Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 10 / 330
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eisers] te Swalmen, eisers,
gemachtigde mr. L.P.H. Hameleers,
tegen
Stichting Bureau Jeugdzorg Limburg, verweerster.
1. Procesverloop
1.1. Bij besluit van 9 maart 2010 heeft verweerster het bezwaar van eisers tegen de weigering de gezinsvoogdijwerker (hierna gezinsvoogd) te vervangen doorgestuurd naar de rechtbank, met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.2. De door verweerster ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eisers gezonden.
1.3. Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 11 juni 2010, waar eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde, en waar verweerster zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. H.P.J. Engels.
2. Overwegingen
2.1. Bij brief van 1 februari 2010 hebben eisers verweerster verzocht [gezinsvoogd] als gezinsvoogd van de drie minderjarige kinderen van eisers te vervangen door een andere gezinsvoogd.
2.2. De Klachtencommissie Bureau Jeugdzorg Limburg had eerder, op 18 maart 2009, naar aanleiding van een klacht van eisers betreffende gedragingen van [gezinsvoogd], aan verweerster geadviseerd over te gaan tot vervanging van de gezinsvoogd.
2.3. Bij brief van 22 februari 2010 heeft verweerster eisers medegedeeld dat zij niet tot vervanging van [gezinsvoogd] zal overgaan. Daarbij heeft verweerster aangegeven dat zij zich op het standpunt stelt dat de brief geen besluit in de zin van de Awb betreft, maar dat desondanks een bezwaarschrift kan worden ingediend en verweerster in zal stemmen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb ten einde toegang tot de bestuursrechter te krijgen.
2.4. Op 1 maart 2010 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen de weigering van verweerster om de gezinsvoogd te vervangen.
2.5. Bij brief van 9 maart 2010 heeft verweerster, na advies van de Bezwaarcommissie, eisers medegedeeld dat het bezwaar tegen de weigering de gezinsvoogd te vervangen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb wordt doorgezonden aan de rechtbank.
2.6. Eisers voeren in beroep aan dat handhaving van [gezinsvoogd] als gezinsvoogd niet in het belang is van de kinderen, gelet op de verstoorde verhouding tussen [gezinsvoogd] en eisers en de verwijten die door [gezinsvoogd] zijn gemaakt jegens de heer [eiser]. Eisers verzoeken primair het bestreden besluit, de weigering van verweerster om tot vervanging van [gezinsvoogd] over te gaan, te vernietigen. Dat standpunt is door de gemachtigde van eisers toegelicht. Subsidiair, indien het besluit in stand wordt gelaten, verzoeken eisers de rechtbank tot vervanging van de gezinsvoogdij-instelling op grond van artikel 1:254 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) over te gaan. Volgens eisers is de ingrijpende beslissing van verweerster om niet tot vervanging over te gaan op rechtsgevolg gericht, zodat sprake is van een besluit in de zin van de Awb waarover de bestuursrechter moet oordelen.
2.7. Verweerster stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb, nu het de discretionaire bevoegdheid betreft om tot vervanging van een contactpersoon, die in opdracht van verweerster haar taken uitvoert bij een ondertoezichtstelling van een minderjarige, over te gaan. Dit zou volgens verweerster slechts anders zijn, indien het zou gaan om een beslissing die was genomen op grond van de in de artikelen 1:254 tot 1:265 van het BW aangewezen publiekrechtelijke taken. Indien het wel een besluit zou betreffen, is verweerster van mening dat slechts een marginale toetsing kan plaatsvinden en volgens verweerster kan niet worden geoordeeld dat zij niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten te weigeren tot vervanging van [gezinsvoogd] over te gaan, nu de kinderen zijn gebaat bij duidelijkheid en stabiliteit.
2.8. De rechtbank dient vooreerst te beoordelen of de weigering van verweerster om over te gaan tot vervanging van [gezinsvoogd] als gezinsvoogd van de kinderen van eisers een besluit in de zin van de Awb betreft.
2.9. De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 1:3 van Pro de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het betreft een beslissing van een bestuursorgaan die ertoe strekt de rechtspositie (rechten, bevoegdheden, verplichtingen of juridische status) van een rechtssubject of -object vast te stellen.
Vast staat dat de beslissing van verweerster een schriftelijke beslissing betreft. Het geschil spitst zich in deze zaak toe op de vraag of verweerster een bestuursorgaan is en of sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling, een beslissing die is gericht op rechtsgevolg.
2.10. Artikel 1:1, eerste lid van de Awb bepaalt dat onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld; of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Artikel 4, eerste lid van de Wet op de Jeugdzorg (WJZ) regelt dat Gedeputeerde Staten (GS) er zorg voor dragen dat in de provincie één bureau jeugdzorg (BJZ) werkzaam is, dat in stand wordt gehouden door een stichting als bedoeld in artikel 2:285 van Pro het BW, die door de provincie wordt gesubsidieerd. Die stichting heeft blijkens het tweede lid van voormeld artikel als doel het in stand houden van een BJZ dat de in de wet aan de stichting opgedragen taken vervult. De wettelijke opdracht aan GS betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de stichting bij of krachtens publiekrecht is ingesteld. Voor oprichting van de stichting zijn uitsluitend privaatrechtelijke rechtshandelingen verricht. Het gaat hier dan ook om een privaatrechtelijke stichting waaraan ingevolge de wet publieke taken zijn toebedeeld. Gelet hierop kan verweerder niet op grond van artikel 1:1, eerste lid onder a van de Awb als bestuursorgaan worden aangemerkt. Verweerster handelt in de uitoefening van haar taken derhalve enkel als bestuursorgaan, voor zover zij met openbaar gezag is bekleed (artikel 1:1, eerste lid onder b van de Awb). Bepalend daarvoor is of verweerster een of meer overheidstaken is opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Organen van deze categorie rechtspersonen zijn slechts aan te merken als bestuursorgaan in de gevallen waarin zij hun publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen. Zij zijn derhalve slechts voor een deel van hun werkzaamheden aan de Awb onderworpen. In de rechtspraak wordt bekleed zijn met enig openbaar gezag aangenomen wanneer sprake is van een op de wet steunende bevoegdheid de rechtspositie van de bestuurde (de burger) eenzijdig te bepalen (zie onder meer ABRS 1 november 2006, LJN: AZ1288).
2.11. Zowel voor de vraag of sprake is van een bestuursorgaan als voor de vraag of sprake is van een rechtshandeling is gelet op het voorgaande van belang of de beslissing van verweerster is gericht op rechtsgevolg en of de bevoegdheid bestaat de rechtspositie van de burger eenzijdig te bepalen. Uit de rechtspraak blijkt dat het rechtsgevolg een voldoende zelfstandig karakter moet dragen. De beslissing te weigeren tot vervanging van de gezinsvoogd over te gaan is gebaseerd op artikel 44, derde lid van het Uitvoeringsbesluit Wet op de Jeugdzorg. Dat artikel luidt:
De stichting kan, al dan niet op verzoek van de minderjarige, de met het gezag belaste ouder of voogd, een andere medewerker als gezinsvoogdijwerker aanwijzen.
Verweerster heeft ter zitting aangegeven dat de gezinsvoogd geen zelfstandige beslissingbevoegdheid heeft, maar dat zijn beslissingen moeten worden voorgelegd aan de verantwoordelijke personen en instanties binnen BJZ, zoals het Team Rond de Jeugdige (TRJ), voor goedkeuring. Er bestaat geen regeling of besluit waarin enige (beslissings)bevoegdheid van het BJZ aan de gezinsvoogd is gedelegeerd of gemandateerd.
2.11.1. Gelet op de toelichting van verweersters gemachtigde ter zitting en de bepalingen in de WJZ en het Uitvoeringsbesluit, waarin de wettelijke taken worden opgedragen aan de gezinsvoogdij-instelling en niet aan de gezinsvoogd, heeft een gezinsvoogd geen zelfstandige beslissingsbevoegdheid. Die beslissingsbevoegdheid ligt formeel bij verweerster en is niet aan de gezinsvoogd gedelegeerd of gemandateerd. De beslissingen ten aanzien van de kinderen van eisers worden dan ook formeel door verweerster genomen en niet door [gezinsvoogd]. De beslissing om niet tot vervanging van [gezinsvoogd] als gezinsvoogd over te gaan heeft derhalve geen directe invloed op de rechtspositie van de kinderen van eisers of eisers zelf. Daardoor is de afwijzende beslissing naar het oordeel van de rechtbank niet op rechtsgevolg gericht en is geen sprake van een bevoegdheid van verweerster de rechtspositie van eisers of hun kinderen eenzijdig te bepalen.
2.11.2. De rechtbank acht ook overigens geen grond aanwezig om een beslissing als de onderhavige als een besluit te karakteriseren waartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. De invloed van een dergelijke beslissing op het leven van de met het gezag belaste ouder of voogd is weliswaar groot, maar de rechtbank stelt desalniettemin vast dat het stelsel van de ondertoezichtstelling van minderjarigen en de rol van verweerster daarbij, zoals is neergelegd in afdeling 4 van titel 14 van boek 1 van het BW en de Wet op de Jeugdzorg, met tal van waarborgen is omkleed. Zo kan de ouder op grond van artikel 1:254, vijfde lid van het BW een verzoek indienen tot vervanging van de gezinsvoogdij-instelling. In voormelde afdeling is bovendien specifiek geregeld dat de kinderrechter dienaangaande bevoegd is bepaalde ingrijpende beslissingen te nemen en controle uit te oefenen. De wetgever heeft verder op een groot aantal onderdelen van de ondertoezichtstelling en de uitoefening van de voogdij in artikel 8:5 van Pro de Awb, met verwijzing naar de bijlage bij de Awb (zie onder A, derde lid en onder H, derde lid), beroep op de bestuursrechter uitgezonderd. De wetgever lijkt daarmee een gesloten stelsel van rechtsmiddelen te hebben beoogd en heeft de rechtsbescherming bij de kinderrechter neergelegd.
2.11.3. Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een besluit van een bestuursorgaan. Derhalve moet het beroep van eisers, op grond van het bepaalde in artikel 8:1, eerste lid van de Awb, niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.12. Ten aanzien van het -subsidiaire- verzoek van eisers tot vervanging van de gezinsvoogdij-instelling overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel 1:254 van Pro het BW is bepaald dat de kinderrechter op verzoek van de met het gezag belaste ouder of de minderjarige van twaalf jaren of ouder, de stichting, bedoeld in artikel 1, onder f, van de Wet op de jeugdzorg, die het toezicht heeft, kan vervangen door een zodanige stichting in een andere provincie. De kinderrechter is gelet op de inhoud van voormeld artikel de door de wetgever aangewezen rechter om te oordelen over het verzoek van eisers. De bestuursrechter is daartoe reeds daarom niet bevoegd. Overigens is in het kader van artikel 1:254 van Pro het BW ook geen sprake van een besluit van een bestuursorgaan waarover de bestuursrechter moet oordelen. Voor besluiten op grond van artikel 1:254 tot Pro en met 1:265 van het BW geldt bovendien op grond van artikel 8:5, eerste lid van de Awb juncto de bijlage bij de Awb onder A, derde lid, dat geen beroep kan worden ingediend bij de bestuursrechter tegen een dergelijk besluit. Eisers kunnen hun verzoek aan de kinderrechter richten.
2.13. Gelet op het hiervoor overwogene, zal het beroep van eisers niet-ontvankelijk worden verklaard. Van omstandigheden op grond waarvan een der partijen zou moeten worden veroordeeld in de proceskosten van de andere partij is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Aldus gedaan door mr. T.M. Schelfhout, in tegenwoordigheid van mr. W.A.M. Bocken als griffier en in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2010.
w.g. mr. W.A.M. Bocken,
griffier w.g. mr. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op 30 juni 2010.
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.