Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummers: AWB 09 / 1314 en 09 / 1321
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[naam eiseres] te [woonplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde mr. A.C. Scheepers,
en
[naam eiser] te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde mr. A.C. Scheepers
hierna gezamenlijk: eisers
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 4 augustus 2009 heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen afwijzingen van een vervoersvoorziening in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), ongegrond verklaard. Tegen die besluiten zijn bij deze rechtbank beroepen ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en de –identieke- verweerschriften zijn in afschrift aan de gemachtigde van eisers gezonden.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank op 16 maart 2010, waar eisers zijn verschenen bij hun gemachtigde alsmede bij hun begeleidsters/maatschappelijk werksters [naam begeleidster 1] en [naam begeleidster 2]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door A.W.A. Wekx-Coenders.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:64 van de Awb heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting van 16 maart 2010 in de gevoegd behandelde zaken geschorst. Verweerder heeft bij brief van 30 maart 2010 een reactie ingediend en de gemachtigde van eisers heeft daarop bij brief van 14 april 2010 gereageerd. Bij brieven van 29 april 2010, herhaald bij brief van 19 mei 2010, en van 3 mei 2010, hebben partijen toestemming verleend een nadere zitting achterwege te laten. De rechtbank heeft vervolgens op 25 mei 2010 het onderzoek gesloten en de uitspraak bepaald op heden.
2. Overwegingen
2.1. Eisers zijn als verstandelijk gehandicapten woonachtig in een gezinsvervangend tehuis. Zij hebben in het kader van de Wmo afzonderlijk aanvragen ingediend voor een vervoersvoorziening in de vorm van deelname aan de regiotaxi tegen gereduceerd tarief. Verweerder heeft ter zake onderscheiden indicatierapporten opgesteld waarbij wordt geadviseerd geen noodzaak voor een vervoersvoorziening aan te nemen op de grond dat eisers in staat zijn met begeleiding (en een OV-begeleiderskaart) gebruik te maken van het openbaar vervoer. Voor zover van de zijde van het gezinsvervangend tehuis is aangegeven dat de begeleiding moeilijk te realiseren is, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het begeleiden in de directe woon- en leefomgeving behoort tot de taak van de (agogische) begeleiding van de instelling.
2.2. Bij besluiten van 31 juli 2008 zijn de aanvragen afgewezen op de grond dat uit onderzoek is gebleken dat eisers (met begeleiding) het openbaar vervoer kunnen bereiken en van het openbaar vervoer gebruik kunnen maken, terwijl zij voor de noodzakelijke begeleiding gebruik kunnen maken van een OV-begeleiderskaart, waarmee een begeleider gratis kan meereizen.
2.3. Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eisers onder begeleiding met openbaar vervoer kunnen reizen en dat zij daarvoor gebruik kunnen maken van een OV-begeleiderskaart. Voorts heeft verweerder overwogen dat uit de jurisprudentie volgt dat eisers zelf (of degene die verantwoording voor hen dragen) hun begeleiding dienen te organiseren en dat slechts in uitzonderingsgevallen, met name als van de kant van de belanghebbende(n) aannemelijk wordt gemaakt dat niet of in onvoldoende mate of slechts tegen substantiële meerkosten, begeleiding beschikbaar is van personen van wie zulks redelijkerwijs te vergen is, verweerder de besluitvorming over een aangevraagde vervoersvoorziening dient af te stemmen op het feitelijk blijkende tekort aan begeleiding. Eveneens uit de jurisprudentie, en onder verwijzing naar het Besluit erkenningsnormen gezinsvervangende tehuizen voor gehandicapten, heeft verweerder afgeleid dat voor bewoners van een gezinsvervangend tehuis niet licht een uitzonderingssituatie zal worden aangenomen. Verweerder is voorts van mening dat hoewel genoemd Besluit is vervallen, het met de wijzigingen in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) niet anders is geworden en dat begeleiding nog steeds valt onder de door de instelling te verlenen woonzorg. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het gezinsvervangend tehuis waar eisers wonen niet heeft aangetoond dat er voor eisers een uitzonderingssituatie als bedoeld in de jurisprudentie aan de orde is.
Verweerder heeft voorts overwogen dat de uit de Wmo voortvloeiende compensatieplicht ter bevordering van zelfredzaamheid, niet betekent dat verweerder ook voorzieningen moet toekennen ter bevordering van de zelfstandigheid van eisers. Die compensatieplicht gaat volgens verweerder ook niet zo ver dat voorzieningen moeten worden verstrekt die een bijdrage leveren aan een positief zelfbeeld.
Verweerder heeft in de bestreden besluiten geconcludeerd dat eisers met begeleiding gebruik kunnen maken van openbaar vervoer en dat een feitelijk tekort aan begeleiding vanuit de instelling niet is aangetoond, terwijl geen duidelijkheid is verschaft over welke bijdragen anderen kunnen leveren.
2.4. In beroep is aangevoerd dat er sprake is van strijd met de compensatieplicht zoals die op grond van de artikelen 4 en 5 van de Wmo op verweerder rust. Voorts is aangevoerd dat de aanvraag te beperkt is beoordeeld nu is volstaan met een onderzoek naar de lichamelijke beperkingen en, in strijd met de artikelen 3:2 van de Awb en 26 van de Wmo, niet naar de persoonskenmerken en behoeften van eisers tegen de achtergrond van het behouden en bevorderen van het zelfstandig functioneren en deelname aan het maatschappelijk verkeer. De gemachtigde van eisers heeft andermaal benadrukt dat het gebruik van openbaar vervoer voor eisers onmogelijk is, omdat ze daarvan niet zonder begeleiding gebruik kunnen maken en de vereiste begeleiding niet voorhanden is, terwijl het aan verweerder is om te onderzoeken of eisers wel in staat zijn om met begeleiding gebruik te maken van het openbaar vervoer. Voor zover verweerder zijn standpunt onderbouwt met regelgeving en jurisprudentie is verder aangevoerd dat het gaat om vervallen regelgeving en oude jurisprudentie. Volgens de gemachtigde van eisers maakt begeleiding tijdens zogeheten sociaal vervoer, anders dan voorheen, geen deel meer uit van de in het kader van de AWBZ geboden zorg. Aangevoerd is dat geen begeleiding beschikbaar is en ook geen andere voorliggende voorziening voorhanden is, zodat eisers niet in staat zijn om gebruik te maken van openbaar vervoer, en dat eisers daarom in aanmerking moeten worden gebracht voor de gevraagde voorziening die bijdraagt aan zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Opgemerkt daarbij is dat de aanvragen zien op zowel regionaal als bovenregionaal vervoer en dat voor eisers het daarmee te onderhouden contact met familie van groot belang is. Voorts is nog, onder meer met het overleggen van een toekenningsbeschikking, een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel nu in omliggende gemeenten verstandelijk gehandicapten probleemloos in aanmerking worden gebracht voor gebruik van de regiotaxi. Tot slot is nog een beroep gedaan op informatie van een adviseur Zorgadvies van het College voor Zorgverzekeringen, inhoudende dat begeleiding naar sociale activiteiten in ieder geval vanaf 1 januari 2009 geen onderdeel meer is van de functie begeleiding zoals die is vastgelegd in artikel 6 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ.
2.5. Bij verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd dat de voor eisers noodzakelijk begeleiding in eerste instantie door of namens belanghebbenden dient te worden georganiseerd en verweerder verwijst daartoe naar een door het College voor Zorgverzekeringen uitgegeven AWBZ-kompas, voorliggende voorzieningen/Wmo, waarin is aangegeven dat begeleiding die noodzakelijk is bij sociaal vervoer wel ten laste kan komen van de AWBZ.
2.6. De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan.
2.6.1. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g ten 6º, van de Wmo is bepaald dat onder maatschappelijke ondersteuning wordt verstaan het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer.
2.6.2. Artikel 4 van de Wmo verplicht verweerder aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van verweerder gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van de Wmo - aan het college van de betrokken gemeente om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het college daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het college om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt verweerder, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Noch in de wet, noch in de wetsgeschiedenis zijn aanknopingspunten gelegen voor een terughoudende beoordeling van een ter uitvoering van artikel 4 van de Wmo genomen besluit. Wel zijn daarin aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. Hiervoor is steun te vinden in de parlementaire geschiedenis, meer in het bijzonder in het verslag van het wetgevingsoverleg (Tweede Kamer 2005-2006, 30 131, nr. 98, p. 58 en 61), de brief van de staatssecretaris van 30 oktober 2006 (Tweede Kamer 2006-2007, 30 131, nr. 122, p. 6), de memorie van antwoord (Eerste Kamer 2005-2006, 30131, C, p. 7, 9, 10 en 57), de nadere memorie van antwoord (Eerste Kamer 2005-2006, 30 131, E, p. 19 en 25) en de Handelingen (Eerste Kamer 27 juni 2006, p. 34-1645).
2.7. Uit artikel 3:2 van de Awb vloeit voort dat verweerder ter uitvoering van artikel 4 van de Wmo ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van verweerder is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om verweerder de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
2.8. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Wmo vermeldt de motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem. In het tweede lid van artikel 26 is bepaald dat het eerste lid van overeenkomstige toepassing is bij, onder meer, een besluit op bezwaar als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb.
2.9. Het voorgaande betekent dat onder de Wmo de beslissing op een aanvraag om een vervoersvoorziening als thans aan de orde vol moet worden getoetst, waarbij de vraag dient te worden beantwoord of het resultaat van de besluitvorming een goede compensatie van verminderde zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie is. Op verweerder rust, zoals hiervoor onder 2.7. overwogen, de onderzoeksplicht naar individuele beperkingen, persoonskenmerken, vervoersbehoeften en eventueel de financiële draagkracht van de aanvrager, tegen de achtergrond van de vraag welke voorziening in het concrete individuele geval leidt tot het behouden of bevorderen van de zelfredzaamheid en deelname aan het maatschappelijk verkeer door de aanvrager.
2.10. Bij de parlementaire behandeling (TK 2005-2006, 30 131, nr. 65, Amendement, toelichting) is aangegeven dat onder zelfredzaamheid wordt verstaan het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale verkeer mogelijk maken. Onder normale deelname aan het maatschappelijk verkeer wordt in ieder geval verstaan (…) : het zich in en om de woning kunnen verplaatsen; het zich zodanig kunnen verplaatsen dat aansluiting kan worden gevonden bij regionale, bovenregionale en landelijke vervoerssystemen. Onder maatschappelijke participatie valt het zelfstandig kunnen verplaatsen (TK 2005-2006, 30 131, nr. 98, p. 14).
2.11. In de ambtelijke rapporten die in de onderscheiden zaken zijn opgemaakt ten aanzien van ieder van eisers en die door verweerder aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd, is de vervoersbehoefte geïnventariseerd, zijn de beperkingen genoemd en is aangegeven dat openbaar vervoer beperkt adequaat is. Vervolgens is bij wijze van probleemanalyse gesteld dat eisers in staat worden geacht om met begeleiding, en een begeleiderskaart, gebruik te maken van het openbaar vervoer en daarmee alle vervoersdoelen kunnen bereiken.
2.12. De rechtbank is van oordeel dat de onderliggende rapporten en verweerders besluitvorming ten aanzien van ieder van eisers onvoldoende antwoord geven op de vraag of eisers met de verwijzing naar openbaar vervoer en de aanname dat in hun begeleiding is dan wel kan worden voorzien, voldoende worden gecompenseerd voor zover het betreft hun tengevolge van hun verstandelijke handicap verminderde zelfredzaamheid. Van meet af aan is van de zijde van eisers onder de aandacht gebracht dat eisers, nog afgezien van de onmogelijkheden om hen feitelijk die begeleiding te bieden vanuit de zorginstelling, op die wijze onvoldoende worden gecompenseerd. Verweerder heeft daartoe geen -geïndividualiseerd- onderzoek gedaan en enkel verwezen naar de (beweerdelijke mogelijkheden van) begeleiding. De brief van de GZ-psycholoog van 20 oktober 2008, inhoudende dat zelfstandige deelname aan de regiotaxi voor eisers een positieve bijdrage aan hun zelfbeeld oplevert, draagt daaraan weliswaar niet wezenlijk bij, maar ter zitting is van de zijde van eisers met kracht van argumenten betoogd dat het gebruik maken van openbaar vervoer met begeleiding gelet op de concrete kenmerken van het individu tekort schiet in de compensatie van verminderde zelfredzaamheid. Daarmee is -zonder deskundig andersluidend oordeel- naar het oordeel van de rechtbank in beginsel voldoende feitelijke onderbouwing gegeven voor de stelling dat eisers met de verwijzing naar openbaar vervoer met begeleiding niet voldoende zijn gecompenseerd. Ook is de rechtbank van oordeel dat indien eisers -technisch gezien- al zouden kunnen reizen met het openbaar vervoer, dit nog niet betekent dat eisers met de verwijzing naar openbaar vervoer met begeleiding, voldoende zijn gecompenseerd in de zin van artikel 4 van de Wmo, zulks met name niet voor wat betreft de zelfredzaamheid.
2.12.1. In het kader van het vorenstaande had het op de weg van verweerder gelegen om het onderzoek niet te beperken tot het thans verrichte ambtelijk onderzoek, doch daarnaast ook een medische/gedragsdeskundige beoordeling te doen plaatsvinden van de persoonskenmerken van eisers in relatie tot de vervoersmogelijkheden en de op verweerder rustende plicht tot compensatie van de verminderde zelfredzaamheid van de individuele aanvragers. Dat een dergelijk (medisch/gedrags-)deskundigenonderzoek niet heeft plaatsgevonden wreekt zich daarenboven bij het zijdens eisers gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, dat naar dezerzijds oordeel door verweerder onvoldoende is weerlegd. Nu in het ter vergelijking aangedragen geval wel een medisch onderzoek heeft plaatsgevonden en in de zaken van eisers niet, kan immers naar het oordeel van de rechtbank nog niet worden geconcludeerd dat wat beperkingen en persoonskenmerken betreft er wel of niet sprake is van gelijke gevallen. De rechtbank heeft in de nadere stukken kennisgenomen van de bereidheid van verweerder om alsnog een medisch onderzoek te entameren.
2.12.2. Door het onderzoek te beperken tot de ambtelijke constatering dat eisers in staat zijn om van het openbaar vervoer gebruik te maken en onvoldoende te onderzoeken of eisers voldoende zijn gecompenseerd met de verwijzing naar openbaar vervoer en de aanname dat in hun begeleiding is dan wel kan worden voorzien, is het aan de besluitvorming ten grondslag gelegde onderzoek onvoldoende gericht geweest op de onder 2.7. bedoelde feiten en omstandigheden. Ten onrechte is geen betekenis gehecht aan de door eisers aangevoerde bezwaren dat zij onvoldoende zelfredzaam zijn om deelname aan het normale verkeer mogelijk te maken. Eisers grieven op dit punt slagen dan ook.
2.13. Voor zover verweerder het standpunt heeft ingenomen dat noodzakelijke begeleiding valt onder het bereik van de AWBZ-zorg die eisers als bewoners van een gezinsvervangend tehuis ontvangen, oordeelt de rechtbank als volgt. Op grond van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 december 1997, gewezen onder het regiem van de wet voorzieningen gehandicapten, kan nog steeds worden volgehouden dat er in beginsel vanuit gegaan mag worden dat een gehandicapte zelf, dan wel in voorkomende gevallen degene die daarvoor verantwoordelijk moet worden geacht (zoals diens wettelijk vertegenwoordiger), voor de nodige begeleiding zorg draagt. Anders dan destijds het geval was, is de rechtbank, onder verwijzing naar de wijzigingen in het Besluit zorgaanspraken AWBZ (Stb. 2008, 533), van oordeel dat het schrappen van de participatiedoelstelling uit de AWBZ betekent dat geen begeleiding in dat kader meer wordt geïndiceerd die uitsluitend is gericht op maatschappelijke integratie, waarvoor ook uitdrukkelijk is verwezen naar de Wmo. Indien begeleiding bij het zich verplaatsen buitenshuis in dat kader noodzakelijk is, is dit dan ook een aspect dat betrokken dient te worden bij de beantwoording van de vraag op welke wijze een aanvrager voldoende is gecompenseerd in het kader van artikel 4 van de Wmo. De grieven van eisers slagen ook in zoverre.
2.14. Aan bespreking van de andere grieven komt de rechtbank gelet op het vorenstaande niet meer toe.
2.15. Uit het voorgaande volgt dat de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen op grond van strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb alsmede artikel 26 van de Wmo. De beroepen van eisers worden dan ook gegrond verklaard en de bestreden besluiten worden vernietigd. Verweerder zal worden opgedragen opnieuw op de bezwaren van eisers te beslissen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene. Een mogelijkheid om de geschillen definitief te beslechten doet zich, gelet op het door verweerder te verrichten onderzoek, niet voor.
2.16. De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van deze beroepen, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt 2,5 punt toegekend (één voor het beroepschrift, één voor het verschijnen ter zitting en 0,5 voor het geven van schriftelijke inlichtingen na de schorsing van de behandeling ter zitting). De zaken worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van dit Besluit aangemerkt. Het gewicht van de zaken wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1. De waarde van een punt wordt voor deze zaken bepaald op € 322,00.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedures bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 805,00 (wegens kosten van rechtsbijstand ) te betalen aan de griffier der gerechten in het arrondissement Roermond;
bepaalt dat verweerder aan ieder van eisers het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 41,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier in tegenwoordigheid van J.N. Buddeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2010.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier w.g. mr. L.M.J.A. van Hövell tot Westerflier-Dassen,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 27 mei 2010.
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.