Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 07 / 1103 BESLU K1
Inzake : [eiser 1 en 2], wonende te [woonplaats], eisers,
tegen : het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Margraten, gevestigd te Margraten, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 25 juni 2007,
kenmerk: 2007/129.
Datum van behandeling ter zitting: 12 december 2007.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 25 juni 2007 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder aan [belanghebbenden] (hierna: belanghebbenden) op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend voor logiesverstrekking door verhuur van kamers. Tegen dit besluit is door eisers ([eiser 1 en 2]) bij schrijven van 31 juli 2007 een beroepschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de rechtbank Maastricht ingediend. Op 6 augustus 2007 heeft de rechtbank Maastricht de beroepszaak, onder verwijzing naar artikel 8:13, eerste lid, van de Awb, voor verdere behandeling naar deze rechtbank toegezonden. Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26 van de Awb zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan partijen gezonden. Bij brief van 30 maart 2007 heeft [eiser 1] laten weten dat hij zich ter zitting zal laten vertegenwoordigen door [vertgenwoordiger].
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 12 december 2007 waar van de zijde van eisers zijn verschenen [eiser 2] en [vertegenwoordiger], voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door L. van den Hombergh. Van de zijde van belanghebbenden is verschenen [belanghebbende], bijgestaan door [...]. De behandeling ter zitting is met toepassing van artikel 8:64 van de Awb geschorst, teneinde partijen de gelegenheid te geven om zich te beraden over een eventueel mediationtraject. Bij brief van 17 december 2007 hebben belanghebbenden de rechtbank laten weten niet te willen deelnemen aan een mediationtraject.
Vervolgens heeft de rechtbank op 3 januari 2008 met toepassing van artikel 8:50 van de Awb een onderzoek ter plaatse ingesteld, waarbij eisers, belanghebbenden en L. van den Hombergh, voornoemd, aanwezig waren. Aan het einde van dit onderzoek hebben partijen toestemming gegeven een nadere behandeling ter zitting achterwege te laten en heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat het onderzoek is gesloten.
II. OVERWEGINGEN
Bij besluit van 9 juni 2005 heeft verweerder het verzoek van belanghebbenden, buren van eisers, om middels een wijziging of vrijstelling van het bestemmingsplan voor het gebruik van hun woonhuis voor Bed & Breakfast, afgewezen. Het hiertegen door belanghebbenden ingediend bezwaar is bij besluit van 17 november 2005 ongegrond verklaard.
Belanghebbenden hebben op 12 januari 2007, bij verweerder binnengekomen op 15 januari 2007, (wederom) een aanvraag ingediend voor vrijstelling van het bestemmingsplan ten behoeve van de exploitatie van Bed & Breakfast. Bij ontwerpbesluit heeft verweerder bekend gemaakt voornemens te zijn met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan “Kern Mheer” ten behoeve van logiesverstrekking door verhuur van kamers aan maximaal 4 personen. Vervolgens heeft het ontwerpbesluit bij verweerder gedurende 6 weken ter inzage gelegen. Gedurende deze termijn hebben -onder meer- eisers schriftelijk zienswijzen ingediend. Vervolgens hebben belanghebbenden een reactie gegeven op de bij verweerder ingebrachte zienswijzen. Bij bestreden besluit heeft verweerder aan belanghebbenden de vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, verleend.
De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht, dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank overweegt over het betoog van eisers dat zij in hun belangen zijn geschaad, door niet meer door verweerder te zijn gehoord nadat belanghebbenden op de door hen ingediende zienswijzen een reactie hadden gegeven, het volgende. Eisers hebben, conform artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, van de gelegenheid gebruik gemaakt hun zienswijzen naar voren te brengen. In artikel 3:15, derde lid, van de Awb is bepaald dat: “Indien het een besluit op aanvraag betreft, stelt het bestuursorgaan de aanvrager zo nodig in de gelegenheid te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen.” Uit de Memorie van Toelichting (TK 1999 2000, 27 023, nr. 3) blijkt dat: “Om van het recht op het geven van een reactie gebruik te kunnen maken, dient de aanvrager uiteraard eerst kennis te kunnen nemen van de naar voren gebrachte zienswijze. Het in het derde lid opgenomen voorschrift impliceert dan ook dat de aanvrager op de hoogte moet worden gebracht van de naar voren gebrachte zienswijze.” Belanghebbenden hebben, conform het derde lid van dit artikel, een reactie gegeven. Dat eisers nogmaals gehoord moeten worden, nadat er door belanghebbenden een reactie is gegeven op de ingediende zienswijzen, is gelet op het bepaalde in artikel 3:15, derde lid, van de Awb en de bijbehorende Memorie van Toelichting, niet bij wet voorzien. Met de gevolgde werkwijze is naar het oordeel van de rechtbank op voldoende wijze voorzien in het recht op hoor en wederhoor.
Over de inhoudelijke grieven overweegt de rechtbank het volgende. Zij stelt vast dat de woningen van eisers en van belanghebbenden, samen met een derde woning en een cour tussen de drie woningen in, deel uitmaken van een carréboerderij, welke is aangemerkt als een rijksmonument. Belanghebbenden hebben geen recht van eigendom met betrekking tot de cour maar wel een erfdienstbaarheid van overpad. Bij uitspraak van 10 oktober 2005 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht in een civiel kort geding -kort samengevat- belanghebbenden op straffe van een dwangsom verboden toe te staan en hen bevolen te verhinderen dat pensiongasten van hun woning te voet over de binnenplaats naar de openbare weg komen en gaan en vice versa.
Op het gehele complex rust ingevolge het bestemmingsplan “Kern Mheer” (hierna: vigerende bestemmingsplan) de bestemmingen “Woondoeleinden” en “Cultuurhistorische waarden”.
Gelet op de doeleindenomschrijving van “Cultuurhistorische waarden”, vastgelegd in artikel 23, lid a, van het vigerende bestemmingsplan zijn de op de plankaart aangewezen gronden primair bestemd voor het behoud van ter plaatse bestaande cultuurhistorisch waardevolle elementen en patronen (beplantingspatronen). Gelet op de doelomschrijving van “Wonen”, vastgelegd in artikel 9, lid a, van het vigerende bestemmingsplan zijn de op de plankaart aangewezen gronden bestemd voor wonen en de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 6, lid a, van het vigerende bestemmingsplan is het verboden de in het plan begrepen opstallen te gebruiken, te doen of laten gebruiken, op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming zoals aangegeven in de onderscheiden doeleindenomschrijvingen. In artikel 9, lid e onder 1, van het vigerende bestemmingsplan wordt -voor zover hier van belang- onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 6, lid a verstaan het gebruik van opstallen voor horecadoeleinden. In artikel 1, lid 35, van het vigerende bestemmingsplan is een horecabedrijf omschreven als -voor zover hier van belang- een bedrijf dat is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Niet in geschil is en ook de rechtbank gaat daarvan uit dat Bed & Breakfast (het tegen betaling aanbieden van logies met ontbijt in een bewoond pand) valt onder nachtverblijf als bedoeld in artikel 1, lid 35 van het vigerende bestemmingsplan. Gelet hierop is het uitoefenen van een Bed & Breakfast in strijd met het vigerende bestemmingsplan.
De rechtbank ziet zich -gelet op onder meer hetgeen eisers in beroep hebben gesteld- voor de vraag gesteld of verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Ingevolge het bepaalde in voornoemd artikel kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. De algemene maatregel van bestuur waarop hier wordt gedoeld is het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (BRO). In artikel 20, eerste lid onder e, van het BRO is bepaald dat voor de toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO in aanmerking komt wijziging in het gebruik van opstallen in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft en het gebruik niet meer omvat dan een bruto-vloeroppervlak van 1500m².
Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat artikel 19, derde lid, van de WRO niet mag worden toegepast voor een functiewijziging in combinatie met bouwvergunningplichtige activiteiten, terwijl er volgens hen wel ten behoeve van de Bed & Breakfast voorziening (in het verleden) bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Dat er geen verbouwing noodzakelijk zou zijn geweest wordt door eisers bestreden. Eisers hebben zich vervolgens op het standpunt gesteld dat, er naast het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening, ook andere regels gelden voor een rijksmonument. Ten aanzien van dit argument van eisers overweegt de rechtbank dat verweerders besluit geen (handhaving van een) bouwvergunning behelst. Aan de vraag of verweerder de bevoegdheid tot vrijstelling (ten onrechte) heeft aangewend voor het verlenen van een bouwvergunning komt de rechtbank dan ook niet toe. Voor het verlenen van de vrijstelling is ook verder niet relevant of de gestelde bouwwerkzaamheden ten behoeve van de Bed & Breakfast voorziening hebben plaatsgevonden. Voor het geval inderdaad sprake zou zijn van illegale bouwwerkzaamheden is daar een apart handhavingstraject voor dat niet in de beoordeling van dit beroep over de vrijstelling kan worden meegenomen. Verweerder heeft voor de onderhavige vrijstelling dan ook terecht niet getoetst aan het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening. Nu voorts is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in artikel 20, eerste lid onder e, van het BRO was verweerder op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO tot het verlenen van de verzochte vrijstelling bevoegd.
De mogelijkheid tot het verlenen van vrijstelling is een discretionaire bevoegdheid van verweerder, zodat de rechtbank ter zake slechts een beperkte toetsing toekomt. Dat brengt mee, dat de rechter het besluit van verweerder heeft te respecteren, tenzij gezegd moet worden dat verweerder bij de uitoefening van die bevoegdheid in strijd heeft gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. In dat verband dient met name te worden beoordeeld of overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb een zorgvuldige afweging van de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen heeft plaats gevonden en of de nadelige gevolgen van het besluit niet in die mate onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen, dat zou moeten worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid tot zijn besluit is kunnen komen. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Verweerder heeft vooruitlopende op het toekomstige bestemmingsplan de beleidsnotitie “Bed & Breakfast” (laatste versie 27 februari 2007) vastgesteld. In deze beleidsnotitie is onder punt 5 -voor zover hier van belang- het volgende bepaald:
“het is niet wenselijk dat de mogelijkheid wordt geboden om in elk pand met een woon- of agrarische bestemming een verblijfsrecreatieve voorziening in de vorm van Bed and Breakfast toe te staan. Daarom zal in die gevallen alleen medewerking worden verleend indien sprake is van een van de volgende situaties: “Het pand heeft de bestemming “Woondoeleinden” (…), en is een rijksmonument, (…) In alle gevallen dient daarnaast te worden voldaan aan de volgende aanvullende voorwaarden:
- Bed en Breakfast is toegestaan mits de hoofdfunctie te weten wonen of agrarisch gehandhaafd blijft. (…)
- Er mogen geen onevenredig nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat van omwonenden en de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven ontstaan; (…)”
Met toepassing van deze beleidsnotitie heeft verweerder -voor zover hier van belang- de volgende voorwaarden opgenomen bij het bestreden besluit:
• toegang tot de kamers, ten behoeve van de logies, zal plaatsvinden op eigen terrein via de tuin; (…)
• er wordt ter hoogte van de ingang van de parkeerplaats een bord aangebracht waarop duidelijk is aangegeven dat hier de ingang van het B&B Schepenhuis is;
• de ramen aan de binnenzijde, gelegen aan de cour, worden voorzien van een (ondoorzichtige) plakfolie waardoor niet meer kan worden uitgekeken op de cour; er moet plakfolie worden gebruikt die ook weer verwijderbaar is en waarbij het oude glas niet beschadigd wordt.
De gronden van eisers zijn voornamelijk gericht op de vraag of verweerder een juiste belangenafweging heeft uitgevoerd, in die zin dat nu volgens hen hun privacy en bewegingsvrijheid op de cour worden aangetast. De rechtbank ziet zich dan ook meer in het bijzonder voor de vraag gesteld of er onevenredig nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de omwonenden kunnen ontstaan. Daarbij is de rechtbank zich ervan bewust dat juist in de hier aan de orde zijnde bijzondere woonvorm van drie woningen aan één cour deze (subjectieve) aspecten van privacy en bewegingsvrijheid gevoelig liggen; bij deze woonvorm moet een zekere inbreuk door de andere bewoners geaccepteerd worden, maar niet inbreuk door anderen dan bewoners (in casu door de commerciële gasten).
Met betrekking tot de vraag of er sprake is van onaanvaardbare geluidsoverlast heeft verweerder mede door de voorwaarden die aan de vrijstelling zijn verbonden, gewaarborgd dat het gebruik van de Bed & Breakfast voorziening zich niet afspeelt aan of op de cour. Voorts is tegemoet gekomen aan de eisen van de bewoonster van de derde woning door een slaapkamer te verplaatsen. Gelet op het feit dat het pand van eisers niet grenst aan de Bed & Breakfast voorziening is de rechtbank van oordeel dat hun beroepsgrond op dit punt faalt.
Mede op grond van hetgeen tijdens het onderzoek ter plaatse is waargenomen is de rechtbank van oordeel, dat verweerder met de hierboven genoemde voorwaarden in verregaande mate heeft gewaarborgd dat de inbreuk door de commerciële gasten van belanghebbenden op privacy en bewegingsvrijheid van eisers wordt voorkomen. Met het afplakken van de ramen aan de binnenzijde, gelegen aan de cour, met een ondoorzichtige plakfolie wordt inkijk vanuit de gastruimtes op de cour voldoende voorkomen. Ten aanzien van de naleving van deze derde voorwaarde is bij die waarneming wel gebleken, dat de nu gebruikte plakfolie met doorzichtige pastilles voor de ramen op de begane grond in de woonkamer aan de kant van de cour de gebruikers van de cour het gevoel kan geven dat men kan worden bekeken. Belanghebbenden hebben echter tegenover de rechter uitdrukkelijk de bereidheid uitgesproken deze folie te vervangen door geheel ondoorzichtige plakfolie, waarmee dan ook volledig zou zijn voldaan aan de voorwaarde. ( Bij de ramen op de 1e etage hoeft volgens de rechtbank dat gevoel in redelijkheid niet te bestaan, dit nu er sprake is van een hellend afdak waardoor het zicht op de cour voor een groot deel wordt weggenomen.)
De rechtbank mist in de voorwaarden echter in de eerste plaats een waarborg (in de vorm van voorwaarde) tegen inbreuk op privacy als het gaat om de presentatie naar mogelijke commerciële gasten.
Zo is gebleken dat op de twee websites, waarmee belanghebbenden voor hun Bed & Breakfast voorziening reclame maken, het gehele boerderijcomplex wordt geprofileerd (waarmee uitdrukkelijk ook de cour). Daarmee wordt ten onrechte de indruk gewekt dat de Bed & Breakfast voorzieningen zich ook daartoe zouden uitstrekken. Verder is voor een betere waarborg van de privacy van de andere bewoners noodzakelijk, dat niet alleen (conform de tweede voorwaarde) bij de ingang van de Bed & Breakfast voorziening een duidelijk ingangsbord staat, maar ook uit een bord op of direct bij de poort die toegang biedt tot de cour duidelijk blijkt dat deze ingang niet bestemd is voor de gasten van de Bed & Breakfast voorziening.
Naar het oordeel van de rechtbank dient de vrijstelling te worden uitgebreid dan wel aangevuld met voorwaarden als zojuist bedoeld om onevenredig nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de omwonenden te voorkomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het voornoemde impliceert dat aan het bestreden besluit door het ontbreken van deeze voorwaarden een zorgvuldigheidsgebrek kleeft, waardoor verweerder in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb.
Zowel van de zijde van gemeente als van belanghebbenden is bij het onderzoek ter plaatse al aangegeven dat zij zich in deze aanvullende voorwaarden kunnen vinden.
Op grond van al het vorenoverwogene kan het bestreden besluit vanwege ontoereikende zorgvuldige voorbereiding niet in stand worden gelaten. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen over uitbreiding dan wel aanvulling van de voorwaarden. Het beroep van eisers moet dan ook voor gegrond worden gehouden. Mitsdien beslist de rechtbank als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat de gemeente Margraten aan eisers het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 143,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. P.J. Voncken in tegenwoordigheid van mr. A.M. Schmeets als griffier en in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2008.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op: 11 januari 2008.
MV
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.