Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 05 / 1155 BESLU K1
Inzake : Crematorium Midden-Limburg B.V. te Baexem en de nabestaanden van mw. [overledene] te [plaats], wonende te [woonplaats], eisers
Tegen : de Officier van Justitie in het arrondissement Roermond, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 18 augustus 2005,
kenmerk: 05-00718.
Datum van behandeling ter zitting: 16 november 2005.
I. PROCESVERLOOP
Tegen verweerders besluit van 1 augustus 2005 is namens eisers op 2 augustus 2005 een bezwaarschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend. Tevens is aan de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb.
Bij uitspraak van 16 augustus 2005 is dat verzoek toegewezen en is bepaald dat verweerder binnen twee dagen na verzending op het bezwaar van eisers beslist met inachtneming van die uitspraak.
Bij besluit op bezwaar van 18 augustus 2005 is het bezwaar van Crematorium Midden-Limburg B.V. (CML) niet-ontvankelijk verklaard en is het bezwaar van de nabestaanden ongegrond verklaard.
Namens eisers heeft mr. M.J.H.M. Verhoeven op daartoe aangevoerde gronden tegen dat besluit beroep ingesteld. Tevens heeft hij een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan. Dat verzoek is bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 augustus 2005 afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisendheid.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:83 van Pro de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van eisers gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 november 2005, waar namens eisers is verschenen mr. Verhoeven, voornoemd, en waar CML zich voorts heeft doen vertegenwoordigen door haar directeur J.M. Linssen en adviseur A.M.T. de Leur. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. E.C. Pietermaat.
II. OVERWEGINGEN
1. Op 23 juli 2005 is [overleden] te [plaats] (Duitsland) overleden. In opdracht van de nabestaanden heeft door tussenkomst van een Duitse uitvaartonderneming op 27 juli 2005 bij CML de crematie plaatsgevonden. Door de directie van die begrafenisonderneming is aan CML gevraagd of de nabestaanden de urn met de as op 2 augustus 2005 konden komen ophalen om deze op 3 augustus 2005 in aansluiting op een rouwdienst op het katholieke kerkhof te [plaats] te kunnen laten bijzetten. Naar aanleiding daarvan heeft CML een verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 59, vierde lid, van de Wet op de lijkbezorging bij verweerder ingediend. Bij besluit van 1 augustus 2005 heeft verweerder dat verzoek afgewezen, waartoe is verwezen naar een richtlijn van het College van procureurs-generaal (de PG’s) van 6 juli 1999.
2. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van CML niet-ontvankelijk verklaard op de grond -kort weergegeven- dat CML geen belanghebbende bij het besluit is, nu het verzoek van 28 juli 2005 geacht moet worden te zijn ingediend namens de nabestaanden, terwijl CML ook niet uit anderen hoofde een rechtstreeks belang bij de afwijzing heeft. Voorts zijn bij het bestreden besluit alle bezwaargronden van eisers verworpen en is aangegeven waarom het inhoudelijke voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter als vervat in de uitspraak van 26 augustus 2005 niet is gevolgd. De desbetreffende overwegingen komen er in de eerste plaats op neer dat verweerder van opvatting is dat de PG’s in hun brief aan de hoofdofficieren van justitie van 6 juli 1999 een juiste invulling hebben gegeven aan het begrip “in bijzondere gevallen” van artikel 59, vierde lid, van de Wlb door aan te geven dat daaronder moet worden verstaan gevallen welke verband houden met bijzondere religieuze voorschriften/gebruiken dan wel het overkomen (uit het buitenland) van familieleden/naasten. Naar ter zitting van de rechtbank door de gemachtigde van verweerder is toegelicht, is in het bestreden besluit als uitgangspunt genomen dat bij het verzoek om ontheffing uitsluitend de wens van de nabestaanden om binnen enkele dagen de urn op een katholiek kerkhof bij te zetten als bijzonder geval was aangevoerd, zodat er geen reden was om te onderzoeken of zich buiten de in de brief van de PG’s omschreven situaties een bijzonder geval als bedoeld in artikel 59, vierde lid, van de Wlb voordeed.
3. In beroep is namens eisers zowel verweerders zienswijze omtrent de ontvankelijkheid van het bezwaar van CML als ook de ongegrondverklaring van het bezwaar van de nabestaanden aangevochten.
4. De rechtbank dient allereerst te beoordelen of er, nu de bewaartermijn van de asbus inmiddels is verstreken en de nabestaanden deze derhalve hebben kunnen meenemen, in dit geding nog sprake is van een processueel belang. De rechtbank constateert dat zowel namens de nabestaanden als namens CML een gemotiveerd verzoek om een zuiver schadebesluit tot verweerder is gericht. Van verweerders kant is die schadeclaim niet onmiddellijk van de hand gewezen. Nu de rechtbank geen grond ziet om die schadeclaims bij voorbaat als onhaalbaar te beschouwen acht zij reeds daarin een procesbelang voor dit geding gelegen.
5. Op basis van de aangevoerde beroepsgronden oordeelt de rechtbank als volgt over de beide aangevochten onderdelen van het bestreden besluit.
5.1. In artikel 59, eerste lid, van de Wet op de Lijkbezorging (Wlb) is met betrekking tot crematie bepaald dat de houder van het crematorium zorg draagt voor de bewaring van een asbus gedurende minimaal een maand na het bergen van de as in de bus. In het vierde lid is bepaald dat op verzoek van de in artikel 18 (van de Wlb) bedoelde personen de officier van justitie in bijzondere gevallen ontheffing kan verlenen van de in het eerste lid genoemde termijn. Artikel 18 van Pro de Wlb luidt als volgt:
“1. In de lijkbezorging wordt voorzien door degene, die het in artikel 11 bedoelde Pro verlof aanvraagt, dan wel door degene, die redelijkerwijze geacht kan worden in diens plaats te zijn getreden. De lijkbezorging geschiedt overeenkomstig de wens of de vermoedelijke wens van de overledene, tenzij dat redelijkerwijs niet gevergd kan worden.
2. Onder lijkbezorging wordt voor de toepassing van deze paragraaf begrepen het geven van bestemming aan de as van een verbrand lijk.”
In artikel 11 van Pro de Wlb is bepaald dat geen begraving of verbranding van een lijk geschiedt zonder schriftelijk verlof van de ambtenaar van de burgerlijke stand, waartoe door de Minister van Binnenlandse Zaken een formulier wordt vastgesteld.
5.2. Verweerders beslissing tot niet-ontvankelijkverklaring van CML berust op de zienswijze dat CML geen belanghebbende is nu een verzoek om ontheffing uitsluitend kan worden ingediend door de nabestaande die op grond van artikel 11 van Pro de Wlb verlof voor de crematie heeft gevraagd of door degene die redelijkerwijs geacht kan worden in diens plaats te zijn getreden als bedoeld in artikel 18. Verweerder is er daarbij van uitgegaan dat zowel het verlof als de ontheffing door CML namens de nabestaanden zijn aangevraagd.
5.3. Naar het oordeel van de rechtbank volgt reeds uit de feitelijke gang van zaken in dit geval dat verweerder er terecht van uitgegaan is dat het verzoek om ontheffing in dit geval moet worden gezien als te zijn gedaan namens de nabestaanden. De echtgenoot van de overledene heeft aan CML door middel van een daartoe ingevuld en ondertekend formulier opdracht gegeven om de crematie te verzorgen, zulks kennelijk met inbegrip van het vervullen van de nodige formaliteiten. Onder verwijzing naar die opdracht heeft CML het verlof als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wlb gevraagd, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank impliceert dat dit namens die nabestaande is geschied. Deze diende derhalve ingevolge artikel 18 in Pro de lijkbezorging te voorzien. Bovendien is bij het door CML ingediende verzoek om ontheffing aangegeven dat dit berust op een door de aanvrager van de crematie kenbaar gemaakte wens en dat dit is gedaan naar aanleiding van de mededeling dat de nabestaanden de urn op 3 augustus 2005 wilden laten bijzetten. In het verweerschrift is voorts aangevoerd dat in de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 11256, nr. 6) is aangegeven dat onder de in artikel 18 van Pro de Wlb bedoelde personen die in de lijkbezorging dienen te voorzien, niet de uitvaartverzorger wordt begrepen, aangezien deze “niet uit eigen naam maar uit naam van de opdrachtgever” handelt. Zulks onderstreept dat in dit geval CML niet is te beschouwen als een persoon die zelfstandig bevoegd was om het verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 59, eerste lid, van de Wlb te doen. Het feitelijk indienen van het verzoek om ontheffing heeft CML derhalve niet gemaakt tot belanghebbende bij het besluit op dat verzoek.
5.4. Het subsidiaire standpunt van CML ten aanzien van haar belang bij het besluit op de ontheffingsaanvraag kan de rechtbank echter wel volgen. Ingevolge artikel 59, eerste lid, van de Wlb rust immers op de houder van het crematorium de verplichting om de asbus minimaal een maand te bewaren, van welke verplichting de houder van het crematorium door toepassing van artikel 59, vierde lid, kan worden ontslagen. Het besluit op een verzoek om ontheffing te verlenen is derhalve bepalend voor het al dan niet voortduren van de bewaarplicht van de houder van het crematorium. Los van de vraag wie de ontheffing heeft aangevraagd, wordt het belang van de houder van het crematorium derhalve door zodanig besluit geraakt. Nu de bewaarplicht van rechtswege en onafhankelijk van de contractuele relatie tussen de nabestaanden en het crematorium bestaat, is het belang van die houder, in casu CML, rechtstreeks bij een besluit tot verlening of weigering van de ontheffing betrokken. Verweerder is om die reden ten onrechte gekomen tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar voor zover dat door CML is ingesteld. Het bestreden besluit komt dan ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
6. Voor zover bij het bestreden besluit de afwijzing van het verzoek om ontheffing is gehandhaafd, overweegt de rechtbank als volgt.
6.1. De toepassing van artikel 59, vierde lid, van de Wlb betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder, welke echter afhankelijk is van het voldaan zijn aan de wettelijke bevoegdheidsvoorwaarde inhoudende dat deze in bijzondere gevallen toepasbaar is. Gelet op de door verweerderder gehanteerde afwijzingsgrond dient de rechtbank te beoordelen of verweerder in dit geval een juiste toepassing heeft gegeven aan dit wettelijk begrip.
6.2. Uit de toelichting op de oorspronkelijke tekst van artikel 59 van Pro de Wlb, als geciteerd in het verweerschrift, blijkt dat de wetgever met de ontheffingsbevoegdheid in de eerste plaats heeft beoogd om het mensen met een “buitenlandse religie” mogelijk te maken volgens hun religie of rite te begraven of cremeren. Als voorbeeld van zodanige religie wordt die van de Hindoestanen genoemd, welke zou vereisen dat de verstrooiing van de as gebeurt op dezelfde dag als de crematie. Als tweede reden voor de ontheffingsmogelijkheid wordt genoemd dat in sommige gevallen “familieleden die uit het buitenland komen ook de verstrooiing willen bijwonen”. De huidige tekst van artikel 59 van Pro de Wlb geldt sedert 10 april 1998 en is gewijzigd in verband met verruiming van de mogelijkheden van asbestemming. Deze wetswijziging heeft echter geen wijziging gebracht in de bewaartermijn en de ontheffingsmogelijkheid. Bij de behandeling van het wetsvoorstel heeft de toenmalige minister op de vraag in welke gevallen de officier van justitie er toe kan overgaan de bewaartermijn van een maand te verkorten geantwoord dat verkorting van de bewaartermijn plaatsvindt op verzoek van de nabestaanden, bijvoorbeeld ingeval zij de asbus direct na de crematie naar het buitenland mee (terug) willen nemen (Nota naar aanleiding van het verslag, 25 272).
6.3. Verweerder heeft het verzoek om ontheffing afgewezen onder verwijzing naar de brief van de PG’s aan de hoofdofficieren van justitie van 6 juli 1999. Die brief kan niet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van de Awb maar wordt door verweerder wel gehanteerd als basis voor zijn vaste gedragslijn. De enkele verwijzing naar die brief in het primaire besluit vormt gelet op artikel 4:82 van Pro de Awb een ontoereikende motivering van de afwijzing. Dat motiveringsgebrek is echter in het bestreden besluit hersteld.
6.4. Als de op die brief gebaseerde praktijk zou inhouden dat in geen enkele ander situatie dan in de twee daarin genoemde soorten gevallen ontheffing wordt verleend, zou deze naar het oordeel van de rechtbank een te beperkte toepassing van de in artikel 59, vierde lid, van de Wlb gegeven bevoegdheid voor het verlenen van ontheffing vormen. In de brief van de PG’s is echter wel vermeld dat de wetgever de twee in die brief omschreven situaties niet limitatief heeft bedoeld, zij het dat niet nader is ingegaan op andere mogelijke redenen voor ontheffing. Ter zitting is van de kant van verweerder voorts uiteengezet dat de richtlijn in die brief niet zo beperkt wordt toegepast, dat in geen enkele andere situatie een bijzonder geval wordt aangenomen, hetgeen ook bevestiging vindt in enkele voorbeelden van verleende ontheffingen die van de kant van eisers in het geding zijn gebracht. De rechtbank kan dan ook niet tot de gevolgtrekking komen dat verweerders gedragslijn in zijn algemeenheid niet spoort met het wettelijke begrip “in bijzondere gevallen”.
6.5. De rechtbank geeft aan de gemachtigde van eisers toe dat voormelde benadering van het begrip “in bijzondere gevallen” niet duidelijk in het bestreden besluit is verwoord, maar onderkent anderzijds dat de grondslag van de aanvraag om ontheffing geen aanleiding gaf om deze te beoordelen aan de hand van andere dan in de brief van de PG’s aangegeven criteria ten aanzien van de mogelijke redenen voor ontheffing, zodat ook in het bestreden besluit niet behoefde te worden ingegaan op de mogelijkheid dat er anderszins sprake zou kunnen zijn van een bijzonder geval.
6.6. Ten aanzien van de toetsing aan de criteria van de brief van de PG’s, met name wat betreft de grief van eisers dat verweerder heeft miskend dat volgens de tradities van de katholieken in Duitsland onmiddellijk na de crematie bijzetting plaatsvindt, overweegt de rechtbank allereerst dat zij op zichzelf geen reden ziet om te twijfelen aan de juistheid van de namens eisers overgelegde verklaring van een geestelijk functionaris van de Duitse katholieke kerk dat het “üblich” is dat onmiddellijk na de crematie bijzetting of begraving op het kerkhof plaatsvindt. De rechtbank is dienaangaande echter met verweerder van oordeel dat in het licht van de wetsgeschiedenis het enkele feit dat een dergelijk gebruik bestaat onvoldoende grond is om een bijzonder geval aan te nemen. In casu is er geen aanleiding om aan te nemen dat het uitstellen van de bijzetting of begraving tot na de bewaartermijn van een maand in strijd is met enig onderdeel van de katholieke leer of rite of dat daaraan vanuit de katholieke kerk geen enkele medewerking zou worden gegeven. Het bestaan van genoemd gebruik bij Duitse katholieken kan derhalve niet op een lijn worden gesteld met de situatie dat een religie zulks voorschrijft of dit onderdeel vormt van een bepaalde godsdienstige rite, waarop in de wetgeschiedenis is gedoeld. Verweerders toepassing van het begrip “in bijzonder gevallen” ten aanzien van het voorliggende geval kan dan ook niet als onjuist worden aangemerkt. In die conclusie ligt tevens besloten dat het beroep dat namens eisers is gedaan op strijdigheid met (internationaalrechtelijke) discriminatieverboden wegens ongerechtvaardigde ongelijke behandeling naar godsdienst, niet kan slagen.
6.7. De gemachtigde van eisers heeft nog een beroep gedaan op de hiervoor omschreven passage uit de nota naar aanleiding van het verslag, waarin een voorbeeld is genoemd dat op het eerste gezicht overeenkomst vertoont met de thans aan de orde zijnde situatie. Van de kant van verweerder is echter betoogd dat dit voorbeeld moet worden begrepen tegen de achtergrond van het eerdergenoemde geval dat nabestaanden uit het (verre) buitenland moeten overkomen. Mede gelet op het feit dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever behalve de verruiming van de mogelijkheden voor de asbestemming geen wijziging in de regeling betreffende de bewaarplicht heeft willen brengen, onderschrijft de rechtbank deze zienswijze van verweerder.
6.8. Hetgeen van de kant van eisers is aangevoerd omtrent het ontbreken van een noodzaak voor een bezinningsperiode voor inwoners van Duitsland kan voorts niet leiden tot het oordeel dat de gevraagde ontheffing niet geweigerd had mogen worden. Hoewel de toepasselijke Duitse wetgeving kennelijk weinig keuze laat wat betreft de asbestemming, wil dit toch niet zeggen dat aan een bezinningstermijn iedere zin ontvalt, zulks reeds gezien de op het in het Duits gestelde opdrachtformulier van CML voorkomende keuzemogelijkheden welke verder gaan dan de Duitse wetgeving toelaat.
6.9. De stelling van eisers dat gezien de andere hunnerzijds aangevoerde gevallen waarin wel ontheffing is verleend, sprake zou zijn van een schending van het gelijkheidsbeginsel onderschrijft de rechtbank niet. Deze gevallen vallen namelijk deels binnen de criteria van de PG’s en sporen in zoverre ook met de wetsgeschiedenis, en berusten deels op uitzonderlijke omstandigheden waarvan in casu niet gebleken is.
6.10. Namens eisers is nog naar voren gebracht dat verweerder zich niet heeft gehouden aan de opdracht van de voorzieningenrechter in de uitspraak van 16 augustus 2005 om een besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak. Die grief kan niet slagen nu in de overwegingen van die uitspraak is aangegeven dat het gaat om een voorlopig oordeel dat niet bindend is in de hoofdzaak.
6.11. De rechtbank merkt nog op dat de omstandigheid dat verweerder eerder een tijdelijke generale ontheffing heeft gegeven voor soortgelijke gevallen niet met zich meebrengt dat verweerder na afloop van die periode uit hoofde van het vertrouwensbeginsel of anderszins is gehouden om in soortgelijke gevallen in strijd met een wettelijke bevoegdheidsvoorwaarde ontheffingen te verlenen.
7. Uit het voorgaande vloeit voort dat het beroep, voor zover het is gericht tegen de handhaving van de weigering om een ontheffing te verlenen, ongegrond dient te worden verklaard.
8. Zoals in overweging 5.4 is geconstateerd moet het bestreden besluit evenwel worden vernietigd voor zover dit de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van CML betreft. Gelet op de verwerping van de overige beroepsgronden en met het oog op een finale beslechting van het geschil, ziet de rechtbank aanleiding om na te gaan of, op basis van de bevoegdheid van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb om zelf in de zaak te voorzien, thans ook het bezwaar van CML inhoudelijk kan worden afgedaan.
8. 1. Daartoe is van belang dat in het beroepschrift is aangegeven dat de gronden van het bezwaar mede als motivering van het beroep gelden, waarmee blijkens het verhandelde ter zitting mede is bedoeld dat de bezwaargrond van CML dat sprake is van schending van de artikelen 49 en 29 van het EG-verdrag (het vrij verkeer van diensten), ook als beroepsgrond dient. Ten aanzien daarvan stelt de rechtbank vast dat verweerder in het bestreden besluit niet inhoudelijk is ingegaan op die bezwaargrond, aangezien deze zijns inziens slechts de positie van CML raakt, die evenwel volgens verweerder niet in haar bezwaar kon worden ontvangen; zulks ten onrechte naar uit het eerder in deze uitspraak overwogene volgt. Bij de behandeling ter zitting van het verzoek om voorlopige voorziening dat heeft geleid tot de uitspraak van 16 augustus 2005, is verweerder echter wel inhoudelijk op de gestelde schending van het vrij verkeer van diensten ingegaan. Het proces-verbaal van die zitting maakt deel uit van de gedingstukken in de onderhavige zaak. Mede gelet op de omstandigheid dat van de kant van CML die grief slechts is onderbouwd met de stelling dat CML door de gewraakte wetstoepassing wordt achtergesteld ten opzichte van Duitse begrafenisondernemers, kan de rechtbank zich in grote lijnen verenigen met de bedoelde reactie daarop van verweerders kant en acht zij die grief daarmee genoegzaam weerlegd.
8.2. Gelet op al het eerder overwogene acht de rechtbank grond aanwezig om te bepalen dat het bezwaar tegen het besluit van 1 augustus 2005, voor zover dat is ingediend door CML ongegrond moet worden verklaard.
9. In de gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt twee punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor één.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond,
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar van CML tegen het besluit van 1 augustus 2005 niet-ontvankelijk is verklaard;
verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
verklaart het bezwaar van CML tegen het besluit van 1 augustus 2005 alsnog ongegrond;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eisers begroot op € 644,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eisers het door dezen gestorte griffierecht ten bedrage van € 276,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. P.J. Voncken, mr. Th.M. Schelfhout (voorzitter) er mr. M.M.Th. Coenegracht in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 23 november 2005
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 23 november 2005.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.