Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 04/358 + 04/1185 AW K1
Inzake : [eiser], wonende te [woonplaats], eiser.
Gemachtigde: mr. R.W. Janssen
tegen : Staatssecretaris van Financiën, namens deze, de Directeur-Generaal Belastingdienst, te 's-Gravenhage, verweerder.
Gemachtigde: mr. S. Noort
Datum en aanduiding van het bestreden besluiten:
de brief d.d. 19 februari 2004 en de brief d.d. 4 september 2004,
kenmerk: DGBP 2003-1003 / DGBP 2003-01502
Datum van behandeling ter zitting: 25 augustus 2004
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 4 september 2003 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van het plaatsvervangend hoofd van het Douane District [district] van 7 november 2002 tot schorsing van eiser in diens functie met ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen ongegrond verklaard en het bestreden besluit gehandhaafd (zaak 03/1185 AW).
Bij besluit van 9 februari 2004 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen verweerders besluit van 10 april 2003 tot onvoorwaardelijk ontslag wegens ernstig plichtsverzuim ongegrond verklaard (zaak 04/358 AW).
Tegen beide besluiten is namens eiser beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiser gezonden.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank op 25 augustus 2004, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. R.W. Janssen, advocaat te Weert, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.J.V.J. van der Smissen, mr. S. Noort, en J.K. Kort, ambtenaren van het ministerie van financiën.
II. OVERWEGINGEN
2.1. Sinds 1966 is eiser in dienst van de Belastingdienst en werkzaam bij de Douane [district], laatstelijk als groepsfunctionaris C bij de douanepost [douanepost]. Tot de komst van teamleider [teamleider] in januari 2002 hield eiser zich vooral, maar niet uitsluitend, bezig met de opstelling van de dienstroosters. Daarnaast was hij belast met werkzaamheden in het primaire proces van de douane waaronder fysieke controles van de aangegeven goederen.
Tijdens een gesprek op 11 juni 2002 deelt [teamleider] eiser mede, dat hij over de periode 1 juli 2002 tot 1 januari 2003 zal worden beoordeeld, waarbij als “kernresultaatsgebied” is opgenomen, dat de controleopdrachten van het Douane Informatiecentrum of de Districts Informatieafdeling door eiser zullen worden gevolgd. Als kwalitatieve norm is vastgelegd, dat alle goederen waarvoor een fysiek controleformulier (fycoformulier) wordt opgemaakt, ook daadwerkelijk zijn opgenomen. De bladzijde van het RGL-formulier waarin het vorenstaande is opgenomen, is door eiser geparafeerd. Tot 1 januari 2003 dient eiser 30 fysieke controles uit te voeren.
Na het werkoverleg op 29 augustus 2002 naar aanleiding van een nota van teamleider [teamleider] d.d. 22 augustus 2002 stuurt [teamleider] het volgende emailbericht naar alle leden van het team: “Vanaf heden is een ieder gehouden zich aan de geldende regels, procedures en afspraken te houden. Dat geldt voor de taakuitvoering, houding en gedrag. Normafwijkend gedrag in taakuitvoering en houding en gedrag wordt niet meer getolereerd en zal dus onmiddellijk consequenties hebben voor betrokkenen.”
2.2. Op 10 en 17 september 2002 maakt eiser telkens een fycoformulier op betreffende de fysieke controle op 9 respectievelijk 17 september 2002 van een uitvoeraangifte door de firma DFDS te [douanepost]. Beide fysieke controles heeft eiser echter niet daadwerkelijk uitgevoerd.
Bij brief van 3 oktober 2002 wordt eiser bericht, dat het vermoeden bestaat, dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim door het plegen op 9 (bedoeld zal zijn 10) en 17 september 2002 van valsheid in geschrifte. Als gevolg daarvan is het aanzien van de dienst alsmede het dienstbelang geschaad en is er twijfel gerezen aan de integriteit van eiser als belastingambtenaar.
Op 7 oktober 2002 vindt aan eiser de aanzegging van de verantwoording plaats. Tijdens deze aanzegging heeft de teamleider voorts aan eiser verboden om nog fysieke controles in te stellen. Bij brief van 12 oktober 2002 legt eiser verantwoording af over de hem verweten gedragingen.
Op 6 november 2002 voert eiser een fysieke controle uit op een invoerzending. Zijn teamleider [teamleider] wijst hem op de overtreding van het hem gegeven verbod en verbiedt hem vanaf dat moment het dienstgebouw tijdens diensttijd te verlaten.
2.3. Bij besluit van 7 november 2002 wordt eiser in het belang van de dienst geschorst met behoud van salaris en wordt hem de toegang ontzegd tot de dienstgebouwen, -lokalen of het werk, dan wel het verblijf aldaar. Namens eiser wordt bij schrijven van 6 december 2002 bezwaar gemaakt tegen het schorsingsbesluit.
2.4. Bij brief van 17 december 2002 wordt eiser in kennis gesteld van het voornemen hem wegens plichtsverzuim de straf op te leggen van onvoorwaardelijk ontslag.
Op 14 januari 2003 hebben eiser en zijn gemachtigde tijdens de hoorzitting hun zienswijze gegeven op het ontslagvoornemen en hun bezwaarschrift tegen het besluit tot schorsing toegelicht.
Op 10 april 2003 volgt het besluit van verweerder tot onvoorwaardelijk ontslag van eiser uit de rijksdienst. Namens eiser wordt bij schrijven van 19 mei 2003 bezwaar gemaakt tegen het ontslagbesluit.
2.5. Bij besluit van 4 september 2003 respectievelijk 9 februari 2004 worden de respectieve bezwaarschriften ongegrond verklaard en wordt namens eiser tegen beide besluiten beroep bij deze rechtbank ingesteld.
2.6. Namens eiser zijn -zakelijk weergegeven- de volgende grieven aangevoerd:
Het schorsingsbesluit is onbevoegd genomen door het plaatsvervangend hoofd. Hij had daartoe geen rechtsgeldig mandaat en nu dat gebrek in bezwaar niet is geheeld, dient dat besluit te worden vernietigd.
De voorbereiding van de beide besluiten is in strijd met het in art. 3:2 van Pro de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Als het onderzoek is verricht in het kader van een reguliere controle, zouden meer onregelmatigheden moeten zijn gebleken en is het in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat uitsluitend eiser is ontslagen.
De aanname van verweerder dat eiser de malversaties doelbewust heeft gepleegd, is pertinent onwaar; het tegendeel ligt meer voor de hand, omdat eiser de gewraakte wijze van afdoening van dossiers van zijn collegae had geleerd. Verweerder had dit nader moeten onderzoeken. Bovendien heeft verweerder onvoldoende onderzocht in hoeverre de klachten van overspannenheid van eiser een rol gespeeld hebben bij, met name, het begrijpen van het RGL-formulier. Als er al sprake is van plichtsverzuim, kan dat eiser niet volledig worden toegerekend. Immers volgens zijn huisarts is het zeer aannemelijk, dat cognitieve stoornissen invloed hebben gehad op zijn functioneren tijdens het werk.
De belangen van verweerder rechtvaardigen niet een dergelijk zware straf voor iemand van inmiddels 59 jaar met een tot de komst van [teamleider] onberispelijke staat van dienst van 36 jaar, met nog twee jaar te gaan tot zijn prepensioen (FPU) en met een zorgbehoeftige echtgenote.
2.7. Verweerder heeft de grieven -zakelijk weergegeven- als volgt bestreden.
1. Bij de dienst is sprake van een tweehoofdige leiding: hoofd en plaatsvervangend hoofd, die beiden over en weer dezelfde bevoegdheden hebben. Dit ligt thans nergens vast, maar is een feit van algemene bekendheid.
2. De in het memo van 22 augustus 2002 aangekondigde en in het werkoverleg van 29 augustus 2002 besproken intensieve interne controles van het primaire proces betekenden een intensivering van de reguliere interne controles. Uit deze controles zijn geen andere onregelmatigheden naar voren gekomen dan de twee door eiser in strijd met de waarheid opgemaakte fycoformulieren. Van willekeur aan de zijde van verweerder is geen sprake. Bovendien zijn de malversaties willens en wetens gedaan. Immers, eiser heeft op de formulieren aangegeven hoeveel stuks aanwezig waren, wie bij de controle aanwezig was en hoeveel tijd hij aan de controle heeft besteed. Die gegevens heeft eiser moeten verzinnen, want hij is eerst later de factuur gaan halen en kon dus op het moment van invullen van de fycoformulieren niet weten of de goederen conform de factuur waren. Indien wegens grote drukte of bezettingsproblemen wordt afgezien van fysieke controle, wordt een omslagvel gebruikt waarop is aangegeven “afgeweken” met vermelding van de reden van afwijking en geautoriseerd door de teamleider en/of E-functionaris. Verweerder benadrukt, dat het invullen van een omslagvel minder tijdrovend is dan het volledig invullen van een fycoformulier.
Ten aanzien van de toerekenbaarheid wijst verweerder erop, dat het instellen van fysieke controles behoort tot de essentie van het werk van de douane. Het is juist, dat eiser gedurende lange tijd werkzaamheden als dienstplanner heeft verricht, maar die werkzaamheden namen geen volledige werkweek in beslag. De rest van de werktijd werkte eiser in het primaire proces zoals blijkt uit de door eiser in die tijd opgemaakte fycoformulieren en genoten toelagen voor onregelmatige dienst. Hij wist dus hoe een fysieke controle diende te worden verricht. Daarnaast bevatte het met hem besproken RGL-formulier de informatie hoe hij kon afzien van het instellen van een fysieke controle bij te drukke werkzaamheden.
De klachten van overspannenheid zijn door de bedrijfsarts Teuwissen desgevraagd (brief van 25-8-03) beoordeeld en volgens diens oordeel, gebaseerd op de door hem van de behandelaar van eiser ontvangen informatie, kan het zo zijn, dat eiser ten gevolge van die klachten in de periode juli 2002 tot april 2003 verminderd aanspreekbaar en geconcentreerd was hetgeen een verklaring zou kunnen zijn voor het niet registreren van werkinstructies en het niet nakomen ervan. Met verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, gepubliceerd in het Tijdschrift voor Ambtenarenrecht (TAR 1997, 222) is verweerder van oordeel, dat een verminderde concentratie en aanspreekbaarheid onvoldoende grond biedt voor de aanname dat eiser de eenvoudige en eenduidige werkinstructies als hier aan de orde, die bovendien herhaaldelijk onder de aandacht zijn gebracht, niet heeft kunnen begrijpen.
Het strafontslag is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Indien een officieel document valselijk wordt opgemaakt, is er sprake van zeer ernstig plichtsverzuim. De integriteit van eiser en de Douane komt daardoor ernstig in het geding. Dergelijk handelen is immers in strijd met de ambtseed.
Daarnaast heeft het valselijk opmaken van een officieel document de Douane zowel in- als extern beschadigd. Extern, omdat bij het betrokken bedrijf over de werkwijze van de douane een negatieve indruk kan zijn ontstaan, intern, omdat eiser door aldus te handelen het gezag van zijn leidinggevende en het nut van het op een juiste wijze uitvoeren van controles heeft ondergraven.
Dientengevolge wegen de belangen van de dienst zwaarder dan de belangen van eiser, te weten zijn langdurig dienstverband, zijn uitzicht op prepensioen en de zorgbehoefte van zijn echtgenote.
De opgelegde straf van ontslag is in het onderhavige geval niet onevenredig zwaar.
Het oordeel van de rechtbank
In geding is allereerst of het bij besluit van 9 februari 2004 gehandhaafde strafontslag in rechte houdbaar is.
2.8. Ingevolge artikel 50, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.
Artikel 80 van Pro het ARAR luidt:
De ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, kan deswege disciplinair worden gestraft.
Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Tenzij door Ons of met Onze machtiging door Onze Minister anders is bepaald, wordt de straf opgelegd door het gezag, dat bevoegd is tot aanstelling in het door de ambtenaar beklede ambt. Indien deze bevoegdheid bij Ons berust, geschiedt de bestraffing, behalve voor zover betreft de straffen genoemd in artikel 81, eerste lid, onder i en l, door Onze Minister.
Artikel 81 van Pro het ARAR, voor zover van belang, luidt:
De disciplinaire straffen, welke kunnen worden opgelegd, zijn:
a. t/m j. (…);
k. schorsing voor een bepaalde tijd met gehele of gedeeltelijke inhouding van bezoldiging;
l. ontslag.
Artikel 91 van Pro het ARAR luidt:
1. Onverminderd het bepaalde in artikel 81, eerste lid onder k, kan de ambtenaar in zijn ambt worden geschorst:
a. Indien een strafrechtelijke vervolging ter zake van misdrijf tegen hem is ingesteld;
b. wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven, dan wel hem die straf is opgelegd;
c. wanneer, naar het oordeel van het bevoegde gezag, het belang van de dienst zulks vordert.
2. Schorsing geschiedt door het gezag, dat bevoegd is tot aanstelling in het ambt, waarin geschorst wordt, met dien verstande dat de schorsing van de ambtenaar, die is aangesteld overeenkomstig artikel 7, eerste lid, onder c geschiedt door Onze Minister. Berust die bevoegdheid bij Ons, dan geschiedt de schorsing door Onze Minister.
2.9. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser de hem verweten gedragingen heeft gepleegd. Het betreft hier het in strijd met de waarheid opmaken van douanedocumenten. Eiser heeft twijfel of die gedragingen als plichtsverzuim kunnen worden aangemerkt. Bij verweerder bestaat ten aanzien daarvan geen enkele twijfel en verweerder acht zich dan ook bevoegd eiser te dier zake een disciplinaire straf op te leggen.
Het geschil spitst zich daarbij met name toe op de vraag of de verweten gedragingen eiser kunnen worden toegerekend; en zo ja, of de lange staat van dienst, eisers leeftijd en de situatie thuis als verzachtende omstandigheden zouden moeten leiden tot een lichtere straf.
Partijen verschillen in het bijzonder van mening over de vraag of de door verweerder opgelegde straf van ongevraagd ontslag de hier aan te leggen toetsing aan het beginsel dat geen onevenredigheid mag bestaan tussen een getroffen sanctie en de ernst van het handelen of nalaten op grond waarvan die sanctie is getroffen, kan doorstaan.
2.10. Ook de rechtbank is van oordeel, dat hier sprake is van plichtsverzuim. Eiser is uitdrukkelijk op de hoogte geweest van de (aangescherpte) strenge voorschriften op dit punt en van het voornemen van de dienstleiding toe te zien op naleving hiervan. De malversaties van eiser raken een wezenlijk onderdeel van het werk van de Douane: controle van de in-, uit- en doorvoer. Integriteit daarbij van de douaneambtenaren geldt als eerste vereiste. Onregelmatigheden in het werk van de douane tenderen voor de buitenwereld al snel naar een vermoeden van corruptie.
Door zijn gedragingen heeft eiser het in hem gestelde vertrouwen ernstig beschaamd, de integriteit en het imago van de Douane in diskrediet gebracht en het risico veroorzaakt dat de dienst schade wordt toegebracht.
Ten aanzien van de toerekenbaarheid is de rechtbank van oordeel, dat eiser als C-functionaris met 36 jaar douanedienst op zijn konto zich volledig bewust moet zijn geweest van de volstrekte ontoelaatbaarheid van het opmaken van douaneformulieren in strijd met de waarheid. Daaraan doet ook de verklaring van zijn huisarts niets af, evenmin als de ter zitting afgelegde getuigenverklaringen. De getuigen hebben verklaard, dat, indien door hen een fysieke controle niet daadwerkelijk werd uitgevoerd, zij dat of op het formulier vermeldden (een “rode” aangifte “groen” afdoen) of het formulier helemaal niet invulden (een “rode” aangifte “wit” afdoen). Aan eiser wordt verweten, dat hij douaneformulieren willens en wetens in strijd met de waarheid heeft opgemaakt. Dat is een ambtsmisdrijf.
Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld, dat eiser zich heeft schuldig gemaakt aan hem verwijtbaar zeer ernstig plichtsverzuim. Verweerder kwam derhalve de bevoegdheid toe eiser een disciplinaire straf op te leggen. Gelet op de ernst en laakbaarheid van dit plichtsverzuim, dat direct de kern van het werk van de Douane raakt, acht de rechtbank de opgelegde straf van onvoorwaardelijk strafontslag niet onevenredig aan dit verzuim. De rechtbank onderschrijft hetgeen verweerder ten aanzien daarvan heeft overwogen en onder 2.7. zakelijk is weergegeven. De eerste vraag wordt mitsdien bevestigend beantwoord.
2.11. Op de tweede plaats is in geding de vraag of het schorsingsbesluit bevoegd genomen is.
Ingevolge artikel 91, tweede lid, van het ARAR (zie boven) juncto artikel 7 van Pro het ARAR is de Minister van Financiën de instantie welke in het onderhavige geval bevoegd is tot schorsing. Op grond van artikel 1.1.3.2., eerste lid, van het Reglement Personeelvoorschriften Belastingdienst is, voor zover niet anders bepaald, het hoofd van de eenheid bevoegd namens de Minister van Financiën ten aanzien van het tot zijn eenheid behorende personeel handelingen te verrichten en besluiten te nemen welke voortvloeien uit dit reglement. In het onderdeel ‘Ordemaatregelen’ wordt de schorsing behandeld.
Dat het, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, een feit van algemene bekendheid zou zijn, dat de overheidsdienst een tweehoofdige leiding kent in die zin, dat de bevoegdheden van het hoofd ook toekomen aan zijn plaatsvervanger, is de rechtbank niet bekend en blijkt ook niet uit bovenstaand voorschrift. Van ziekte of ontstentenis van het hoofd is niet gebleken en eerst ter zitting is aangevoerd, dat de dienst het schorsingsbesluit van het plaatsvervangend hoofd van de eenheid overneemt. Nu er geen aantoonbaar mandaat aan het plaatsvervangend hoofd is noch op andere wijze is gebleken van diens bevoegdheid om schorsingsbesluiten te nemen, moet het er uit rechtszekerheidsgronden voor worden gehouden, dat die bevoegdheid er niet is.
Dat betekent, dat het schorsingsbesluit onbevoegd genomen is, welke tekortkoming in het besluit op bezwaar niet hersteld is, en dat de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van het schorsingsbesluit -ten aanzien waarvan de rechtbank overigens slechts een beperkte toets gehad zou hebben- niet toekomt.
2.12. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep tegen het besluit op het bezwaar tegen het schorsingsbesluit gegrond en het beroep tegen het besluit op bezwaar tegen het strafontslag ongegrond is.
2.13. De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep tegen het schorsingsbesluit (zaak 03/1185), een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op licht, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 0,5.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep in de zaak 03/1185 gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 4 september 2003;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 322,= (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 116,= volledig vergoedt;
verklaart het beroep in de zaak 04/358 tegen het bestreden besluit van 19 februari 2004 ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken, E.J.A.M. Bakermans, voorzitter, en A.J.M. Huisman-Kreijn, in tegenwoordigheid van J.J.M. Roeters als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2004
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 7 oktober 2004
HC
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.