Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 10 / 202
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eiseres] te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde [gemachtigde],
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2009 heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om een vervoersvoorziening, in de vorm van deelname aan het collectief vervoer tegen gereduceerd tarief, op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Tegen eerstgenoemd besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 14 juli 2010, waar eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door A.W.A. Wekx-Coenders.
Het onderzoek is ter terechtzitting geschorst, teneinde de gemachtigde van eiseres in staat te stellen aanvullende relevante stukken te verstrekken. Partijen hebben de rechtbank vervolgens schriftelijk toestemming gegeven om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:57 van de Awb de behandeling ter zitting achterwege te laten, waarop de rechtbank het onderzoek op 20 augustus 2010 heeft gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Eiseres woonde in de gemeente Venray en mocht daar deelnemen aan het collectieve vervoer tegen een gereduceerd tarief. Op 6 september 2009 is eiseres naar Horst aan de Maas verhuisd, omdat zij daar in een wooninitiatief kon worden geplaatst.
2.2. Op 24 augustus 2009 heeft eiseres een aanvraag ingediend bij verweerder voor een voorziening op grond van de Wmo, inhoudende het gebruik maken van de regiotaxi als collectieve vervoersvoorziening tegen gereduceerd tarief.
2.3. Bij besluit van 12 oktober 2009 (hierna het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen. Tegen dat besluit is namens eiseres bezwaar gemaakt, welk bezwaar ongegrond is verklaard bij besluit van 11 januari 2010 (hierna het bestreden besluit). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit aangevuld door toekenning van een financiële tegemoetkoming in de extra begeleidingskosten ingaande
24 augustus 2009, op basis van artikel 22 van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Horst aan de Maas (hierna: de Verordening), tot 1/3 van het bedrag genoemd in artikel 5.4, derde lid van het Besluit maatschappelijke ondersteuning Horst aan de Maas 2008 (hierna Bmo).
2.4. In beroep is namens eiseres het volgende aangevoerd.
Eiseres heeft recht op een beoordeling binnen de termen van de Wmo en het geldende beleid. De gemeentelijk bestuurlijke aspecten, zoals de kosten van de gemeente, mogen daar niet bij worden betrokken.
De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is per 1 januari 2009 ten aanzien van de functie begeleiding individueel gewijzigd, in die zin dat de omvang is beperkt en de eisen voor toekenning van begeleiding zijn verzwaard. Hierdoor krijgen instellingen nauwelijks vergoeding voor begeleidingstaken. De AWBZ kent geen individuele vervoersvoorziening, anders dan als onderdeel van de functie begeleiding groep, dagbesteding. Voor regionaal vervoer bestaat voor mensen met een beperking enkel het collectieve vervoerssysteem, welk vervoerssysteem bewezen adequaat is voor eiseres. Als eiseres aangewezen is op regulier openbaar vervoer is permanente begeleiding nodig om te voorkomen dat misbruik van haar wordt gemaakt. In Nederland is er geen passende voorziening om de begeleiding bij het gebruik van het openbaar vervoer aan te bieden. De groepsbegeleiding en de familie zijn daartoe niet in staat. Zonder de gevraagde voorziening wordt eiseres ernstig beperkt in haar mogelijkheden deel te nemen aan de maatschappij.
2.5. Verweerder stelt zich ten aanzien van de hiervoor omschreven beroepsgronden op het volgende standpunt.
Bestuurlijke aspecten hebben geen rol gespeeld bij de beoordeling van de zaak. De aanvraag is beoordeeld aan de hand van de Wmo, de Verordening en het in dat kader ontwikkelde beleid.
Het criterium om in aanmerking te komen voor een vervoersvoorziening is dat sprake moet zijn van een mobiliteitsprobleem waardoor eiseres het openbaar vervoer niet zou kunnen bereiken of gebruiken. Namens eiseres is niet bestreden dat zij onder begeleiding gebruik kan maken van het openbaar vervoer. Het gaat dan ook om een begeleidingsprobleem en geen mobiliteitsprobleem. De begeleiding die nodig is bij het vervoer van eiseres is geen beperking die op grond van de Wmo door verweerder dient te worden gecompenseerd. Dat instellingen geen of nauwelijks vergoeding ontvangen voor begeleidertaken betekent niet dat de instelling niet (meer) gehouden is om eiseres begeleiding te bieden bij verplaatsingen buitenshuis. Voor bezoeken buitenshuis is sowieso een begeleider nodig, zodat deelname aan het collectief vervoersysteem niet afdoende is om het begeleidingsprobleem op te lossen.
2.6. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder de aanvraag van eiseres om een vervoersvoorziening op grond van de Wmo, in de vorm van deelname aan het collectief vervoer tegen gereduceerd tarief, heeft beoordeeld op grond van het juiste toetsingskader en of de aanvraag door verweerder terecht is afgewezen.
2.7. De rechtbank overweegt als volgt.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, sub 6, van de Wmo is bepaald dat onder maatschappelijke ondersteuning wordt verstaan het verlenen van voorzieningen aan personen met een beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem, ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer. Artikel 4 van de Wmo verplicht verweerder aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van verweerder gericht moet zijn.
2.8. Bij de parlementaire behandeling (TK 2005-2006, 30 131, nr. 65, Amendement, toelichting) is aangegeven dat onder zelfredzaamheid wordt verstaan het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale verkeer mogelijk maken. Onder normale deelname aan het maatschappelijk verkeer wordt in ieder geval verstaan (…) : het zich in en om de woning kunnen verplaatsen; het zich zodanig kunnen verplaatsen dat aansluiting kan worden gevonden bij regionale, bovenregionale en landelijke vervoerssystemen. Onder maatschappelijke participatie valt het zelfstandig kunnen verplaatsen (TK 2005-2006, 30 131, nr. 98, p. 14).
2.9. In artikel 5, eerste lid, van de Wmo is aan de gemeente (ruime) beleidsvrijheid toegekend ten aanzien van de verstrekking van compenserende voorzieningen. De gemeenteraad heeft aan voornoemd artikel uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening kan een voorziening - voor zover hier van belang - slechts worden toegekend voor zover:
a. deze langdurig noodzakelijk is om de beperkingen op het gebied van het voeren van het
huishouden, het verplaatsen in en om de woning, het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel alsmede de beperkingen bij het ontmoeten van medemensen en op basis daarvan sociale verbanden aangaan op te heffen of te verminderen, tenzij voor een afzienbare periode hulp bij het huishouden nodig is;
b. deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als de goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt (..).
2.10. Artikel 22 van de Verordening luidt als volgt.
De door het college, ter compensatie van beperkingen bij het zich lokaal verplaatsen te verstrekken voorziening kan bestaan uit:
a. een algemene voorziening in de vorm van een collectieve vervoersvoorziening tegen gereduceerd tarief;
b. een individuele vervoersvoorziening in natura;
c. een persoonsgebonden budget te besteden aan een individuele vervoersvoorziening;
d een financiële tegemoetkoming in de kosten van een individuele vervoersvoorziening.
In artikel 23 van de Verordening is bepaald dat een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 5 en 6 van de Wmo voor de in artikel 22 onder a. vermelde voorziening in aanmerking kan worden gebracht indien aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek, inclusief chronische psychische en psychosociale problemen het gebruik van het openbaar vervoer onmogelijk maken of het bereiken van het openbaar vervoer onmogelijk maken.
Artikel 24, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 5 en 6 van de Wmo voor de in artikel 22 onder b., c. en d. vermelde voorziening in aanmerking kan worden gebracht wanneer aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek, inclusief chronische psychische en psychosociale problemen, het gebruik van een collectief systeem als bedoeld in artikel 22, onder a., onmogelijk maken dan wel een collectief systeem als bedoeld in artikel 22, onder a., niet aanwezig is.
In artikel 26 van de Verordening is bepaald dat bij de te verstrekken vervoersvoorziening ten aanzien van de vervoersbehoefte ten behoeve van maatschappelijke participatie uitsluitend rekening wordt gehouden met de verplaatsingen in de directe woon- en leefomgeving in het kader van het leven van alledag, tenzij zich een uitzonderingssituatie voordoet waarbij het gaat om een bovenregionaal contact, dat uitsluitend door de aanvrager zelf bezocht kan worden, terwijl het bezoek voor de aanvrager noodzakelijk is om dreigende vereenzaming te voorkomen.
2.11. Ingevolge artikel 3:2 van de Awb vergaart het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan eiseres om verweerder de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover zij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. In het geval een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, moet het bestuursorgaan zich op grond van artikel 3:9 van de Awb ervan vergewissen dat het onderzoek van die adviseur op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
2.12. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Wmo vermeldt de motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem. In het tweede lid van artikel 26 is bepaald dat het eerste lid van overeenkomstige toepassing is bij, onder meer, een besluit op bezwaar als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb.
2.13. Voor het betoog van eiseres dat verweerder bij de vaststelling van het primaire en het bestreden besluit een onjuist toetsingskader zou hebben toegepast, door te wijzen op de kosten voor de gemeente, ziet de rechtbank geen ondersteuning in de overgelegde stukken en ingenomen standpunten. De uiteindelijke beoordeling door verweerder op grond van het indicatieadvies is gebaseerd op voornoemde bepalingen uit de Wmo en de Verordening. Het betoog van eiseres kan dan ook niet leiden tot een gegrond beroep.
2.14. Noch in de wet, noch in de wetsgeschiedenis zijn aanknopingspunten gelegen voor een terughoudende beoordeling door de rechtbank van een ter uitvoering van artikel 4 van de Wmo genomen besluit (zie onder meer CRvB 10 december 2008, LJN BG6612). Het voorgaande betekent dat onder de Wmo de beslissing op een aanvraag om een vervoersvoorziening als thans aan de orde vol moet worden getoetst. De vraag dient te worden beantwoord of het resultaat van de besluitvorming een goede compensatie van verminderde zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie is.
2.15. Ter invulling van de in artikel 4 van de Wmo vervatte compensatieplicht om een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, onder 4, 5 en 6, van de Wmo in staat te stellen zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, is binnen de gemeente van verweerder een systeem van collectief vervoer in de vorm van regiotaxi’s ingevoerd.
2.16. Vast staat dat eiseres een verstandelijke beperking heeft. Eiseres is niet motorisch beperkt, maar wel beïnvloedbaar, waardoor zij makkelijk met vreemden meegaat. Uit het indicatieadvies blijkt dat eiseres in staat is met het openbaar vervoer te reizen, mits er begeleiding aanwezig is. Dat advies en de wijze waarop dat tot stand is gekomen is door eiseres niet aangevochten. Uit het CIZ-advies dat is opgevraagd bij de gemeente Venray blijkt ook dat eiseres onder begeleiding gebruik kan maken van het openbaar vervoer. In de Verordening is als voorwaarde voor de verstrekking van een vervoersvoorziening opgenomen dat het voor eiseres onmogelijk moet zijn gebruik te maken van het openbaar vervoer. Het is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen voor haar niet mogelijk om zonder begeleiding van het openbaar vervoer gebruik te maken, waardoor (zelfstandig) gebruik maken van het openbaar vervoer feitelijk onmogelijk is. Vast staat dat van de familie van eiseres niet gevergd kan worden om voor begeleiding bij het vervoer in de omgeving van de woning van eiseres te zorgen. De alleenstaande moeder van eiseres is deels afhankelijk van een uitkering en heeft geen rijbewijs, haar vader woont op grote afstand en is niet actief in haar leven betrokken en het minderjarige broertje kan ook geen begeleiding bij het vervoer bieden. Namens eiseres is verder aangevoerd dat ook de begeleiding die op de woongroep aanwezig is, niet in staat is eiseres voldoende te begeleiden bij haar sociale contacten en bijvoorbeeld het bezoeken van de kapper en het doen van boodschappen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beperking van eiseres is gelegen in een begeleidingsprobleem en niet in een mobiliteitsprobleem. Volgens verweerder bestaat geen recht op een vervoersvoorziening op grond van de Wmo, omdat het zorgen voor voldoende begeleiding in het kader van de AWBZ een rol dient te spelen.
2.17. Recent is over de verhouding tussen de Wmo en de AWBZ met betrekking tot het aspect begeleiding een uitspraak gedaan door deze rechtbank, Rb Roermond 27 mei 2010, LJN BM6504. In die uitspraak is overwogen dat ook als een persoon onder begeleiding zou kunnen reizen met het openbaar vervoer, dit niet betekent dat diegene daarmee voldoende is gecompenseerd in het kader van de Wmo. Dit in verband met de wijzigingen in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, waarbij de participatiedoelstelling uit de AWBZ is geschrapt. Volgens de toelichting bij die wijzigingen betekent het schrappen van de participatiedoelstelling dat recht op begeleiding bestaat voor het aspect van zelfredzaamheid, maar dat geen begeleiding meer wordt geïndiceerd die uitsluitend is gericht op maatschappelijke integratie. Daarbij is uitdrukkelijk verwezen naar de familie en omgeving van een persoon met beperkingen en naar de Wmo. Door de wijzigingen in het Besluit zorgaanspraken AWBZ kan niet worden aangenomen dat in het kader van de AWBZ recht bestaat op begeleiding die enkel op maatschappelijke participatie is gericht. Dat neemt niet weg dat het zich in de praktijk kan voordoen dat in dergelijke begeleiding wel, al dan niet op basis van de wel in het kader van de AWBZ relevante doelstelling van het bevorderen van de zelfredzaamheid, in zekere mate wordt voorzien.
2.18. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangegeven dat een zorgovereenkomst en individueel zorgplan worden opgesteld, waaruit zou blijken in welke mate voor eiseres in het kader van de AWBZ in begeleiding is voorzien. Die stukken heeft eiseres na de zitting overgelegd. In artikel 2.1 van de overgelegde zorgovereenkomst is opgenomen dat het zorgarrangement is afgeleid van het geldige indicatiebesluit. In artikel 2.3. is bepaald dat het zorgarrangement wordt uitgewerkt in een ondersteuningsplan. Uit het ondersteuningsplan blijkt dat de begeleidingsbehoefte van eiseres groot is, zowel binnen- als buitenshuis. In begeleiding bij het fitnessen of bezoeken van de disco is in het ondersteuningsplan voorzien, door begeleiding vanuit het gezinsvervangend tehuis te bieden. Voor het bezoeken van familie en vrienden is in genoemd plan echter aangegeven dat daarvoor een Wmo-voorziening zou worden aangevraagd. Uit voorgaande stukken leidt de rechtbank af dat voor familiebezoek en het bezoek van vriendinnen niet in begeleiding is voorzien vanuit het gezinsvervangend tehuis. De lacune die aldus is ontstaan tussen de begeleidingsbehoefte van eiseres en de voorzieningen vanuit de AWBZ-zorg, is te groot om zonder meer aan te sluiten bij de benadering die de CRvB in het verleden onder de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) hanteerde ten aanzien van bewoners van een gezinsvervangend tehuis, inhoudende dat niet licht een uitzondering mag worden gemaakt op het uitgangspunt dat voor hen voldoende begeleiding bij vervoer beschikbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder derhalve aan de hand van de feitelijke mogelijkheden voor begeleiding van eiseres vanuit haar familieverband en vanuit het gezinsvervangend tehuis, moeten beoordelen of eiseres diende te worden gecompenseerd op grond van artikel 4 van de Wmo. Door ervan uit te gaan dat in voldoende mate in begeleiding van eiseres is voorzien, berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering en is niet voldaan aan de verplichtingen op grond van artikel 3:2 en 7:12 van de Awb, alsmede artikel 26 van de Wmo. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
2.19. De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2,5 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 1.092,50 (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen aan eiseres;
bepaalt voorts, dat verweerder aan eiseres het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 41,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. T.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van J.C. Kupers-Leenen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2010.
w.g. J.C. Kupers-Leenen,
griffier w.g. mr. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 8 oktober 2010
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.