Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Procedurenummers: AWB 08 / 461 en 08 / 462
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Inzake de gedingen tussen
de Korpsbeheerder van de politie Limburg-Noord te Venlo, eiser,
gemachtigde mr. W.M. Verhoeven,
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder,
en
[belanghebbende], wonende te [woonplaats], belanghebbende,
Gemachtigde mr. N.D. Dane.
1. Procesverloop
1.1. Bij besluit van 7 februari 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser van 15 november 2007 tegen het besluit van 18 oktober 2007, inzake toekenning van voorschot op grond van de Werkloosheidswet (WW) aan belanghebbende, ongegrond verklaard.
1.2. Bij besluit van 5 maart 2008 heeft verweerder voorts het bezwaar van eiser van 1 februari 2008 tegen het besluit van 22 januari 2008, inzake toekenning van uitkering op grond van de WW aan belanghebbende, ongegrond verklaard.
1.3. Tegen beide besluiten is op 17 maart 2008 bij deze rechtbank beroep ingesteld. De beroepen zijn bij de rechtbank geregistreerd onder procedurenummer AWB 2008 / 461 en 2008 / 462.
1.4. Met toepassing van artikel 8:26 lid 1 van de Awb is belanghebbende in de gelegenheid gesteld als partij aan de gedingen deel te nemen Van die gelegenheid heeft hij gebruik gemaakt.
1.5. De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift in beide zaken zijn in afschrift aan de overige partijen gezonden.
1.6. De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank op 29 augustus 2008, waar eiser is verschenen bij zijn gemachtigde, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door P.J. Coenen. Namens belanghebbende is zijn gemachtigde verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Belanghebbende is met ingang van 31 januari 2005 door eiser aangesteld als aspirant politiemedewerker in een tijdelijk dienstverband, voor de duur van de opleiding ex artikel 3, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). Bij besluit van 26 januari 2007 heeft eiser de tijdelijke aanstelling voor de duur van zes maanden verlengd tot 31 juli 2007 in verband met een in te stellen intern onderzoek naar mogelijk ongewenst gedrag van belanghebbende jegens medestudenten, waardoor twijfels zijn ontstaan over het voldoen aan de kwalificaties voor zijn functie en tevens het vermoeden van (ernstig) plichtsverzuim is gerezen. Ook is in de desbetreffende brief van 26 januari 2007 meegedeeld dat eiser voornemens is belanghebbende in zijn ambt te schorsen in het belang van de dienst totdat duidelijkheid is verkregen omtrent diens gedragingen, en dat belanghebbende met onmiddellijke ingang buiten functie is gestelde en de toegang tot de gebouwen en de terreinen van het korps is ontzegd. Bij besluit van 27 februari 2007 is belanghebbende vervolgens geschorst.
2.2. Uit het ingestelde onderzoek heeft eiser geconcludeerd dat belanghebbende niet voldoet aan de kwalificatie-eisen voor de functie en ongeschikt is voor de politiedienst. Op grond daarvan heeft eiser bij brief van 1 mei 2007, waarin de uitkomsten van het onderzoek uitgebreid zijn weergegeven, aan belanghebbende meegedeeld voornemens te zijn hem op grond van artikel 89, eerste lid, van het Barp eervol ontslag te verlenen. Tegen dit voornemen heeft belanghebbende een zienswijze ingediend. Onder verwerping van die zienswijze heeft eiser bij besluit van 25 juli 2007 belanghebbende met ingang van 31 juli 2007, onder toepassing van voormeld artikellid van het Barp, eervol ontslag verleend. Eiser heeft daartoe in het bijzonder overwogen dat belanghebbende door eigen toedoen heeft getoond niet te voldoen aan de eisen en verwachtingen die aan een aspirant politiemedewerker mogen worden gesteld. Bij besluit van 9 januari 2008 heeft eiser het bezwaar van belanghebbende tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard en het ontslagbesluit van 25 juli 2007 gehandhaafd. Tegen het besluit op bezwaar van 9 januari 2008 heeft belanghebbende geen rechtsmiddel aangewend.
2.3. Inmiddels had belanghebbende op 31 juli 2007 een aanvraag om uitkering ingevolge de WW ingediend. Bij besluit van 4 september 2007 heeft verweerder belanghebbende meegedeeld het recht op een werkloosheidsuitkering nog niet te kunnen vaststellen en wegens het vermoeden van verwijtbare werkloosheid geen voorschot te betalen. Tegen dat besluit heeft belanghebbende bezwaar gemaakt. Bij besluit van 18 oktober 2007 heeft verweerder, onder vervallenverklaring van het besluit van 4 september 2007, aan belanghebbende alsnog vanaf 1 augustus 2008 voorschot ingevolge de WW toegekend, waarna belanghebbende het bezwaar tegen de eerdere weigering van voorschot heeft ingetrokken. Tegen het besluit tot toekenning van voorschot van 18 oktober 2007 is door eiser bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij besluit van 22 januari 2008 heeft verweerder aan belanghebbende met ingang van 1 augustus 2007 uitkering ingevolge de WW toegekend. Ook tegen dat besluit heeft eiser bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij besluit van 7 februari 2008 heeft verweerder de uitkering ingevolge de WW met ingang van 7 januari 2008 beëindigd, vanwege werkaanvaarding door belanghebbende. Bij besluiten van 7 februari 2008 en 5 maart 2008 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 18 oktober 2007 en 22 januari 2008, respectievelijk betreffende de toekenning van voorschot en van werkloosheidsuitkering, ongegrond verklaard. Tegen deze besluiten richten zich de onderhavige beroepen, waarvan de gronden gelijkluidend zijn.
2.4. Verweerder heeft zich in beide bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat ten aanzien van belanghebbende geen sprake is van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de WW. Verweerder is namelijk van opvatting dat zich geen dringende reden in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW) voordoet. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, gelet op de inhoud van het ontslagbesluit, de dringende reden als bedoeld in artikel 678, tweede lid, onder k, boek 7 van het BW; “wanneer hij op andere wijze grovelijk de plichten veronachtzaamt, welke de arbeidsovereenkomst hem oplegt” niet kan worden gehanteerd. In het verweerschrift is nog betoogd dat, als er sprake zou zijn geweest van dusdanige misdragingen dat deze als ernstig plichtverzuim zouden zijn te beschouwen, zulks beslist strafontslag tot gevolg zou hebben gehad. Eiser heeft evenwel in het ontslagbesluit juist te kennen gegeven dat belanghebbende de (karakter)eigenschappen mist voor uitoefening van het beroep van politieagent, hetgeen volgens verweerder het constateren van verwijtbare werkloosheid in het algemeen uitsluit.
2.5. Namens eiser is in beroep aangevoerd dat artikel 678 van boek 7 van het BW weliswaar niet rechtstreeks van toepassing is op ambtenaren, maar dat de werkloosheid van een ambtenaar als belanghebbende wel moet worden getoetst aan dat wettelijk criterium, waarin een niet-limitatieve opsomming van ontslaggronden is opgenomen. Eiser heeft daartoe verwezen naar de Memorie van Toelichting (MvT) bij dit artikel, waarin onder meer is vermeld dat de formulering van de a-grond (van artikel 24, tweede lid) bewust zo is gekozen dat ook voor van ambtenaren die werknemer in de zin van de WW zijn, het begrip dringende reden geldt. Eiser heeft betoogd dat in dit geval tengevolge van de verwijtbare misdragingen van belanghebbende niet van hem gevergd kon worden het dienstverband te laten voortduren. Die misdragingen waren niet alleen gelegen in intimiderend gedrag jegens collega’s, waarop het onderzoek was gericht, maar ook in andere gedragingen waaruit een gebrek aan integriteit blijkt. Daarmee acht eiser gegeven dat er sprake is van een verwijtbare dringende reden in de zin van artikel 7:678 van het BW en derhalve ook van verwijtbare werkloosheid op grond waarvan een uitkering ingevolge de WW blijvend geheel geweigerd diende te worden en geen voorschot had mogen worden toegekend. De aan belanghebbende verweten gedragingen zijn volgens eiser ten dele aan te merken als plichtsverzuim, maar verweerders zienswijze dat bij ernstig plichtverzuim slechts strafontslag mag worden gegeven acht eiser onjuist. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep heeft een overheidswerkgever namelijk de vrijheid om bij gebleken plichtsverzuim te kiezen tussen verschillende ontslaggronden. Eiser kan zich voorts niet vinden in verweerders conclusie dat de gedragingen van belanghebbende opgesloten liggen in diens karakter en geaardheid, maar als dat al zo zou zijn, dan betekent dat volgens hem nog niet dat deze belanghebbende niet verweten kunnen worden.
2.6. Belanghebbende heeft naar voren gebracht dat verweerder met juistheid heeft overwogen dat niet gezegd kan worden dat de feiten en omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid gelijkgesteld kunnen worden met een dringende reden als bedoeld in artikel 678 van boek 7 van het BW. Eiser heeft bewust gekozen voor ontslag op grond van artikel 89, eerste lid, van het Barp en bewust afgezien van ontslag met onmiddellijke ingang. Eiser heeft weliswaar uitgesproken dat belanghebbende als ongeschikt moet worden aangemerkt, echter hiermee is niet gegeven dat eveneens vaststaat dat sprake is van plichtsverzuim. Het is onjuist dat eiser ook strafontslag had kunnen verlenen aangezien hiervoor noodzakelijk is dat belanghebbende zich aan ernstig plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt, hetgeen niet het geval is. Belanghebbende heeft er ten slotte op gewezen dat eiser tijdens de hoorzitting in het kader van de WW-uitkering uitdrukkelijk heeft gesteld dat van de mogelijkheid van strafontslag is afgezien om de hieraan verbonden procesrisico’s te vermijden.
2.7. De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of eiser ten aanzien van de onderwerpelijke toekenning van voorschot en uitkering ingevolge de WW als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb dient te worden aangemerkt. Onder verwijzing naar de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld LJN:AO6487, AY0163 en AZ8840) is de rechtbank van oordeel dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord, nu eiser als overheidswerkgever moet worden aangemerkt. Uit artikel 79, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW vloeit rechtstreeks voort dat de kosten van de aan een overheidswerknemer toegekende WW-uitkering op de desbetreffende overheidswerkgever worden verhaald. Er bestaat derhalve in geval van toekenning van een WW-uitkering een direct verband tussen de toekenning van de WW-uitkering aan de werknemer en het verhaal van de uit de toekenning voortvloeiende kosten op de overheidswerkgever. Derhalve moet de overheidswerkgever worden geacht een voldoende actueel en concreet belang te hebben bij het besluit tot de toekenning van een WW-uitkering aan een werknemer.
2.8. De rechtbank dient vervolgens aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of de bestreden besluiten in strijd zijn met het geschreven of ongeschreven recht, dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. In het bijzonder dient de vraag te worden beantwoord of zich in dit geval de situatie voordoet als bedoeld in artikel 24, tweede lid, onder a, van de WW, waarin is bepaald dat de werknemer verwijtbaar werkloos is geworden indien aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de werknemer terzake een verwijt kan worden gemaakt.
2.9. Per 1 oktober 2006 is de omschrijving van het begrip verwijtbaar werkloos in de zogeheten a-grond van artikel 24, tweede lid, van de WW gewijzigd. Sindsdien geldt dat de werknemer verwijtbaar werkloos op de a-grond is geworden, indien aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van art. 678, boek 7, van het BW en de werknemer ter zake een verwijt kan worden gemaakt (een verwijtbare arbeidsrechtelijke dringende reden). Het eerste lid van artikel 7:687 van het BW bepaalt dat als dringende redenen voor onverwijlde opzegging worden beschouwd zodanige daden, eigenschappen of gedragingen van de werknemer, die ten gevolge hebben dat van de werkgever redelijkerwijze niet kan worden gevergd de arbeidsovereenkomst te laten voortduren. In het tweede lid van die wetsbepaling zijn voorbeelden van dringende redenen genoemd. Uit de MvT (TK 30370, nr. 3, p. 26 en 27 blijkt dat de achtergrond van de beperking van de verwijtbaarheidstoets van de WW is gelegen in het oogmerk om het aantal zogeheten pro forma verweren in ontslagvergunningprocedures bij het CWI en ontbindingsprocedures bij de kantonrechter drastisch terug te brengen. Bij het daartoe ingevoerde criterium gaat het niet om de vorm van het ontslag, maar om de redenen die daaraan ten grondslag liggen, zij het dat het achterwege laten van een ontslag op staande voet, of een schorsing met onmiddellijke ingang, op zichzelf een indicatie is dat geen sprake is van een dringende reden. Voorts heeft de minister verklaard (Handelingen TK 30370, p. 2925) dat uitsluitend in situaties waarin voldoende sterke aanwijzingen zijn voor een dringende reden voor ontslag op staande voet, wordt overgegaan tot nader onderzoek naar verwijtbare werkloosheid. In de toelichting op een wijziging van het betrokken voorschrift is op de vraag of voor het aannemen van een dringende reden de gewraakte gedraging zowel in objectieve zin als in subjectieve zin ten aanzien van de werkgever een dringende reden dient te vormen, geantwoord dat de gedraging voor de werkgever een dringende reden dient op te leveren (Eerste Kamer, 29738 en 30370 C, p. 20). Voor de overheidswerkgever ligt het voorgaande niet wezenlijk anders. Hoewel het ambtenarenrecht geen ontslag wegens dringende redenen kent, beoogt de huidige formulering van de a-grond van artikel 24 WW immers om op overheidswerknemers hetzelfde, aan het civiele recht ontleende, criterium toe te passen. In lijn met hetgeen is opgemerkt over de indicatieve betekenis van het achterwege laten van een ontslag op staande voet, is ten aanzien van overheidswerknemers in de MvT (p.27) uiteengezet dat verwijtbare werkloosheid het duidelijkst aanwezig is als er sprake is van strafontslag, maar dat die zich ook bij ontslag op andere gronden kan voordoen, waarbij van betekenis is of de gedraging zodanig ernstig was dat de werknemer voorafgaand aan het ontslag is geschorst.
2.10. Gelet op de wetsgeschiedenis van het toepasselijke verwijtbaarheidscriterium als weergegeven onder 2.9, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat een ontslag dat berust op ongeschiktheid van een overheidswerknemer voor diens functie, terwijl de werkgever bewust heeft afgezien van ontslag wegens plichtsverzuim, in zijn algemeenheid geen aanleiding vormt om te onderzoeken of het ontslag niettemin berust op een verwijtbare arbeidsrechtelijke dringende reden. Daar komt bij dat een overheidswerkgever bij wie enige twijfel bestaat over de vraag of plichtsverzuim in rechte houdbaar is, door gebruik te maken van de, blijkens rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken geoorloofde, constructie om aan een strafontslag subsidiair een ongeschiktheidsontslag te verbinden, zonder veel risico duidelijkheid kan krijgen over die vraag. Als de overheidswerkgever in zo’n geval die mogelijkheid niet benut, maar vervolgens vanwege zijn financiële belang in het kader van de WW toch bepleit dat er sprake is van een verwijtbare arbeidsrechtelijke dringende reden, zal die werkgever daarin niet licht kunnen worden gevolgd en mag van hem worden verlangd dat hij aantoont dat er bijzondere omstandigheden zijn waaruit dit onomstotelijk blijkt. De rechtbank zal derhalve nagaan of zich in dit geval zodanige bijzondere omstandigheden voordoen.
2.11. Eiser heeft bij de aankondiging van het onderzoek in de brief van 26 januari 2007 aangegeven dat er mogelijk sprake is van plichtsverzuim en heeft daarbij voorts het voornemen om belanghebbende in het belang van de dienst te schorsen uitgesproken, als ook belanghebbende buiten functie gesteld en de toegang tot de gebouwen en terreinen van het korps ontzegd. In het ontslagbesluit van 25 juli 2007 heeft eiser evenwel geen gevolg gegeven aan het vermoeden van plichtsverzuim, maar aan het ontslag uitsluitend de ongeschiktheid van belanghebbende ten grondslag gelegd. Van de kant van eiser is zowel tijdens de hoorzitting over het bezwaar bij verweerder als ter zitting van de rechtbank verklaard dat de keuze voor (enkel) een ongeschiktheidsontslag is ingegeven door inschatting van het risico dat verbonden was aan een procedure van belanghebbende tegen zodanig ontslag. Nu aan eisers keuze geen andere overwegingen ten grondslag liggen, ziet de rechtbank in zoverre geen omstandigheden die aanleiding geven om genoemd risico in het kader van de toepassing van de WW alsnog op belanghebbende af te wentelen. Dat eiser aan verweerder een aantal in het ontslagbesluit en de daaronder liggende stukken genoemde gedragingen van belanghebbende heeft voorgehouden die zijns inziens als plichtsverzuim zijn aan te merken, is onvoldoende reden om tot een verwijtbare arbeidsrechtelijke dringende reden te concluderen. Als de bedoelde gedragingen al zouden zijn aan te merken als plichtsverzuim -wat van een aantal daarvan niet onaannemelijk is- wil dat nog niet zeggen dat dit een dermate ernstig en aan belanghebbende in die mate toe te rekenen plichtsverzuim oplevert dat dit een strafontslag zou rechtvaardigen. In het licht van het voorgaande acht de rechtbank ook het feit dat belanghebbende uit zijn functie is ontheven, de toegang is ontzegd en nadien is geschorst, geen toereikende grondslag voor verwijtbare werkloosheid. Zulks te minder nu die schorsing niet berust op de in het Barp opgenomen mogelijkheid van schorsing wegens het vermoeden van ernstig plichtsverzuim, maar het belang van de dienst als schorsingsgrond is gehanteerd. Ook overigens acht de rechtbank het niet evident dat in de door eiser bedoelde gedragingen van belanghebbende een verwijtbare arbeidsrechtelijke dringende reden voor de werkloosheid is gelegen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat deze gedragingen hebben plaatsgevonden in een opleidingssituatie en dat uit de voorhanden gegevens niet goed is op te maken in hoeverre niet aan belanghebbende toe te rekenen factoren daaraan hebben bijgedragen.
2.12. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden van eiser niet slagen, zodat de beroepen ongegrond moeten worden verklaard.
2.13. Voor veroordeling van een partij in de kosten die een andere partij in verband met deze procedure heeft moeten maken, acht de rechtbank geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout (voorzitter), A.W.P. Letschert en V.P. van Deventer, in tegenwoordigheid van L.M.W. Ottenheim als griffier en in het openbaar uitgesproken op 18 november 2008
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 18 november 2008
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.