Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Procedurenummers: AWB 08 / 1324 en 08/1325
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eiser] te [plaats], eiser
gemachtigde mr. J.H.A. van der Grinten
en
Maasbilt B.V. , gevestigd te Utrecht en
Exploitatiemaatschappij Pegasus B.V., gevestigd te Maastricht, eiseressen
Gemachtigde mr. J.H.A. van der Grinten
tegen
de Raad van de gemeente Venlo, verweerder.
1. Procesverloop
1.1. Bij besluiten van 28 november 2007 en 19 december 2007 heeft verweerder percelen gelegen in het gebied Trade Port Noord te Venlo, zoals in dat besluit nader gespecificeerd en kadastraal aangeduid, aangewezen als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) van toepassing zijn. De tegen die besluiten ingediende bezwaarschriften zijn door verweerder bij besluit van 2 juli 2008 ongegrond verklaard.
Tegen dat laatste besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
1.2. De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiser en eiseres gezonden.
1.3. De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 17 februari 2009, waar voor eiser en eiseressen (hierna gezamenlijk: eisers) mr. H.C. Lagrauw is verschenen als gemachtigde ter zitting, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. drs. M.G.G. van Nisselroij, alsmede mr. R.M.L. Sweelssen-van Buggenum, en H.L.M. Brabers, respectievelijk juridisch medewerkster en ambtenaar van verweerders gemeente.
1.4 De rechtbank heeft de behandeling ter zitting geschorst teneinde beide partijen in de gelegenheid te stellen om nadere stukken in te dienen. Partijen hebben daarbij toestemming als bedoeld in artikel 8:64 van Pro de Awb verleend om een nadere zitting achterwege te laten. De rechtbank heeft aansluitend op 3 maart 2009 het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1 Met ingang van 1 juli 2008 is ten gevolge van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening de Wvg gewijzigd (de Invoeringswet, 22 mei 2008, Stb 180), zodat ten tijde van de heroverweging (2 juli 2008) de nieuwe wet en de wetsartikelen van toepassing waren. In het bestreden besluit heeft verweerder evenwel nog toepassing gegeven aan de oude, niet meer geldende, wettelijke bepalingen. Nu gesteld noch gebleken is dat de inhoud en de strekking van de nieuwe thans geldende en aan de orde zijnde bepalingen een andere is dan de bepalingen van de Wvg (hierna: Wvg(oud)), zoals die vóór 1 juli 2008 golden en waren geredigeerd, ziet de rechtbank geen grond om deswege te oordelen dat het bestreden besluit reeds hierom in rechte geen stand kan houden. Gesteld noch gebleken is dat door deze niet correcte benoeming van de ten tijde van het bestreden besluit toepasselijke wettelijke bepalingen voor eisers op enig moment onduidelijkheid is ontstaan ten aanzien van hun positie of dat zij hierdoor op enigerlei wijze in hun belangen zijn geschaad.
2.2 In Hoofdstuk IX van de Invoeringswet is in artikel 9.4 het overgangsrecht neergelegd.
In het eerste lid van artikel 9.4.1 is bepaald dat een besluit tot aanwijzing van gronden, begrepen in een structuurplan als bedoeld in artikel 2, eerste lid van de Wvg(oud) wordt gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste lid onder a van de Wvg. Ingevolge het tweede lid van artikel 9.4.1 wordt een besluit tot aanwijzing van gronden, begrepen in een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 3, eerste lid van de Wvg.
Ten aanzien van een besluit tot aanwijzing van gronden als bedoeld in artikel 8 Wvg Pro(oud) is in artikel 9.4.4. bepaald dat dit gelijk wordt gesteld met een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 5 Wvg Pro.
De rechtbank zal hierna (tenzij uitdrukkelijk anders aangegeven) de aanduidingen en tekst van de wetsartikelen zoals deze sedert 1 juli 2008 luiden, hanteren.
2.3 Eisers zijn (mede)eigenaren van de (in de bekendmaking van de) onderscheiden besluiten als zodanig (gespecificeerd) aangewezen gronden waarop sedert 3 mei 2000 voorkeursrechten zijn gevestigd ten behoeve van de realisatie van het bedrijventerrein Trade Park Noord. Voor eiser is dat uitsluitend het perceel gemeente Venlo, [kadastergegevens], gedeeltelijk en voor eiseressen (ieder voor de helft) de percelen gemeente Venlo, [kadastergegevens] geheel, en [kadastergegevens] gedeeltelijk. Laatstelijk, voorafgaande aan de thans ter discussie staande aanwijzingen, is dit gebeurd bij besluit van 25 januari 2006. Deze aanwijzing ex artikel 3, lid 1 van de Wvg was gebaseerd op het vastgestelde bestemmingsplan “bedrijventerrein Trade Park Noord en Park Zaarderheike”. Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 november 2007 is (het goedkeuringsbesluit betrekking hebbend op) het betreffende deel van het bestemmingsplan vernietigd, zodat daarmee de grondslag aan het besluit tot vestiging van een voorkeursrecht was komen te ontvallen. Voor verweerder ontstond hierdoor (zie: Afdeling, o.a. d.d. 25 april 2007, 200605586/1) op grond van artikel 5 Wvg Pro(oud) de verplichting tot doorhaling van het voorkeursrecht.
Aangezien verweerder er belang bij had en heeft om de regie over de ontwikkelingen in het gebied in eigen hand te houden, heeft verweerder bij besluit van 28 november 2007 voor zover de gronden gelegen waren binnen het toen nog geldende Structuurplan Trade Park Noord opnieuw een voorkeursrecht gevestigd, ex artikel 4, lid 1 onder a van de Wvg, respectievelijk ex artikel 5 van Pro de Wvg op gronden gelegen buiten de reikwijdte van het nog vigerende Structuurplan. Aangezien in dit Structuurplan evenwel dezelfde visie was neergelegd als in het bestemmingsplan dat door de Afdeling op 21 november 2007 was vernietigd, en welke visie door verweerder ook niet langer werd nagestreefd, heeft verweerder op 19 december 2007 het Structuurplan ingetrokken en het voorkeursrechtbesluit voor deze gronden vervangen door een vestigingsbesluit waaraan nu eveneens artikel 5 Wvg Pro ten grondslag is gelegd. Als basis diende de ruimtelijke visie zoals neergelegd in het raadsvoorstel.
2.4 Eisers hebben zich met het thans bestreden besluit waarbij zowel de bezwaren tegen het besluit tot aanwijzing ex artikel 4, lid 1 onder a Wvg d.d. 28 november 2007, als het besluit tot aanwijzing ex artikel 5 Wvg Pro d.d. 19 december 2007 ongegrond zijn verklaard, niet kunnen verenigen en hebben beroep aangetekend. Daarbij is -kort weergegeven- aangevoerd dat:
1. het besluit genomen is in strijd met de zorgvuldigheid;
2. het besluit niet berust op een evenredige belangenweging;
3. het primaire besluit van 28 november onrechtmatig is omdat het gebaseerd was op een Structuurplan dat net zo min als het door de Afdeling vernietigde bestemmingsplan qua inhoud nog een deugdelijke grondslag vormde. Immers: ook de visie neergelegd in dat Structuurplan was niet langer meer in overeenstemming met de daadwerkelijke plannen voor het gebied;
4. stapeling van voorkeursrechten in strijd is met doel en strekking van artikel 9 van Pro de Wvg.
Overwogen wordt als volgt.
Ad 1
2.5 Door eisers is voor wat betreft de strijd met de zorgvuldigheid gesteld dat in de primaire besluiten informatie over de vestiging van eerdere voorkeursrechten ontbreekt en dat waar gepoogd is zulks te repareren bij het thans bestreden besluit, het bestreden besluit op dit punt nog steeds geen volledige duidelijkheid biedt. Het vorenstaande achten eisers niet alleen onzorgvuldig en daardoor in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Awb, doch ook strijdig met artikel 2, derde lid, en artikel 3, tweede en derde lid Wvg (lees: Besluit voorkeursrecht gemeenten, hierna: het Besluit). In artikel 2, derde lid van het Besluit is bepaald dat het besluit dient te vermelden of, en zo ja wanneer en op welke grondslag het perceel eerder was aangewezen, alsmede het tijdstip waarop het bevoegd gezag de vorige aanwijzing heeft doen vervallen.
2.6 Door verweerder is erkend dat aan het bestreden besluit in dit opzicht een gebrek kleeft en geen (volledige) uitvoering is gegeven aan de in voormeld artikellid opgenomen verplichting. Verweerder heeft zich echter op het standpunt gesteld dat dit niet tot onrechtmatigheid van het besluit leidt, omdat eisers in ieder geval voor wat betreft de eerdere vestigingen steeds per aangetekend schrijven op de hoogte zijn gesteld. Slechts voor zover per abuis de data van het doen vervallen van de vorige aanwijzingen niet in het besluit zijn vermeld, zou dit tot verwarring hebben kunnen leiden, aldus verweerder.
2.7 De rechtbank is van oordeel dat het overtreden voorschrift als een vormvoorschrift dient te worden aangemerkt. Nu gesteld noch gebleken is dat eisers door niet-naleving van dit voorschrift in hun belangen zijn geschaad, acht de rechtbank geen grond aanwezig om het bestreden besluit deswege voor onrechtmatig te houden. Zij acht termen aanwezig om het (erkende) gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb voor geheeld te houden.
Ad 2:
2.8 Uit het bestreden besluit blijkt genoegzaam dat de redenen voor de vestiging van het voorkeursrecht zijn gelegen in de waarborging van de gemeentelijke regiefunctie, ter voorkoming van speculatie en prijsopdrijving en om te komen tot een goede planverwezenlijking en zelf de voorwaarden voor de exploitatie van het gebied te kunnen bepalen.
2.9 Door eisers zijn uitsluitend financiële belangen gesteld. Onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling (zie o.a.: RvSt d.d. 16 juli 2008, LJN BD7323, te vinden op www.rechtspraak.nl) is de rechtbank van oordeel dat de wetgever zelf bij de totstandkoming van de Wvg met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang heeft afgewogen tegen het (individuele) financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het enkele financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken.
2.10 De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit niet in redelijkheid het algemeen belang dat met de aanwijzing is gediend van groter gewicht heeft kunnen achten dan het individuele belang van eisers.
De wet kent immers zelf enige waarborgen ter voorkoming van onevenredige benadeling van het individuele belang na vestiging van het voorkeursrecht. Daarbij kan gedacht worden aan de garantie dat de eigenaar bij een door hem gewenste verkoop verzekerd is van een prijs die redelijkerwijze op de vrije markt te verwachten is, en over welke prijs voorts een onafhankelijke taxatie verkregen kan worden. Weliswaar biedt deze regeling geen soelaas voor de niet altijd uit te sluiten situatie dat een bod wordt gedaan dat (ver) boven die marktwaarde ligt, op welk bod dan door de verkoper niet kan worden ingegaan, doch de wetgever heeft er bij de onderhavige wetgeving nu juist voor gekozen om excessieve prijsopdrijving te voorkomen. Voorts geeft de wet de verkoper de mogelijkheid om, zij het slechts op grond van gewichtige redenen, bij Gedeputeerde Staten ontheffing te vragen van zijn verplichting om met de gemeente over de verkoop te onderhandelen, waarbij uitdrukkelijk plaats is voor de inbreng van individuele belangen.
2.11 Met inachtneming van het vorenoverwogene komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de hem toekomende bevoegdheid niet op een wijze heeft gebruikt die in strijd is te achten met artikel 3:4 van Pro de Awb. In het feit dat de gronden van eisers al zo’n lange tijd zijn belast met een voorkeursrecht, ziet de rechtbank op zichzelf genomen geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen, nu de (maximale) duur van het voorkeursrecht zijn begrenzing vindt in de bepalingen van de Wvg, die verondersteld kunnen worden de weerslag te bevatten van de keuzes en doelstellingen van de wetgever bij de totstandkoming van de wet. Aangaande de vraag of verweerder daaraan een juiste uitleg en toepassing heeft gegeven wordt hierna nader overwogen.
Ad 3.
2.12 Voor zover de rechtmatigheid is bestreden van het besluit waar het bezwaar tegen de vestiging van het voorkeursrecht d.d. 28 november 2007 als bedoeld in artikel 4, lid 1, sub a Wvg, gebaseerd op het Structuurplan ongegrond is verklaard, ziet de rechtbank zich eerst ambtshalve gesteld voor de vraag of eisers geacht kunnen worden nog een belang te hebben bij de beoordeling daarvan, nu het besluit immers is uitgewerkt door de opvolgende vestiging van een voorkeursrecht ex artikel 8 van Pro de Wvg op grond van het raadsvoorstel.
2.13 De rechtbank beantwoordt die vraag, gelet op de namens eisers nader ingebrachte onderbouwing van de in beroep ingenomen stelling dat er ten tijde van belang een koopovereenkomst was met derden, bevestigend.
2.14 De rechtbank stelt vast dat uit de stukken volgt dat het Structuurplan “Trade Park Noord” waarop verweerder is teruggevallen nadat het bestemmingsplan door de Afdeling was vernietigd, door de Raad is vastgesteld bij besluit van 30 oktober 2002.
Ingevolge artikel 9, lid 3 van de Wvg, zoals dat luidde ten tijde van de heroverweging, vervalt een besluit tot aanwijzing van rechtswege drie jaar na vaststelling van die visie, tenzij voor dat tijdstip een bestemmingsplan of projectbesluit is vastgesteld. Ten tijde van het besluit d.d. 28 november 2007 tot (hernieuwde) aanwijzing als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn, was een termijn van drie jaar ruimschoots verstreken. Naar de letter genomen doet zich de situatie zoals voormeld in derde lid van voormeld artikel in het onderhavige geval evenwel niet voor. Immers het Structuurplan is opgevolgd door het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Trade Park Noord en Park Zaarderheike”, welk plan ook daadwerkelijk is vastgesteld. De rechtbank concludeert dan ook dat van strijd met (de tekst van) artikel 9, lid 3 van de Wvg geen sprake is.
2.15 Voorts is dan nog de vraag of er meer dan twee jaar verstreken zijn sedert de gronden betrokken waren bij een aanwijzing ingevolge een “zodanig besluit”, zoals bepaald in artikel 9c van de Wvg. Door eisers is in dit verband gewezen op de tekst en strekking van voormeld artikel, dat als volgt luidt:
“Gronden die zijn aangewezen ingevolge artikel 2 in Pro samenhang met artikel 3, 4 of 5, artikel 6 of Pro artikel 9a, eerste of tweede lid, kunnen niet binnen twee jaar na het intrekken of het van rechtswege vervallen van zodanige aanwijzing opnieuw ingevolge een zodanig besluit worden aangewezen.”.
De rechtbank deelt in dit opzicht het standpunt van verweerder met betrekking tot de uitleg van “zodanig besluit” en verwijst daarvoor naar de tweede alinea van O. 2.5.1 van uitspraak van de Afdeling van 6 september 2006 (200601685/1, LJN AY7581, JB 2006, 304), waaruit kan worden afgeleid dat onder “zodanig besluit” dient te worden verstaan een besluit met dezelfde planologische, en derhalve wettelijke, grondslag. Nu er meer dan twee jaar zijn verstreken sedert er op de gronden een voorkeursrecht was gevestigd ex artikel 2 van Pro de Wvg(oud) is er ook in dit opzicht geen sprake van strijd met de wet.
2.16 Op grond van het bovenstaande concludeert de rechtbank dat verweerder met het besluit van 28 november 2007 aan de formele vereisten van de Wvg heeft voldaan. Echter, alhoewel de Wvg niet expliciet materiële vereisten stelt aan een Structuurplan(/-visie) om als grondslag voor een voorkeursrecht te kunnen dienen, is de rechtbank van oordeel dat er in het onderhavige geval niet ook daadwerkelijk met toepassing van artikel 2 Wvg Pro(oud) een voorkeursrecht gevestigd mocht worden. Blijkens de jurisprudentie (RvSt d.d. 26 november 2001, 200100526/1 bijgevoegd, zie O. 2.3.2) dient aan het gebruik van dit artikel ook een materieel vereiste te worden gesteld, zijnde in dat geval dat de toegedachte bestemming in overeenstemming moet zijn met het structuurplan. Nu het Structuurplan dat als grondslag voor de vestiging bij besluit van 28 november 2007 heeft gediend, net zo min als het door de Afdeling vernietigde bestemmingsplan nog (geheel) de actuele visie van verweerder omtrent de inrichting van het gebied bevatte, was verweerder niet bevoegd om met gebruikmaking van artikel 2 Wvg Pro(oud) een voorkeursrecht te vestigen. Dit maakt dat verweerder in heroverweging tot gegrondverklaring van het bezwaar had dienen te concluderen, zodat het bestreden besluit in dit opzicht geen stand kan houden en voor vernietiging in aanmerking komt.
Ad 4.
2.17 Resteert de vraag of verweerder heeft kunnen “stapelen” en de primaire besluiten van 19 december 2007 in heroverweging onverkort heeft kunnen handhaven. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en verwijst daarvoor naar hetgeen hiervoor al is overwogen onder 2.15. De rechtbank ziet in de wetsgeschiedenis onvoldoende aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen. Daartoe wordt onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 6 september 2006 overwogen dat de Afdeling weliswaar in de eerste alinea van O. 2.5.1 de door eisers bedoelde wetsgeschiedenis aanhaalt, doch desondanks vervolgens in de tweede alinea concludeert zoals hierboven onder 2.15 weergegeven. Aanvullend zij nog overwogen dat in de Kamerstukken (1995-1996, 24 235, nr 5 pag 22 en 23) weliswaar is opgenomen dat “al met al de maximaal haalbare duur van het tijdelijk voorkeursbesluit tot aan het definitieve raadsbesluit tot bestendiging op grondslag van een vastgesteld bestemmingsplan, zijnde van oorsprong de vestigingsmogelijkheid bij uitstek, zo [kan] oplopen tot 6 jaar”, doch dat daarna de tekst volgt “.. en vervolgens uiteindelijk dan [kan] voortduren tot de voorwaarden voor vestiging vervuld zijn (opheffing van het van de bestemming afwijkend gebruik) en dus verwezenlijking van het plan een feit is.”. De rechtbank leidt mede uit deze zinsnede af dat bij de toepassing van de Wvg voorop staat de doelstelling om het plan ten behoeve waarvan de gronden zijn aangewezen, te verwezenlijken. Dit plan is in het onderhavige geval, ondanks een gewijzigde visie ten aanzien van de inrichting van de gronden thans aan de orde, in de kern niet gewijzigd. De thans vigerende Wvg heeft op dit punt geen wezenlijke verandering ondergaan. Anders dan in de Wvg(oud) loopt het voorkeursrecht van de raad thans automatisch door als binnen de in de Wvg gestelde termijn een opvolgend ruimtelijk plan wordt vastgesteld (Zie: TK vergaderjaar 2006-2007, 30938, nr 3, pg 14). Indien niet tijdig een opvolgend plan wordt vastgesteld, vervalt het voorkeursrecht van rechtswege, zoals hierboven in 2.14 in het kader van de toepassing van artikel 9, lid 3 Wvg al is overwogen. Van een verbod om “opnieuw te starten” blijkt evenwel noch uit de tekst van de wettelijke bepalingen, noch expliciet uit (de tekst van) de wetsgeschiedenis.
2.18 Op grond van bovenstaande overwegingen, waarvan met name 2.16, komt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de bezwaren gericht tegen de besluiten van 28 november 2007 ongegrond zijn verklaard, voor vernietiging in aanmerking komt en de beroepen in zoverre voor gegrond moeten worden gehouden. Aangezien aan de primaire besluiten van 28 november 2007 hun werking is ontnomen door de opvolgende besluiten van 19 december 2007, ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het op dit punt vernietigde besluit op bezwaar. Voor het overige worden de beroepsgronden verworpen en kan het bestreden besluit in stand blijven.
2.19 Tevens ziet de rechtbank voldoende aanleiding om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met dit beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten.
Bij de vaststelling van de kosten met toepassing van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) zijn de beroepen aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Bpb en is voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen 2 punten toegekend en het gewicht van de zaken bepaald op gemiddeld, hetgeen conform de Bijlage bij het Bpb onder C2 correspondeert met de wegingsfactor 1.
3. Beslissing
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart de beroepen gegrond voor zover gericht tegen de ongegrondverklaring van de bezwaren gericht tegen de besluiten van 28 november 2007 en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
bepaalt dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers in totaliteit begroot op EUR 644-- (bij wijze van tegemoetkoming in de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de gemeente Venlo;
bepaalt dat de gemeente Venlo aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van EUR 145,00 en aan eiseressen het door hen gestorte bedrag ad EUR 288,-- volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. A.W.P. Letschert, T.M. Schelfhout en L.M.J.A. van Hövell tot Westerflier-Dassen (voorzitter), in tegenwoordigheid van mr. K.M.P. Jacobs als griffier en in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2009.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 20 maart 2009.
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.