Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 04 / 1012 VEROR K1
Inzake : Stichting Algemene Openbare Bibliotheek Roermond, gevestigd te Roermond, eiseres
tegen : Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Roermond, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 6 juli 2004,
kenmerk: 2003/15075.
Datum van behandeling ter zitting: 3 februari 2005.
I. PROCESVERLOOP
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiseres tegen een kennisgeving d.d. 24 november 2003 door verweerder van een besluit van de raad van de gemeente Roermond (hierna ook: de raad) dat betrekking had op de begroting voor het jaar 2004 en de meerjarenbegroting 2004-2007 voor het openbare bibliotheekwerk. Tegen dat besluit heeft mr. H.J.J.M. van der Bruggen, advocaat te Roermond, namens eiseres bij deze rechtbank beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 3 februari 2005, waar eiseres is verschenen bij mr. R.H.E. Bloemer, kantoorgenoot van mr. Van der Bruggen voornoemd, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door P.J.G. van der Sterren, juridisch medewerker en H.J.M. van Cann, beleidsmedewerker bij de afdeling Cultuur en Educatie van de sector Burgers en Samenleving van de gemeente Roermond.
II. OVERWEGINGEN
Eiseres ontvangt sinds 1960 subsidie van de gemeente Roermond, die jaarlijks wordt verleend door het college van Burgemeester en wethouders op basis van een door de gemeenteraad vastgesteld budget.
Op 26 mei 2003 heeft eiseres met de gemeente een meerjarenovereenkomst gesloten voor de subsidiëring van het bibliotheekwerk te Roermond 2003-2006, nadat de gemeenteraad op 27 maart 2003 had ingestemd met het aangaan van deze overeenkomst “als geëigend middel om continuïteit en ontwikkeling van beleid en serviceverlening aan het publiek te waarborgen”. In de overeenkomst is onder meer neergelegd dat de gemeenteraad voor 2003 een budget van maximaal € 1.249.489,-- beschikbaar heeft gesteld dat voor de jaren 2004, 2005 en 2006 jaarlijks wordt verhoogd met een indexcijfer conform de uitgangspunten van de gemeentelijke begroting die jaarlijks tijdens de algemene beschouwingen worden vastgesteld. Dit subsidiebudget is gebaseerd op het bedrijfsplan Stadsbibliotheek Roermond en de daarover genomen besluiten in de gemeenteraadsvergadering van 7 november 2002.
Met een kort bericht d.d. 1 juli 2003 heeft verweerder aan de gesubsidieerde instellingen en organisaties van zijn gemeente, waaronder eiseres, laten weten dat de gemeente Roermond de komende jaren aanzienlijk zal moeten bezuinigen en dat men over de financiële consequenties nader zal worden geïnformeerd na aanbieding van de begroting aan de gemeenteraad. Daarop heeft verweerder eiseres bij brief van 24 november 2003 medegedeeld dat de gemeenteraad de begroting 2004 en de meerjarenbegroting 2004-2007 heeft vastgesteld met inachtneming van een zeer omvangrijk bedrag aan bezuinigingen van 6 miljoen euro. Met betrekking tot ondersteuning openbare bibliotheekwerk is besloten om met ingang van 2005 het budget te verlagen met 10%.
Verweerders kennisgeving van 24 november 2003 heeft geleid tot een bezwaarschrift van eiseres, gericht aan de gemeenteraad, en gedateerd 18 december 2003. In dit bezwaar heeft eiseres als uitgangspunt van de meerjarenovereenkomst tussen haar en de gemeente gesteld dat niet ieder jaar opnieuw onderhandelingen over subsidie en werk gevoerd hoeven te worden, met onduidelijkheid en tussentijdse aanpassingen van dien, maar dat de bibliotheekorganisatie in staat wordt gesteld om ook op langere termijn beleid te maken. Door nu met ingang van 2005 een korting van 10% op het budget toe te passen wijzigt de gemeente Roermond volgens eiseres de gemaakte overeenkomst eenzijdig en blijkt er niet van behoorlijk bestuur van de zijde van de gemeenteraad, omdat er geen rekening is gehouden met die overeenkomst en er voorafgaande aan het besluit van de raad geen overleg is geweest met eiseres.
De commissie behandeling bezwaarschriften van de gemeente Roermond (hierna ook: de commissie) heeft in haar advies van 1 juli 2004 aan het college het bezwaar aangemerkt als te zijn gericht tegen de mededeling van verweerder van het voornemen tot de verlaging van de subsidie en deze mededeling aangemerkt als een besluit waartegen ingevolge de Awb bezwaar kan worden gemaakt. De commissie heeft verder –samengevat– geoordeeld, dat op grond van artikel 4:51 van de Awb (en onder de daar gestelde voorwaarden) de subsidie voor elk jaar, als zijnde een nieuw subsidietijdvak, kan worden verminderd, dat verweerder de noodzaak van gemeentebrede bezuinigingen terecht heeft beschouwd als veranderde omstandigheden die zich tegen ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, en dat de in artikel 4:51 vereiste redelijke termijn is in acht genomen door de vooraankondiging van 1 juli 2003 en de brief van 26 november 2003 (primair besluit).
Ook gelet op art. 5.3 van de meerjarenovereenkomst kan eiseres zich niet beroepen op (beschadiging van) opgewekt vertrouwen, omdat volgens die bepaling de overeenkomst kan worden ontbonden in geval er door onvoorziene omstandigheden van één der partijen niet kan worden verlangd dat zij de verplichtingen uit de overeenkomst nakomt. Er is volgens de commissie geen onevenredig of onredelijk hoge korting en daarmee geen sprake van onbehoorlijk bestuur. Daarom adviseert de commissie het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit te handhaven.
In het bestreden besluit neemt verweerder dit advies over.
In beroep geeft de gemachtigde van eiseres de totstandkoming weer van de meerjaren-subsidieovereenkomst tussen de gemeente en de stichting Algemene Openbare Bibliotheek Roermond en stelt hij, dat deze overeenkomst bij eiseres het vertrouwen heeft opgeroepen dat de overeenkomst voor de genoemde periode in de plaats zou treden van de jaarlijkse subsidiebeschikking, zodat in casu sprake is van een beschikkingvervangende overeenkomst. Omdat bij het ondertekenen van de beschikkingvervangende overeenkomst (26 mei 2003) aan verweerder en de gemeenteraad bekend was dat er bezuinigingen op de gemeentebegroting noodzakelijk zouden zijn, had het op de weg van verweerder gelegen om met haar in overleg te treden met als mogelijke consequentie af te zien van het ondertekenen van de overeenkomst.
Verder is er naar de opvatting van de gemachtigde vanwege die overeenkomst sprake van een meerjarige subsidieverlening en een meerjarig subsidietijdvak, en is daarom artikel 4:50 van de Awb van toepassing met zwaardere eisen dan die van artikel 4:51. Volgens hem is niet voldaan aan de eis, verwoord in het eerste lid onder b van dit laatste artikel, omdat de enkele noodzaak tot bezuiniging niet als voldoende zwaarwegend kan worden aangemerkt. Vereist mag worden dat er onvoorziene omstandigheden zijn die een zwaarwegende reden opleveren, zoals een beleidswijziging. Van dat laatste is volgens hem geen sprake, terwijl bovendien de bezuinigingsnoodzaak bij verweerder al in maart/april 2003 bekend zou zijn. De redelijke termijn vangt aan als de intrekkings- of wijzigingsbeschikking wordt bekendgemaakt, d.w.z. pas nadat de gemeenteraad de wijziging heeft vastgesteld in het kader van de begroting van 2005.
Tenslotte acht de gemachtigde een schadevergoeding op grond van artikel 4:50, tweede lid van de Awb op zijn plaats.
De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank volgt de commissie en verweerder in het oordeel dat het bezwaarschrift, hoewel zich dat wendt tot de gemeenteraad, wordt geacht te zijn gericht tegen de mededeling d.d. 24 november 2003 van verweerder van het voornemen tot de verlaging van de subsidie. Deze mededeling wordt ingevolge de rechtspraak (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 2002, AB 2002, 270) aangemerkt als een besluit waartegen ingevolge de Awb bezwaar kan worden gemaakt. Nu verder niet is gebleken van belemmeringen voor de ontvankelijkheid van het bezwaar heeft verweerder eiseres dan ook terecht ontvankelijk geacht in haar bezwaar.
Ter zitting is naar voren gekomen dat verweerder, op grond van de begrotingsvaststelling door de gemeenteraad, door middel van een subsidiebeschikking de omvang van de bezuinigingen voor 2005 uiteindelijk heeft bepaald op 3% in plaats van de voorgenomen en aangekondigde 10%. Anders dan de aankondiging van 24 november 2003 is dit een beschikking omtrent subsidieverlening waar artikel 4:29 van de Awb op doelt, en daarmee een besluit met een ander rechtskarakter dan de meerbedoelde aankondiging. Volgens de rechtbank kan daarom niet geconcludeerd worden dat met dit besluit verweerders mededeling van 24 november 2003 is ingetrokken of gewijzigd en zij neemt dit nieuwe besluit dan ook niet onder toepassing van artikel 6:19 van de Awb mee in de beoordeling van het beroep.
Verder handhaaft eiseres niet langer het standpunt dat de meerjarenovereenkomst tussen haar en de gemeente een beschikkingvervangende overeenkomst zou zijn. Partijen zien deze overeenkomst nu beide als een uitvoeringsovereenkomst in de zin van artikel 4:36 van de Awb. Over het precieze karakter zal de rechtbank zich in het kader van deze beroepsprocedure niet hoeven uit te laten. Voor deze zaak is van belang vast te stellen dat deze overeenkomst niet in de plaats kan treden van een beschikking en dat de Algemene subsidieverordening 2003 van de gemeente Roermond en subsidietitel 4.2 van hoofdstuk 4 van de Awb bepalend zijn voor de waardering van de subsidieverhouding tussen eiseres en de gemeente en besluitvorming in dat kader.
Niet gesteld of gebleken is dat de facultatieve regeling van Hoofdstuk 4, Afdeling 4.2.8 van de Awb van toepassing is. De Algemene subsidieverordening 2003 gaat in haar bepalingen voor het subsidieproces daar ook niet kennelijk van uit, en uit de considerans van de meerjarenovereenkomst in samenhang met het raadsbesluit van 27 maart 2003 blijkt dit evenmin.
Dan is voor de rechtbank van belang te bepalen of ten tijde van verweerders mededeling van 24 november 2003 over de subsidie 2005 al sprake was van subsidieverlening voor dat jaar. Dat is weer bepalend voor de vraag of inderdaad, zoals eiseres stelt, de waarborgen en voorwaarden gelden die artikel 4:50 van de Awb stelt voor intrekking of wijziging ten nadele van de subsidie-ontvanger.
Artikel 4:50 biedt bescherming bij wijziging van een reeds voor de betreffende periode afgegeven beschikking omtrent subsidieverlening als bedoeld in artikel 4:29 en bepaalt dat het bestuursorgaan, zolang de subsidie niet is vastgesteld, de subsidieverlening met inachtneming van een redelijke termijn kan intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen:
a. voor zover de subsidieverlening onjuist is;
b. voor zover veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, of
c. in andere bij wettelijk voorschrift geregelde gevallen.
Bij intrekking of wijziging op grond van de gevallen onder a of b, vergoedt het bestuursorgaan de schade die de subsidie-ontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan.
In het systeem van de subsidieverstrekking in de gemeentelijke organisatie, in samenhang met de Awb en de Algemene subsidieverordening 2003, vindt subsidieverlening door het college van B&W op grond van budgetvaststelling door de gemeenteraad plaats per kalenderjaar. De meerjarenovereenkomst zet, wat er verder mag zijn van het karakter daarvan, deze systematiek niet opzij.
Gegeven deze subsidiesystematiek is in de subsidierelatie tussen eiseres en de gemeente een kalenderjaar een afzonderlijk subsidietijdvak. Op het moment van de mededeling van 24 november 2003 had de gemeenteraad de begroting voor 2005 nog niet vastgesteld (dat is pas in het najaar 2004 gebeurd) en was er daarmee ook nog geen verleningsbeschikking als bedoeld in artikel 4:29 van de Awb genomen door verweerder.
Dit alles brengt met zich dat ten aanzien van de mededeling van 24 november 2003 (en de handhaving daarvan bij het bestreden besluit) artikel 4:50 niet van toepassing kan zijn, nu dit artikel handelt over de mogelijkheid van intrekking of wijziging van de subsidieverlening, d.w.z. van de verleningsbeschikking van artikel 4:29.
Naar het oordeel van de rechtbank is de aankondiging van 24 november 2003 evenmin een besluit, waar artikel 4:51 van de Awb op doelt. Dat artikel biedt op zijn beurt bescherming (een bescherming die minder ver gaat dan artikel 4:50) bij langer durende (drie of meer achtereenvolgende jaren) subsidierelaties. Gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, mag dan alleen maar met inachtneming van een redelijke termijn.
De (gehele of gedeeltelijke) weigering van subsidie gebeurt door middel van een beschikking als bedoeld in artikel 4:29 van de Awb en de aankondiging van 24 november 2003 is, zoals gezegd, niet een zodanige beschikking. Weliswaar is artikel 4:51 hier dan ook niet aan de orde, maar (het tijdstip van) de aankondiging van een aanstaande wijziging of weigering is van belang voor de vaststelling van de redelijke termijn waarvan dit artikel spreekt. In de ogen van de rechtbank zal dan ook ten tijde van die aankondiging sprake moeten zijn van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten die zich tegen (ongewijzigde) voortzetting van de subsidie verzetten. Verweerder is van mening dat er sprake was van zodanige veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten, te weten de noodzaak tot bezuinigingen die de gemeente duidelijk was geworden door bekendmaking in juni 2003 van de aanstaande vermindering van de rijksbijdrage. Het is aan de gemeente te beoordelen of de noodzaak tot ingrijpende bezuinigingen aanwezig was en de rechtbank kan hier slechts vaststellen dat verweerder zich met de kennis van dat moment in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen, dat die bezuinigingen zich tegen de (ongewijzigde) voortzetting van de subsidieverlening verzetten. Gesteld noch gebleken is dat de aangekondigde verlaging (wederom: met de kennis van dat moment) niet in redelijke verhouding zou staan tot de door te voeren bezuinigingen dan wel dat verweerder zou zijn getreden buiten het door de gemeenteraad aangegeven budgettaire kader.
Eiseres werpt verweerder tegen dat deze niet eerder met eiseres in overleg is getreden met als mogelijke consequentie af te zien van de ondertekening van de meerjarenovereenkomst. Verweerder heeft de rechtbank echter voldoende overtuigend aangegeven dat ook de gemeente pas in juni 2003 is geconfronteerd met de bezuinigingsnoodzaak. Direct daarop heeft verweerder de gesubsidieerde instellingen in haar algemeenheid in kennis gesteld van deze onvoorziene ontwikkeling, met de mededeling daarop terug te zullen komen na de begrotingsbehandeling door de gemeenteraad.
Voor zover de rechtbank deze laatste grief van eiseres zou moeten lezen als een beroep op de hoorplicht van artikel 4:8 van de Awb, merkt zij op dat verweerders verzuim op dit punt is hersteld in de bezwarenprocedure.
De rechtbank komt met dit alles tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken (voorzitter), L.M.J.A. Dassen en M.M.T. Coenegracht, in tegenwoordigheid van J.B.J.C.L. Caelers-Sijbers als griffier en in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2005.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 1 maart 2005
KS
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.