worden gebruikt voor een uitbreiding van de mogelijkheden uit het bestemmingsplan, die van ondergeschikte betekenis is. Door de vrijstelling wordt een hoofdgebouw met drie bouwlagen over een diepte van 47 meter vergund, terwijl het bestemmingsplan slechts twee bouwlagen met een diepte van vijftien meter toestaat. Het volume en de bouwmassa is daardoor 4,5 maal zo groot als onder het bestemmingsplan is toegestaan, waardoor het bouwplan geen uitbreiding van ondergeschikte betekenis is.
Artikel 4, sub C, tweede lid, aanhef en onder f, van de planvoorschriften kan enkel worden gebruikt om vrijstelling te verlenen voor een diepte van meer dan vijftien meter, als het betreffende gedeelte uit twee bouwlagen bestaat. Het bouwplan doet bovendien onevenredige afbreuk aan de hoofdlijnen van het bestemmingsplan en verweerder was om die reden op grond van artikel 4, sub C, vierde lid, van de planvoorschriften niet bevoegd vrijstellingen te verlenen. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 21 mei 1982 (AB1982/532) betreft een vergelijkbaar geval, waarbij is geoordeeld dat de cumulatie van vrijstellingen ontoelaatbaar was.
2.6. Verweerder neemt ten aanzien van voormelde beroepsgrond het standpunt in dat geen enkele rechtsregel in de weg staat aan het verlenen van meerdere binnenplanse vrijstellingen. De door eisers aangehaalde uitspraak betreft geen vergelijkbaar geval, omdat in die zaak de aard van het op te richten bouwwerk wezenlijk verschilde van de ter plaatse geldende bestemming. De bestemming “Centrumgebied” waarbinnen het bouwplan zou worden gerealiseerd is heel ruim en omdat de vrijstellingen enkel zien op de maatvoering, wordt in deze zaak de bestemming en het karakter van het gebied niet gewijzigd door het bouwplan. De raad heeft bij de vaststelling van het bestemmingsplan bovendien overwogen dat de binnenplanse vrijstellingen van ondergeschikte betekenis zijn en dat deze geen afbreuk doen aan de bestemming van het perceel. De vrijstellingen zijn in redelijkheid verleend.
2.7. De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 44 van de Woningwet, zoals dat artikel gold ten tijde hier van belang, kan een bouwvergunning alleen worden geweigerd indien zich een van de in dat artikel – limitatief en imperatief – genoemde weigeringsgronden voordoet.
In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet is, voor zover relevant, bepaald dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien:
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld (…);
2.8. Op 1 juli 2008 is in werking getreden de Wet ruimtelijke ordening. Ingevolge het overgangsrecht opgenomen in artikel 9.1.7, eerste en tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Ten aanzien van het perceel geldt het bestemmingsplan “Nederweert-Centrum”, waarin is bepaald dat het perceel is bestemd als “Centrumgebied”. Vast staat dat het bouwplan op meerdere onderdelen in strijd is met dit bestemmingsplan. Nu de aanvraag voor een bouwvergunning in dit geval vóór 1 juli 2008 is ingediend, dient te worden getoetst aan de WRO. De bouwvergunning kon, gelet op artikel 44, aanhef en onder c, van de Woningwet, immers slechts worden verleend na vrijstelling van het bestemmingsplan. Verweerder heeft derhalve terecht geacht dat de aanvraag van vergunninghouder voor een bouwvergunning, conform het bepaalde in artikel 46, derde lid, van de Woningwet, mede een verzoek om vrijstelling inhield.
2.9. Artikel 15 van de WRO luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald, dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn:
a. van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen;
(…)
3. Aan een vrijstelling als bedoeld onder a van het eerste lid mogen slechts voorwaarden worden verbonden ter bescherming van de belangen, ten behoeve waarvan de bepalingen, waarvan vrijstelling wordt verleend, in het plan zijn opgenomen.
2.10. Het perceel ligt in het gebied met de bestemming “Centrumgebied”.
In artikel 4, sub C, eerste lid, onder b, d en e, van de planvoorschriften is respectievelijk bepaald dat hoofdgebouwen aan de straatwandzijde uit twee bouwlagen dienen te bestaan, dat de diepte van een uit twee bouwlagen bestaand gedeelte van een hoofdgebouw ten hoogste vijftien meter mag bedragen en dat de breedte van een hoofdgebouw aan de straatwandzijde ten hoogste twintig meter mag bedragen.
In het tweede lid van voornoemd artikel is onder c, f en g, achtereenvolgens bepaald dat vrijstelling kan worden verleend voor de bouw van hoofdgebouwen, bestaande uit drie bouwlagen aan de straatwandzijde, voor de bouw van een uit twee bouwlagen bestaand gedeelte van een hoofdgebouw met een grotere diepte dan vijftien meter en voor de bouw van een hoofdgebouw met een grotere breedte aan de straatwandzijde dan twintig meter.
Verweerder heeft met toepassing van artikel 15 van de WRO vrijstellingen van het bestemmingsplan verleend voor het bouwplan, voor zover thans van belang, voor een diepte van ongeveer 47 meter, voor een breedte van meer dan 20 meter en voor een derde bouwlaag, over de gehele diepte van ongeveer 47 meter.
2.11. De rechtbank dient eerst te beoordelen of verweerder bevoegd was de vrijstellingen te verlenen met toepassing van artikel 15 van de WRO en overweegt daarover als volgt.
2.12. Ten aanzien van de diepte van 47 meter over de gehele derde bouwlaag is de rechtbank van oordeel dat op grond van de formulering van artikel 4, sub C, tweede lid, aanhef en onder f, van de planvoorschriften geen mogelijkheid bestond de bijzondere vrijstellingsbevoegdheid ten aanzien van de diepte te combineren met de vrijstellingsbevoegdheid die ziet op het mogelijk maken van een derde bouwlaag. In voornoemde bepaling is immers expliciet aangegeven dat vrijstelling voor een diepte van meer dan vijftien meter enkel kan worden verleend voor ‘de bouw van een uit twee bouwlagen bestaand gedeelte van een hoofdgebouw’. Verweerder mocht de vrijstellingsbevoegdheden van sub c en f dan ook niet combineren.
De bevoegdheid vrijstelling te verlenen voor een diepte van meer dan vijftien meter en een breedte van meer dan twintig meter is in artikel 4, sub C, tweede lid, van de planvoorschriften niet gemaximeerd. In artikel 4, sub C, vierde lid, van de planvoorschriften is echter wel bepaald dat vrijstelling met toepassing van onder meer het bepaalde in het tweede lid onder c, f of g, slechts mag worden verleend, indien hierdoor geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de in artikel 3 van de planvoorschriften vermelde hoofdlijnen van het bestemmingsplan. In artikel 4, sub C, vierde lid, van de planvoorschriften is de bijzondere vrijstellingsbevoegdheid van verweerder derhalve beperkt. Onder C van artikel 3 van de planvoorschriften is onder ‘Ruimtelijke karakteristiek’ opgenomen dat hoofdgebouwen overwegend uit twee bouwlagen dienen te bestaan. Met eisers is de rechtbank van oordeel dat een redelijke uitleg van dit planvoorschrift met zich brengt dat elk hoofdgebouw op zichzelf overwegend uit twee bouwlagen dient te bestaan en dat het niet voldoende is als het merendeel van de hoofdgebouwen uit twee bouwlagen bestaat. Bij “Overige uitgangspunten” is verder opgenomen dat het behoud, zoveel mogelijk, van de openheid van bij hoofdgebouwen behorende achtererven van belang is. De vrijstellingsbevoegdheden zijn door verweerder op een zodanige manier gecombineerd, dat een bouwwerk mogelijk wordt gemaakt met een diepte van 47 meter en een volledige derde bouwlaag, waardoor de toegestane afmetingen op grond van het bestemmingsplan in ruime mate worden overschreden en waardoor de openheid van het achtererf wordt aangetast. Het bouwplan is hierdoor in strijd met de hiervoor vermelde uitgangspunten, zodat de (cumulatie van) vrijstellingen onevenredige afbreuk doen aan het bestemmingsplan. Door de cumulatie van vrijstellingen wordt bovendien een bouwplan mogelijk gemaakt, dat door de uitbreiding van mogelijkheden ten opzichte van de bepalingen in het bestemmingsplan niet van ondergeschikte betekenis is. Dit is in strijd met het karakter van artikel 15 van de WRO. Verweerder was gelet op het voorgaande niet bevoegd de vrijstellingen met toepassing van artikel 15 van de WRO juncto artikel 4, sub C, tweede lid, van de planvoorschriften te verlenen. Indien verweerder het bouwplan mogelijk wilde maken, was de procedure van artikel 19 van de WRO daarvoor de aangewezen weg. Het beroep van eisers is in zoverre gegrond. In het belang van een finale beslechting van het geschil overweegt de rechtbank nog als volgt.
2.13. Eisers hebben onder meer nog aangevoerd dat het verlenen van vrijstelling(en) voor het bouwplan een onaanvaardbare aantasting van de erfdienstbaarheid van [naam 1] betekent. De doorgang was volgens eisers in de oorspronkelijke situatie ruimer en is door de plaatsing van een poort verkleind en zal nu, door het bouwplan, verder worden verkleind.
2.14. De rechtbank overweegt als volgt.
Voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering, zoals een gevestigde erfdienstbaarheid, aan de verlening van vrijstelling(en) in de weg staat, bestaat slechts aanleiding wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit (zie onder meer ABRvS 28 april 2010, LJN BM2614). Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de erfdienstbaarheid jaren geleden is gevestigd met als doel het waarborgen van de bereikbaarheid van de garage van [naam 1]. De erfdienstbaarheid is destijds omschreven als ‘om over de thans voor gemeenschappelijke opvaart dienende strook grond te gaan en te komen van de [locatie] van en naar de poort thans toegang gevende tot de binnenplaats op het heersende erf’. Met het bouwplan blijft die toegang tot het erf gewaarborgd, omdat de bestaande doorgang naar beide achtererven vrij wordt gehouden. Hierdoor is geen sprake van een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter die in de weg staat aan het verlenen van medewerking aan het bouwplan. Deze beroepsgrond treft daarom geen doel.
2.15. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.12. is overwogen. is het beroep van eisers voor wat de cumulatie van vrijstellingen betreft gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Het primaire besluit zal worden herroepen en verweerder zal een nieuwe beslissing op de aanvraag van vergunninghouder moeten nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.16. De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten (indienen beroepschrift, verschijnen ter zitting) toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ten aanzien van de cumulatie van de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheden gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op de aanvraag van vergunninghouder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 874,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen aan eisers;
bepaalt dat verweerder aan eisers het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. A.W.P. Letschert (voorzitter), P.J. Voncken en C.M. Nollen, in tegenwoordigheid van mr. L. van der Sanden als griffier en in het openbaar uitgesproken op 25 november 2010.
w.g. mr. L. van der Sanden,
griffier
w.g. mr. A.W.P. Letschert,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 29 november 2010.
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.