Uitspraak
RECHTBANK Roermond
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 06 / 1416 WET K1
Inzake : [A] BV, gevestigd te Melderslo, eiseres
tegen : De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namens deze, de Algemeen Directeur van de Arbeidsinspectie, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum van behandeling ter terechtzitting: 8 maart 2007.
I. PROCESVERLOOP
Namens eiseres heeft mr. H.C.M.G. Dietz, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden, op 8 augustus 2006 beroep ingesteld tegen het gestelde niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van eiseres tegen de bestuurlijke boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) die verweerder haar had opgelegd bij besluit van 20 februari 2006. Eveneens op 8 augustus 2006 heeft verweerder beslist op dit bezwaarschrift en het besluit op bezwaar toegezonden aan de gemachtigde van eiseres. Deze heeft daarop de gronden van beroep, gericht tegen verweerders besluit van 8 augustus 2006 ingediend. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en het verweerschrift ingediend.
Bij de behandeling van het beroep ter zitting zijn van de zijde van eiseres verschenen [..] en [..], bijgestaan door mr. A.B. Kuter, kantoorgenoot van mr. Dietz voornoemd, en heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door mr. A.G. Oosthoek.
II. OVERWEGINGEN
Eiseres exploiteert een glastuinbouwbedrijf en stelt in dit bedrijf met regelmaat personen aan het werk, onder meer voor het opbinden, dieven en plukken van tomaten. In een boeterapport d.d. 22 augustus 2005 heeft de arbeidsinspectie, naar aanleiding van een inspectie op 23 mei 2005, gemeld dat daar door bemiddeling van het uitzendbureau [..] te Amsterdam twee personen met de Poolse nationaliteit werkzaam waren, in het bezit van een origineel Pools paspoort en een vals dan wel vervalst Duits paspoort, terwijl noch aan eiseres noch aan de uitlener voor die personen een tewerkstellingsvergunning was afgegeven.
Bij besluit van 20 februari 2006 heeft verweerder op grond van artikel 19e, eerste lid, van de Wav aan eiseres een boete opgelegd van in totaal € 16.000,- wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van die wet.
Bij het nu bestreden besluit van 8 augustus 2006 heeft verweerder het bezwaarschrift tegen deze boetebeschikking ongegrond verklaard.
De rechtbank acht, onder toepassing van artikel 6:20, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het beroep dat namens eiseres was ingediend tegen het gestelde niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar, mede gericht tegen het besluit van 8 augustus 2006, waarin daadwerkelijk op het bezwaar is beslist. Omdat niet gebleken is dat eiseres nu nog belang heeft bij behandeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit, zal de rechtbank dat beroep niet-ontvankelijk verklaren en overgaan tot beoordeling van het besluit van 8 augustus 2006 op basis van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
Eiseres voert aan dat het nemen van een boetebeschikking later dan dertien weken na de dagtekening van het boeterapport in strijd is met de beginselen van de goede procesorde. De rechtbank staat daarom eerst stil bij de vraag of artikel 19e, derde lid van de Wav in de weg stond aan het opleggen van een boete, zoals van de zijde van eiseres kennelijk is beoogd te stellen. Ingevolge die laatste bepaling wordt de boetebeschikking gegeven binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport. Met verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat het hier gaat om een termijn van orde, en het feit dat deze termijn niet wordt nageleefd brengt niet met zich dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete komt te vervallen. De verwijzing van eiseres naar de Memorie van Toelichting bij artikel 19e leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie dat het daar zou gaan om een fatale termijn van dertien weken. Verval van die bevoegdheid wegens verstrijken van een termijn is elders geregeld: in artikel 19f is bepaald, dat de bevoegdheid om een boete op te leggen vervalt na verloop van twee jaren na de dag waarop het beboetbare feit is geconstateerd. De beslissing om een boete op te leggen stuit deze termijn. Verder mocht eiseres er niet op vertrouwen dat haar na het verstrijken van de termijn van dertien weken na het boeterapport geen boete zou worden opgelegd, omdat verweerder haar in zijn brief d.d. 23 augustus 2005 al had medegedeeld, dat het in verband met een zorgvuldige verwerking van het boeterapport waarschijnlijk niet mogelijk zou zijn het bestuurrechtelijke traject binnen die termijn af te ronden. Eiseres was daarbij gewezen op de vervaltermijn van artikel 19f.
De rechtbank komt vervolgens toe aan de vraag of voldaan is aan de voorwaarde van artikel 19a, eerste lid van de Wav. Dit artikel bepaalt, dat een boete wordt opgelegd aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit. Voor de beantwoording van die vraag overweegt de rechtbank het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil, en voor de rechtbank kan op grond van vooral het boeterapport als vaststaand feit worden aangemerkt, dat eiseres werkzaamheden heeft laten verrichten door twee arbeidskrachten met de Poolse nationaliteit, die zich bij haar op basis van een vervalst Duits paspoort hebben geïdentificeerd als Duitse werkneemsters. Eiseres beschikte voor deze werkneemsters, naar later uit de vastgestelde valsheid van hun identiteitsdocumenten is gebleken, ten onrechte niet over een tewerkstellingsvergunning. Eiseres is degene die de betrokken personen feitelijk arbeid heeft laten verrichten, en op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, ten eerste van de Wav is zij dan werkgever in de zin van die wet. Ingevolge artikel 2, eerste lid van de wet is het haar verboden deze vreemdelingen arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Het niet naleven van die laatste bepaling is ingevolge artikel 18 van de Wav een beboetbaar feit. Voor de constatering van de overtreding van artikel 2, eerste lid, is, gelet op de redactie van dat artikel, niet relevant of sprake is van verwijtbaarheid bij de betrokken werkgever. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht vastgesteld dat eiseres heeft gehandeld in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav, hetgeen ingevolge artikel 18 van de Wav als beboetbaar feit wordt aangemerkt. Daarmee is voldaan aan de voorwaarde van artikel 19a, eerste lid van de wet voor het opleggen van een boete.
Op grond van artikel 19d, derde lid van de Wav heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid beleidsregels vastgesteld, waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten zijn vastgesteld. Verweerder heeft bij het vaststellen van de boete toepassing gegeven aan de ten tijde van het bestreden besluit geldende Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen, gepubliceerd in de Staatscourant nr. 232 van 29 november 2005. Volgens beleidsregel 1 worden bij de berekening van een boete voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen die als bijlage bij deze beleidsregels is gevoegd. In de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav gesteld op € 8.000,-.
Zoals uit de rechtspraak blijkt (onder meer overweging 2.5 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 maart 2003, LJN: AV6279) komt verweerder bij het opleggen van een bestuurlijke boete een discretionaire bevoegdheid toe. Bij de uitoefening van die bevoegdheid toetst de rechter op basis van de door eiseres aangevoerde gronden of verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met het recht.
De (mate van) verwijtbaarheid is evenmin als bij de vaststelling van het beboetbare feit van belang in deze beleidsregels, nu de daarin genoemde boetebedragen in beginsel slechts differentiëren naar gelang het beboetbare feit.
Zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken Tweede Kamer, 2003-2004, 29 523, nr. 3, p. 1) is een aanpak van de illegale tewerkstelling wenselijk vanwege:
1. verdringing van legaal arbeidsaanbod in Nederland en de Europese Economische Ruimte op de arbeidsmarkt;
2. overtreding van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, die kan leiden tot uitbuiting van de illegaal tewerkgestelde vreemdelingen en
3. concurrentievervalsing binnen een sector, waardoor de bedrijfsvoering van bonafide werkgevers wordt geschaad.
Gelet op de hiervoor geformuleerde doelstellingen en uit oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingbeleid, waarbij de Tweede Kamer unaniem heeft aangegeven dat zij de boetehoogte op de bedragen conform de hierboven genoemde Tarieflijst wilde vaststellen (Kamerstukken Eerste Kamer 2004-2005,
25 523,C, pag. 2), acht de rechtbank het conform de Tarieflijst door verweerder gehanteerde boetenormbedrag voor het beboetbare feit als hier aan de orde, in beginsel niet onevenredig hoog.
Nu de mate van verwijtbaarheid noch in de wettelijke regeling noch in de in dit verband vastgestelde beleidsregels enige rol van betekenis speelt, biedt de regelgeving niet de mogelijkheid om de hoogte van de boete in de bestuurlijke fase van het proces (in voldoende mate) af te stemmen op de mate waarin de werkgever de overtreding verweten mag worden. Uitzondering daarop is echter de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb (waarnaar overigens ook in de toelichting van de beleidsregels is verwezen). Daarnaast is het opleggen van een bestuurlijke boete als de onderhavige aan te merken als een punitieve sanctie en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) brengt dan, mede gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de toetsing van dit soort sancties, met zich dat de rechter vol dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. In het kader hiervan beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres op afwezigheid van alle schuld, omdat zij de identiteitspapieren (i.c. het door de vreemdelingen overgelegde vervalste/valse Duitse paspoort) op zorgvuldige wijze zou hebben gecontroleerd en zelfs de belastingdienst de valsheid van die papieren niet heeft geconstateerd, terwijl ook het UWV de valse persoonsgegevens en het sofinummer zonder problemen heeft verwerkt.
Via website en brochure heeft het Ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid aan werkgevers informatie verstrekt over hun verantwoordelijkheden bij tewerkstelling van vreemdelingen. In het bijzonder is in de brochure “Wat u moet weten over vreemdelingen en werk” een stappenplan aangegeven voor controle van identiteitsdocumenten.
De rechtbank stelt op grond van het boeterapport en het verhandelde ter zitting vast, dat eiseres deze informatie niet heeft geraadpleegd en niet het gehele stappenplan heeft gevolgd, met name geen gebruik heeft gemaakt van hulpmiddelen als een UV-lamp of handboeken. Vanwege dat laatste ziet de rechtbank geen reden om afwezigheid van alle schuld aan te nemen. Uit toelichting ter zitting is echter wel duidelijk geworden dat eiseres een vorm van onderzoek naar de echtheid van de documenten heeft gedaan, zij het tekortschietend, waardoor in feite wel voor een groot deel is gehandeld in overeenstemming met de aanbevelingen van de brochure. Verder is niet gebleken dat de valsheid van de documenten zou zijn vastgesteld als de door verweerder aanbevolen procedure wel in haar geheel had gevolgd. Tenslotte is er sprake van goede trouw van de zijde van eiseres ten aanzien van in ieder geval de laatste twee doelstellingen die in de Memorie van Toelichting zijn genoemd en die hierboven zijn samengevat.
Door geen rekening te houden met deze feiten en de beleidsregels onverkort toe te passen door oplegging van de maximale boete heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende oog gehad voor de proportionaliteit van de boete, waarvan in het bijzonder de mate van verwijtbaarheid en de inherente afwijkingsbevoegdheid ex artikel 4:84 van de Awb ten opzichte van de inspanningen die eiseres zich heeft getroost om te kunnen voldoen aan haar wettelijke verplichtingen.
De rechtbank komt daarom tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:4 en 4:84 van de Awb. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres een besluit moeten nemen.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden twee punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het besluit van 8 augustus 2006 op het bezwaar gegrond en vernietigt dit besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het geen hierboven is overwogen;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 644 (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 281,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken (voorzitter), T.M. Schelfhout en L.M.J.A. van Hövell tot Westerflier-Dassen, in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 4 april 2007.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 4 april 2007.
KS
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.