Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 07 / 539 en 07 / 708 WRO K1
Inzake : [eiser 1], wonende te [woonplaats] en [eiser 2], wonende te [woonplaats], eisers,
tegen : het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Arcen en Velden, gevestigd te Arcen en Velden, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 30 maart 2007,
kenmerk: 2007/1392.
Datum van behandeling ter zitting: 17 januari en 21 februari 2008.
I. PROCESVERLOOP
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder aan Forum Real Estate B.V. te Goes, hierna te noemen vrijstellinghoudster, vrijstelling verleend op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van de geldende bestemmingsplanvoorschriften voor het huisvesten van buitenlandse werknemers op het perceel plaatselijk bekend Gemeente Arcen en Velden, camping Maasvallei-Oost aan de Dorperheideweg 34 te Arcen.
Tegen dit besluit hebbeneisers bij schrijvens van 16 april 2007 en 15 mei 2007 beroepschriften op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:26 van Pro de Awb zijn vrijstellinghoudster, uitzendbureau [naam] B.V. te [plaats] en [derde] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eisers, alsmede aan mr. J.W. van Koeveringe, gemachtigde van de vrijstellinghoudster, het uitzendbureau [naam] B.V.en [derde] gezonden.
De door partijen ingezonden nadere stukken zijn eveneens over en weer doorgezonden.
De beroepen zijn uitsluitend voor wat betreft de ontvankelijkheidsvraag -gevoegd- behandeld ter zitting van de meervoudige kamer d.d. 17 januari 2008, waar eisers in persoon zijn verschenen en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. Th. B.A. Peelen.
Vrijstellinghoudster is verschenen bij haar directeur S.F.M. Have, bijgestaan door mr. J.W. van Koeveringe. Voorts is verschenen de heer [derde] als derdebelanghebbende.
Bij beschikking van dezelfde dag heeft de rechtbank het onderzoek heropend en geoordeeld dat Uitzendbureau [naam] B.V. en [derde] niet als belanghebbenden als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb zijn aan te merken.
De behandeling van de beroepen is voortgezet ter zitting van 21 februari 2008. Aldaar zijn eisers wederom in persoon verschenen, heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door mr. Th. B.A. Beelen en heeft de vrijstellinghoudster zich doen vertegenwoordigen door mr. J.W. van Koeveringe.
II. OVERWEGINGEN
De feiten.
Bij brief van 17 januari 2007 is namens Forum Real Estate BV aan verweerder verzocht vrijstelling te verlenen van het vigerende bestemmingsplan ten behoeve van het huisvesten van buitenlandse werknemers op het oostelijke gedeelte van Camping Maasvallei. Daarbij is verwezen naar de ten aanzien van het toekomstig gebruik van de camping op 31 oktober 2006 tussen de vrijstellinghoudster, de gemeente en het Uitzendbureau gesloten intentieovereenkomst.
Het verzoek beoogt -zo blijkt uit de onderliggende stukken- het verkrijgen van toestemming om op de bedoelde locatie een aantal van maximaal 510 buitenlandse werknemers in 85 stacaravans te huisvesten.
De gronden van de Camping vallen binnen het bestemmingsplan “Algemeen bestemmingsplan 1986”. Ingevolge de plankaart rust op deze gronden de bestemming “Recreatiedoeleinden”. In de aanhef van artikel 23 van Pro de bestemmingsplanbepalingen zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van -voor zover van belang- stacaravans. Het huisvesten van buitenlandse werknemers verdraagt zich niet met het bestemde gebruik.
Verweerder heeft besloten om medewerking te verlenen aan het huisvestingsplan en het voornemen uitgesproken daartoe vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Gelet hierop heeft het plan ter inzage gelegen. Gedurende de termijn van terinzagelegging hebben o.a. eisers zienswijzen ingediend. Deze zienswijzen hebben niet tot gewijzigde inzichten geleid, waarna verweerder, onder ongegrondverklaring van de zienswijzen, bij het thans voorliggende besluit de verzochte vrijstelling met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO heeft verleend. Verweerder heeft zich daartoe bevoegd geacht op grond van het bepaalde onder A1, sub o, van de lijst van gevallen, opgesteld door Gedeputeerde Staten van Limburg, waarbij is bepaald in welke categorieën van gevallen vrijstelling kan worden verleend door het college van burgemeester en wethouders zonder specifiek voor het geval voorafgaande verklaring van geen bezwaar.
Voor wat betreft het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing heeft verweerder zich gebaseerd op een rapport van januari 2007, uitgevoerd door verweerders gemeente in opdracht van de vrijstellinghoudster.
De beoordeling
Partijen ex artikel 8:26 Awb Pro.
Voor de overwegingen van de rechtbank op grond waarvan geoordeeld is dat uitzendbureau [naam] B.V. en [derde] niet als belanghebbenden in de zin van artikel 8:26 van Pro de Awb kunnen worden aangemerkt, verwijst de rechtbank naar haar overwegingen dienaangaande in de heropeningsbeschikking van 17 januari 2008.
Ontvankelijkheid van de beroepen
Het, met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure tot stand gekomen, besluit ziet op vrijstelling van de geldende bestemmingsplanvoorschriften op grond waarvan alleen recreatief gebruik is toegestaan, voor huisvesting van maximaal 510 buitenlandse werknemers in stacaravans op een afgescheiden deel van een bestaand campingterrein. Eisers hebben beide zienswijzen ingediend tegen het besluit, zodat er in formeel opzicht geen belemmeringen zijn voor hun ontvankelijkheid.
Eiser [eiser 1] heeft geen zicht op de locatie en zijn woning en bedrijf bevinden zich buiten gehoorafstand op een afstand van ongeveer 150 meter van het campingterrein in een bosrijke omgeving. De rechtbank is evenwel anders dan verweerder en de vrijstellinghoudster van oordeel dat, gelet op de invloed die van het bestreden besluit zal uitgaan op de directe leefomgeving van eiser, eiser een rechtstreeks belang bij het vrijstellingsbesluit niet kan worden ontzegd. Zoals bij de behandeling ter zitting op 17 januari 2008 is vastgesteld, is de routing van en naar de camping voor de buitenlandse werknemers, gelet op de voor dit doel gerealiseerde ontsluiting van het voor de huisvesting bedoelde gedeelte van de camping en de werkbestemming(en) van de werknemers, zodanig dat daarbij in nagenoeg alle gevallen het huis en het bedrijf van eiser wordt gepasseerd. Nog los van de vraag of het aantal verkeersbewegingen tengevolge van de beoogde wijziging ten opzichte van het ingevolge het vigerende bestemmingsplan toegestane bestaande gebruik, nu toe- of afneemt, maakt dit dat er hoe dan ook sprake is van beïnvloeding door de voorgestane wijziging van het gebruik op de directe leefomgeving van eiser. Daarenboven acht de rechtbank van belang dat de verkeersbewegingen, die thans plaatsvinden tengevolge van de aan- en afvoer van de te huisvesten werknemers van en naar hun werk -zoals door eisers onbestreden gebleven gesteld- geschieden op in vergelijking tot de verkeersbewegingen die voortvloei(d)en uit het tot nu toe aan de orde geweest zijnde recreatief gebruik, ongebruikelijke (vroege) tijdstippen, en dat een gedeelte van het vervoer bovendien –anders dan voorheen- plaatsvindt met touringcars en busjes. Voorts acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat de wijziging in het voorgestane gebruik ook een andere uitstraling op de directe omgeving met zich zal brengen en er ook nog op andere punten sprake zal zijn van een gewijzigde invloed op de directe leefomgeving van eiser, waardoor hij geacht kan worden een rechtstreeks belang bij het onderhavige besluit te hebben.
Dit maakt dat eiser aangemerkt kan worden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, ingevolge welke bepaling onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Het vorenstaande geldt eveneens voor eiseres [eiser 2], die een aantal meters verderop aan de Dorperheideweg woonachtig is, terwijl juist zíj ook de gevolgen ondervindt van de ontsluiting via de Grensweg. Ook ten aanzien van haar heeft te gelden dat de gevolgen van het bestreden besluit rechtstreeks van invloed zijn op haar directe leefomgeving, zodat ook eiseres in haar beroep kan worden ontvangen.
Bevoegdheid van verweerder.
Niet is gesteld of gebleken dat aan de formele vereisten om toepassing te kunnen geven aan artikel 19, tweede lid van de WRO niet is voldaan.
Voor het antwoord op de vraag naar de bevoegdheid van verweerder is voorts van belang of voldaan is aan het wettelijk vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder goede ruimtelijke onderbouwing wordt ingevolge het eerste lid van artikel 19 van Pro de WRO bij voorkeur verstaan een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied. Aan de ruimtelijke onderbouwing dienen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) zwaardere eisen te worden gesteld naarmate de inbreuk op het planologisch regime groter is.
Verweerder heeft (zelf) een ruimtelijke onderbouwing opgesteld. In deze ruimtelijke onderbouwing is aandacht besteed aan het rijks- provinciaal en gemeentelijke beleid, waarbij voor wat betreft het rijksbeleid is getoetst aan de Nota Ruimte (in werking getreden op 27 februari 2006), voor het provinciaal beleid aan het op 22 september 2006 door Provinciale Staten vastgestelde Provinciaal Omgevingsplan Limburg en voor het gemeentelijk beleid is verwezen naar het “Beleidskader Buitenlandse Werknemers”, opgesteld door de Provincie. De gemeente heeft dit laatste overgenomen tot gemeentelijk beleid, met dien verstande dat als aanvullende uitgangspunten voor het gemeentelijk beleidskader (verder ook: randvoorwaarden) zijn genoemd dat:
- alleen buitenlandse werknemers gehuisvest worden die in de eigen gemeente werkzaam zijn;
- er een optimaal evenwicht moet bestaan tussen het aantal te huisvesten mensen en het maatschappelijk draagvlak van een daarvoor aan te wijzen locatie;
- er sprake dient te zijn van adequaat beheer onder verantwoordelijkheid van de ondernemer.
De kwaliteit van de te gebruiken camping wordt bevorderd door een strenge vermindering van het aantal recreatieve wooneenheden van 460 naar 285, waarvan 200 voor het overig gebruik en 85 op het oostelijk gedeelte van de camping voor huisvesting van buitenlandse werknemers.
Het behoud van de natuur wordt tevens op deze wijze bevorderd en gegarandeerd, aldus het in hoofdstuk 2 van de Ruimtelijke Onderbouwing neergelegde beleidskader. Voorts zijn in hoofdstuk 3 het gebied en het project beschreven, waarbij onder meer aandacht is besteed aan duurzaamheid (3.4) en de ruimtelijke effecten van het plan (3.5), en is in hoofdstuk 4 ingegaan op de factoren die van invloed zijn op het goede leefklimaat, zoals verkeerskundige aspecten (4.9) en luchtkwaliteit (4.12).
De rechtbank overweegt dat de wettelijke eis van een goede ruimtelijke onderbouwing (mede) ertoe strekt inzicht te verkrijgen in de (ruimtelijke) effecten van het beoogde plan in relatie tot de bestaande situatie, teneinde aldus tot basis te kunnen dienen voor de door het bestuursorgaan te maken belangenweging. Dit kan met zich brengen dat, indien de daartoe benodigde gegevens niet voorhanden zijn, een inventarisatie daarvan door middel van onderzoek, of een berekening op basis van algemeen aanvaarde uitgangspunten of normen noodzakelijk zal zijn om zo de bestaande situatie in kaart te brengen en/of (de realiteitswaarde van) de te verwachten effecten te onderbouwen, zodat er een voldoende deugdelijke feitelijke basis aanwezig is om te komen tot een zorgvuldige en gemotiveerde belangenweging. Het vorenstaande in aanmerking genomen, wordt ten aanzien van de aan het voorliggende plan ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing als volgt overwogen.
Door verweerder is aangaande de bij het plan in aanmerking te nemen randvoorwaarden, zoals in het opgenomen beleidskader verwoord en hierboven weergegeven, ter zitting verklaard dat er geen gemeentelijk beleid bestaat dat inhoudt dat de te huisvesten buitenlandse arbeiders in de eigen gemeente werkzaam dienen te zijn. Het betreft een kennelijke verschrijving. Bedoeld is om op dit punt het provinciaal beleid te volgen en de passage dient aldus begrepen te worden dat de buitenlandse werknemers in de regio van de eigen gemeente werkzaam dienen te zijn, aldus verweerder.
Wat hiervan ook moge zijn, nu blijkens de tekst met de formulering van dit uitgangspunt uitdrukkelijk beoogd is een op het provinciaal beleid aanvullend gemeentelijk beleidsuitgangspunt, met een beperkter effect op te nemen, uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt niet dat deze randvoorwaarde, opgevat zoals door verweerder voorgestaan, op enigerlei wijze is gezekerd. Nog daargelaten de vraag of in het provinciaal beleid onder "regio" ook begrepen zou mogen worden: 'grensoverschrijdende regio'. Verder is ook niet te lezen in de ruimtelijke onderbouwing wat de gevolgen zijn van de ene of de andere keuze en op welke wijze dit gewogen is bij de eindconclusie van het rapport. Ter zitting is door verweerder in dit verband desgevraagd verklaard dat er geen enkele controle mogelijk is op de naleving van dit beleidsuitgangspunt en dat daarover met de vrijstellinghoudster ook geen afspraken zijn gemaakt, laat staan, bindende en afdwingbare afspraken, zoals daar zouden kunnen zijn een contractueel afdwingbare verplichting of een aan de vrijstelling verbonden voorwaarde met daaraan gekoppeld een registratieverplichting. Dit maakt dat handhaving van deze randvoorwaarde voor een (planologisch) verantwoorde uitvoering van het plan niet mogelijk is. In dit verband zij nog opgemerkt dat in de ruimtelijke onderbouwing als een van de doelen van het beleidskader staat vermeld: "toetsing op de naleving van de wet- en regelgeving en bij overtreding daarvan handhaving.".
Ook ten aanzien van de tweede genoemde randvoorwaarde verschaft de onderbouwing geen enkel inzicht in de wijze waarop hieraan invulling is of zal worden gegeven en/of op welke wijze aan deze randvoorwaarde wordt voldaan. Ter zitting heeft verweerder op dit punt desgevraagd geen opheldering kunnen verschaffen. Vast staat slechts dat daarover geen cijfers of andere gegevens beschikbaar zijn, anders dan dat huisvesting wordt beoogd van 510 buitenlandse werknemers. Dit maakt dat niet valt vast te stellen of er daadwerkelijk sprake is van een optimaal evenwicht tussen -zo begrijpt de rechtbank althans deze passage- het aantal te huisvesten mensen en de inwoners van verweerders gemeente, noch of er -daarenboven- voldoende maatschappelijk draagvlak is voor het voorgestane gebruik van de locatie "Camping Maasvallei".
Voor wat betreft de derde voorwaarde is zijdens verweerder -slechts- gewezen op de halfjaarlijkse "monitoringsgesprekken". Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft het eerste monitoringsgesprek ertoe geleid dat de vrijstellinghoudster meer dan voorheen actie heeft ondernomen om zwerfvuil, tengevolge van het gewijzigde gebruik, in de natuur van de directe omgeving van de camping op te ruimen. De rechtbank is van oordeel dat hieruit niet kan worden afgeleid dat aan deze derde randvoorwaarde is voldaan, noch geeft het vorenstaande enig inzicht in de vraag of, en zo ja, hoe het adequate beheer afgedwongen kan worden. Ook op dit punt is niet gebleken van een contractuele dan wel in de vorm van een publiekrechtelijke voorwaarde verankerde (handhaafbare) verplichting. Dat -kennelijk- dergelijke gesprekken nodig zijn om te voorkomen dat het gewijzigde gebruik tot overlast leidt, geeft er daarenboven eerder blijk van dat van adequaat beheer onder verantwoordelijkheid van de ondernemer -strikt genomen- niet zonder meer gesproken kan worden. Bovendien is de monitoring niet neergelegd in de ruimtelijke onderbouwing.
In hoofdstuk 2 (pag 7) is verder in het kader van het door het Rijk voorgestane beleid opgenomen dat met het onderhavige initiatief "een kwaliteitsverbetering van de leefomgeving optreedt". Dit is door eisers met kracht van argumenten en gestaafd met hun eigen ervaringen sedert de gewijzigde ingebruikname van het oostelijk deel van de Camping Maasvallei, bestreden. Door verweerder is op geen enkele wijze, anders dan met het argument dat het aantal plaatsen in zijn totaliteit afneemt, gemotiveerd aannemelijk gemaakt -laat staan aangetoond- dat er inderdaad louter door afname van het aantal standplaatsen sprake zal zijn van een kwaliteitsverbetering van de leefomgeving. Op dit punt heeft geen enkel onderzoek plaatsgevonden, waarbij is geïnventariseerd wat de gevolgen zijn voor het leefmilieu op jaarbasis van één standplaats voor recreatief gebruik en van één standplaats met stacaravan voor de huisvesting van zes buitenlandse werknemers. De rechtbank is van oordeel dat er aldus onvoldoende feitelijke grondslag aanwezig is voor het uitgangspunt en standpunt van verweerder dat een standplaats voor het éne gebruik, zonder meer kan worden weggestreept tegen een standplaats voor het andere (gewijzigde) gebruik en dat vermindering van het aantal standplaatsen derhalve volgens verweerder per definitie tot een verbetering van leefomgeving, flora en fauna (4.7) en luchtkwaliteit (4.12) zal leiden. Dit standpunt miskent dat op grond van de jurisprudentie ervan uit gegaan dient te worden dat het recreatieve gebruik andere planologische gevolgen en uitstraling heeft ten opzicht van het gebruik bestaande uit huisvesting van buitenlandse werknemers. Hierin is immers de (juridische) noodzaak gelegen voor het volgen van een vrijstellingsprocedure op grond van de WRO in situaties als de onderhavige.
Daarenboven is de rechtbank van oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing blijk geeft van een te beperkte opvatting van de (te inventariseren) planologische gevolgen. Er is uitsluitend aandacht geschonken aan eventuele gevolgen voor het projectgebied. Zo is er alleen maar oog voor de natuur en het landschap (4.6), de flora en fauna (4.7), waterhuishouding (4.8) verkeerskundige aspecten (4.9) en luchtkwaliteit (4.12) in het projectgebied en ontbreekt inzicht in de vraag welke effecten de beoogde wijziging van het gebruik heeft voor de (directe) omgeving van het projectgebied. Zo had de Grensweg voorheen een functie als bospad, waar dit (onverharde) pad nu dienst moet gaan doen als ontsluiting voor touringcars en personenauto's. Ook bij de ruimtelijke effecten (3.5) is slechts aandacht besteed aan de gevolgen voor de gronden van de Camping en wordt naast het feit dat nagenoeg uitsluitend aandacht wordt besteed aan de 2 meter hoge afscheiding bekleed met doek of begroeid met klimop, niet ingegaan op de effecten en de uitstraling daarvan op de gronden rondom de Camping. Voor wat betreft het (ontbreken van) onderzoek naar de invloed op de flora en fauna, is door eiseres uitdrukkelijk gewezen op de paddentrek die ter plaatse -onbetwist gebleven- plaatsvindt en de gevolgen daarvoor door de naar aard en omvang gewijzigde verkeersbewegingen. Zijdens verweerder is dit niet bestreden en nog minder weerlegd met onderzoeks- of cijfermateriaal. Het uitgangspunt zoals opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing, namelijk dat er geen ingreep wordt gedaan in de bestaande flora en fauna van dit terrein, omdat er geen sprake is van uitvoeren van een bouwplan, schiet dan ook tekort en ontbeert een deugdelijke feitelijke onderbouwing.
Op grond van bovenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat de aan de vrijstelling ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan door de wet gestelde eisen, zodat verweerder niet bevoegd was om tot vrijstelling over te gaan.
Aan de vraag of verweerder in redelijkheid tot de gemaakte belangenweging heeft kunnen komen, komt de rechtbank derhalve niet meer toe, nu immers een voldoende deugdelijke (feitelijke) grondslag voor de te maken belangenweging ontbreekt.
Het besteden besluit kan derhalve in rechte geen stand houden en komt voor vernietiging in aanmerking. De beroepen dienen gegrond te worden verklaard.
III. BESLISSING
De rechtbank ;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de gemeente Arcen en Velden aan eisers het door hen gestorte griffierecht ten bedrage van € 143,-- per persoon volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken, L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen (voorzitter), en E.B.A. Ferwerda, in tegenwoordigheid van J.N. Buddeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2008.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op: 12 maart 2008.
MV
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.