Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 08 / 425
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[B.V.] B.V. te [plaats], eiseres,
gemachtigde mr. K. Vierhout
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, namens deze, de Directeur Bedrijfsvoering, verweerder.
1. Procesverloop
1.1. Bij besluit van 25 januari 2008 heeft verweerder het bezwaar van V.O.F. [V.O.F.] tegen het besluit van 22 november 2006, waarbij verweerder aan V.O.F. [V.O.F.] boetes wegens overtredingen van de bepalingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) heeft opgelegd, deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
1.2. Tegen dat besluit heeft mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, namens eiseres beroep ingesteld.
1.3. De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
1.4. Namens eiseres is een nader stuk ingediend.
1.5. Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 5 november 2008, waar namens eiseres verschenen is [naam A], bijgestaan door mr. Vierhout en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. W. Autar.
2. Overwegingen
De feiten
2.1. Op 9 november 2005 heeft een inspecteur bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat, Toezichteenheid Goederenvervoer, een onderzoek gestart naar de naleving van de bepalingen van het Atbv door V.O.F. [V.O.F.] gedurende de periode 12 september 2005 tot en met 9 oktober 2005. Blijkens het naar aanleiding van dit onderzoek opgestelde boeterapport, is door de inspecteur vastgesteld dat sprake is van overtredingen van de artikelen 2.4:1, eerste lid (7 keer), 2.4:4, onder a (33 keer), 2.5:1, vierde lid (25 keer) en 2.5:3 (1 keer) van het Atbv.
2.2. Verweerder heeft vervolgens aan V.O.F. [V.O.F.] meegedeeld, dat de geconstateerde overtredingen aan V.O.F. [V.O.F.] als rechtspersoon zijn toe te rekenen en dat hij het voornemen heeft een boete op te leggen van € 100.980,--. V.O.F. [V.O.F.] is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen en heeft daarvan gebruik gemaakt.
2.3. Bij besluit van 22 november 2006 heeft verweerder aan V.O.F. [V.O.F.] boetes opgelegd van in totaal € 75.020,-- wegens het overtreden van de artikelen 2.4:1, eerste lid, 2.4:4, onder a en 2.5:1, vierde lid, van het Atbv. Vanwege de per 1 maart 2006 van kracht geworden zijnde nieuwe beleidsregel, heeft verweerder besloten de door [naam B] en [naam A] begane overtredingen niet te beboeten. In totaal zijn nog 46 overtredingen beboet.
2.4. Tegen dit besluit heeft V.O.F. [V.O.F.] bezwaar gemaakt. Dat bezwaar heeft verweerder, na het houden van een hoorzitting, bij besluit van 25 januari 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft de boetes voor de overtredingen van artikel 2.4:4, onder a, van het Atbv kwijtgescholden, nu die overtredingen bij nader inzien volgens verweerder niet kunnen worden bewezen. Verder heeft verweerder de boetes voor de overtredingen van artikel 2.5:1, vierde lid, van het Atbv voor zover deze gerelateerd zijn aan de chauffeurs [naam C] en [naam D] kwijtgescholden, eveneens omdat deze bij nader inzien volgens verweerder niet bewezen kunnen worden. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Ter zake van de overtredingen van de artikelen 2.4:1, eerste lid (7 keer) en 2.5:1, vierde lid voor zover gerelateerd aan chauffeur [naam E] (4 keer), resteert na verlaging een boetebedrag van € 33.880,--.
Standpunten van partijen
2.5. Eiseres heeft in beroep -samengevat- de volgende gronden aangevoerd:
- het opleggen van de boetes is in strijd met het legaliteitsbeginsel;
- verweerder was ingevolge artikel 11:3 van de Arbeidstijdenwet (ATW) onbevoegd een bestuurlijke boete op te leggen;
- het opleggen van de boetes is in strijd met artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM);
- de inspecteur was onbevoegd tot het verrichten van opsporingswerkzaamheden;
- in plaats van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv, had artikel 2.4:4, onder c, van het Atbv aan eiseres moeten worden tegengeworpen. Wat beboeting op grond van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv betreft, geldt dat slechts één keer een boete kan worden opgelegd;
- het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel is geschonden.
2.6. Verweerder heeft zijn standpunt als neergelegd in het bestreden besluit gehandhaafd.
Beoordeling
2.7. De rechtbank heeft bij de ambtshalve toetsing van het bestreden besluit geconstateerd, dat per 31 mei 2007, derhalve na het indienen van het bezwaarschrift, maar vóór het indienen van het aanvullende bezwaarschrift en het nemen van het besluit op dat bezwaar, de rechtsvorm en naam van V.O.F. [V.O.F.] is gewijzigd in de besloten vennootschap [B.V.] B.V. (eiseres). Het besluit op bezwaar heeft verweerder gericht aan V.O.F. [V.O.F.]. Het beroep is ingesteld door eiseres. De rechtbank heeft gelet hierop eerst te beoordelen of eiseres ontvankelijk is in haar beroep. Daarbij merkt de rechtbank op, dat het beroepschrift geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat het beroepschrift (mede) namens de voormalige vennoten van V.O.F. [V.O.F.] is ingediend.
2.8. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Belanghebbende is ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De indiener van het bezwaarschrift dient zonder meer als belanghebbende te worden aangemerkt.
2.9. De indiener van het bezwaarschrift is V.O.F. [V.O.F.]. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld, dat eiseres de rechtsopvolger is van V.O.F. [V.O.F.] en dat als gevolg daarvan alle rechten en verplichtingen van V.O.F. [V.O.F.] op eiseres zijn overgegaan. Eiseres heeft aangevoerd, dat de opgelegde boetes een passiva-post zijn, die door de activa-passiva transactie verplicht in de onderneming van eiseres zijn ingebracht. Volgens eiseres is zij dan ook gerechtigd om beroep in te stellen. Verweerder heeft zich achter dat standpunt geschaard.
2.10. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 20 september 2006 (LJN: AY8514), dat voor ontvankelijkheid van eiseresses beroep in de eerste plaats vereist is dat sprake is van rechtsopvolging onder bijzondere titel en in de tweede plaats dat zich de situatie voordoet dat zonder overname van de door V.O.F. [V.O.F.] opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming die rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat. Alleen als die situatie zich voordoet, kan een rechtsopvolger in rechte de plaats innemen van de rechtsvoorganger. Opgemerkt zij dat een vennootschap onder firma geen rechtsopvolging onder algemene titel kent.
Beoordeeld dient dus te worden of eiseres wat betreft de hoedanigheid van overtreder en daarmee samenhangend de verplichting tot betaling van de boetes te beschouwen is als rechtsopvolger van V.O.F. [V.O.F.] en als dat het geval is, of zonder overneming van de aanspraken op rechtsbescherming van V.O.F. [V.O.F.] door eiseres die rechts-bescherming geheel verloren gaat.
2.11. Het gaat in deze zaak om een punitieve sanctie, die aan V.O.F. [V.O.F.] in haar bij het boetebesluit gegeven hoedanigheid van overtreder is opgelegd. Nog los van de vraag of een tussen V.O.F. [V.O.F.] en eiseres gemaakte privaatrechtelijke afspraak (overgang van onderneming) aan een derde, zijnde verweerder, kan worden tegengeworpen, is de hoedanigheid van overtreder en de daarmee onlosmakelijk verbonden verplichting tot betaling van de boetes vanuit bestuursrechtelijk/strafrechtelijk oogpunt niet overdraagbaar. Een dergelijke overgang verdraagt zich niet met het punitieve karakter van de opgelegde boetes. Een bestraffende sanctie als het opleggen van een bestuurlijke boete, is gericht op leedtoevoeging en afschrikking, en komt naar zijn aard alleen tot uiting indien deze gevoeld wordt door de overtreder. De hoedanigheid van overtreder heeft een (rechts)persoons-gebonden karakter. Dat (rechts)persoonsgebonden karakter brengt mee dat, anders dan bij een zaaksgebonden hoedanigheid als waarvan bijvoorbeeld in de uitspraak van de ABRvS van 20 september 2006 sprake was, het overtrederschap en de daarmee gepaard gaande verplichting tot betaling van de boetes niet via een overgang van onderneming kan worden overgedragen.
2.12. Ter illustratie voor het oordeel dat door het overdraagbaar achten van het overtrederschap en de daarmee gepaard gaande verplichting tot betaling van de boetes het punitieve karakter teniet zou gaan, dient deze zaak. Vennoten van V.O.F. [V.O.F.] waren [naam A], [naam B] en [naam C]. Aan eiseres zijn thans (via andere vennootschappen) gelieerd [naam A] en [naam B]. Het volgen van eiseresses standpunt zou meebrengen dat [naam C] als vennoot van V.O.F. [V.O.F.] niet gestraft zou worden. Het punitieve karakter van de bestuurlijke boete verzet zich ertegen dat een (rechts)persoon een dergelijk gevolg zelf zou kunnen bewerkstelligen.
2.13. Ter zitting is nog namens eiseres aangevoerd, dat de overgang van onderneming materieel geen verschil maakt. Zo dat het geval is, kan daaraan geen juridisch relevante betekenis worden toegekend. Van relevante betekenis is wel, dat formeel sprake is van twee verschillende juridische entiteiten.
2.14. Nu eiseres wat betreft de aan V.O.F. [V.O.F.] in het boetebesluit gegeven hoedanigheid van overtreder en de daarmee onlosmakelijk verbonden verplichting tot betaling van de boetes niet kan worden aangemerkt als rechtsopvolger van V.O.F. [V.O.F.], wordt aan het tweede vereiste als genoemd in overweging 2.10. niet meer toegekomen. Ten overvloede derhalve wordt nog wel opgemerkt, dat door de overgang van de onderneming van V.O.F. [V.O.F.] naar die van eiseres geen sprake is van verlies van opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming, nu die aanspraken wel toekomen aan de vennoten van de voormalige vof. Voor verweerder geldt dat hij zijn eventuele aanspraak op voldoening van de opgelegde boetes door de overgang van de onderneming van V.O.F. [V.O.F.] naar de onderneming van eiseres niet verliest.
2.15. Vervolgens is de vraag aan de orde of eiseres uit eigen hoofde als belanghebbende kan worden aangemerkt. De grondslag daarvoor zou dan moeten zijn, de tussen V.O.F. [V.O.F.] en eiseres gemaakte contractuele afspraak dat onder meer alle schulden worden overgedragen aan eiseres. Onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 27 augustus 2008 (LJN: BE9258) oordeelt de rechtbank dat het belang van eiseres niet rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken is. Nu de rechtbank ook overigens geen aanknopingspunten heeft om eiseres uit eigen hoofde als belanghebbende aan te merken, komt zij tot de conclusie dat eiseres niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
2.16. Het beroep van eiseres dient niet-ontvankelijk te worden verklaard. Aan een inhoudelijke behandeling komt de rechtbank daarom niet toe.
2.17. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Aldus gedaan door mr. P.J. Voncken in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 27 november 2008.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 27 november 2008
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.