Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 04 / 188 BELEI K1
Inzake : de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Roermond, Roerdalen, Maasbracht en Swalmen, eisers,
tegen : de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, namens deze, het hoofd van de Afdeling Bovensectorale Wetgeving en Juridische Procedures van de Directie WJZ, gevestigd te Den Haag, verweerder.
--------------------------
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 5 januari 2004,
kenmerk: DWJZ 2401825/14.
Datum van behandeling ter zitting: 8 juli 2004
--------------------------
I. PROCESVERLOOP
Namens eisers heeft drs. E.H.M.G. Duysters, coördinator van Regionet te Roermond, bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen een door verweerder op bezwaar gegeven besluit van 5 januari 2004.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend, welke in afschrift aan de gemachtigde van eisers zijn gezonden. Die gemachtigde heeft nog nadere stukken ingezonden
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 8 juli 2004. Namens eisers is daar verschenen drs. Duysters, voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.D.M. Pattiwael-Bakker en drs. B.S.A.C. Kamp.
II. OVERWEGINGEN.
1. Eisers hebben in het jaar 2000 in het kader van de uitvoering van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) een gemeenschappelijk systeem van collectief vervoer voor gehandicapten in hun gemeenten ingevoerd, genaamd Regionet. Naar aanleiding van berichtgeving van verweerder inhoudende dat het landelijk systeem van bovenregionaal (keten)vervoer voor gehandicapten, genaamd TraXX, per 1 juli 2003 niet meer zal functioneren voor ritten vanaf vijf (tarief)zones van het openbaar vervoer (ov), maar vanaf zes zones, hebben eisers zich bij brief van 28 april 2003, aangevuld op 16 mei 2003, tot verweerder gewend. Eisers hebben daarbij aangegeven dat zij uit de gewijzigde opstelling van verweerder ten aanzien van het TraXX-systeem hebben afgeleid dat verweerder de gemeentebesturen ertoe wil dwingen om het kader van de uitvoering van de Wvg te voorzien in het vervoer van gehandicapte inwoners over de eerste vijf ov-zones, hetgeen evenwel niet in overeenstemming zou zijn met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) omtrent de omvang van de zorgplicht van gemeentebesturen voor het vervoer van gehandicapten. Volgens eisers zou de gemeentelijke zorgplicht namelijk in het bijzonder inhouden dat het gehandicapten mogelijk wordt gemaakt om een aantal basisvoorzieningen te bereiken, zoals het NS-station, het ziekenhuis, filialen van grote winkelketens en sportvoorzieningen. Aan die invulling van de zorgplicht zouden de gemeenten van eisers naar hun zeggen voldoen. Mede gelet op de financiële positie van die gemeenten, hebben eisers te kennen gegeven het beleid ten aanzien van Wvg-vervoersvoorzieningen niet aan de wijziging van TraXX aan te zullen passen. Eisers hebben daarom verzocht om de gehandicapte inwoners van hun gemeenten ook na 1 juli 2003 in staat te blijven stellen om onbeperkt gebruik te maken van de diensten van TraXX voor het vervoer tot en met vijf ov-zones.
2. In antwoord op het verzoek van eisers heeft verweerder bij brief van 23 juni 2003 er in de eerste plaats op gewezen dat honorering daarvan zou betekenen dat de overeenkomst van de betrokken vervoersonderneming aangepast zou moeten worden. Om de in die brief vermelde redenen heeft hij vervolgens dat verzoek afgewezen.
2.1. Verweerder heeft ter motivering van de afwijzing vermeld dat in het Wvg-protocol, dat in maart 2002 is afgesloten door de destijds verantwoordelijk Minister, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en gebruikersorganisaties, is opgenomen dat de gemeenten hun gehandicapten een voorziening bieden voor vervoer tot en met vijf ov-zones vanaf het woonadres, en voorts dat in oktober 2002 de gemeenten in de gelegenheid zijn gesteld om tot 1 juli 2003 uitvoering te geven aan het vervoersonderdeel van het protocol. Verweerder heeft voorts opgemerkt dat in het WVg-protocol is opgenomen dat eventuele structurele meerkosten die zijn verbonden aan invoering van het protocol door het Rijk worden gecompenseerd op basis van een beoordeling achteraf. Verweerder heeft er nog op gewezen dat uit een quick scan bij de gemeenten is gebleken dat 425 gemeenten begin 2003 uitvoering geven aan dit onderdeel van het protocol en dat van de resterende 71 gemeenten er (slechts) 17 hebben gesteld dit pas na 1 juli 2003 te kunnen realiseren. Voorts heeft verweerder in aanmerking genomen dat op aandringen van de VNG gemeenten die aantoonbare activiteiten hebben ontplooid om aan het protocol uitvoering te geven, maar kunnen aantonen dat ze redelijkerwijs niet in staat zijn geweest voor 1 juli 2003 de vijf-zonescheiding te realiseren, in de gelegenheid zijn gesteld om tot 1 mei 2003 een onderbouwd verzoek om toepassing van een zogeheten maatwerkoplossing te verzoeken. Die maatwerkoplossing houdt in dat verweerder voor de desbetreffende gemeenten aan TraXX de opdracht geeft om van 1 juli 2003 tot uiterlijk 31 december 2003 op kosten van het Rijk reizen uit te voeren tot en met vijf zones vanaf het woonadres. Verweerder acht niet aangetoond dat eisers bedoelde activiteiten hebben ontplooid en dat sprake is van de intentie om binnen afzienbare termijn tot uitvoering van het protocol te komen.
3. Tegen die afwijzing van het verzoek hebben eisers een bezwaarschrift ingediend. Daarin hebben zij in het bijzonder aangevoerd dat verweerder ten onrechte een verplichting voor de gemeentebesturen aanwezig acht om de zorg voor vervoersvoorzieningen uit te breiden, nu het Wvg-protocol niet bindend is en verweerder voorts is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van de jurisprudentie van de CRvB. Eisers beroepen zich tevens op de gemeentelijke zorgplichtgebieden zoals vastgesteld door de VNG en beschreven in het Handboek Wvg. Volgens hen is van bovenregionaal vervoer sprake vanaf het punt waar de gemeentelijke zorgplicht ophoudt en ligt de verantwoordelijkheid voor bovenregionaal vervoer bij het Rijk. Eisers hebben nog gesteld dat, zelfs als het standpunt van verweerder dat de gemeentelijke zorgplicht zich zou uitstrekken tot 15 kilometer vanaf het woonadres van een gehandicapte juist zou zijn, aan dat uitgangspunt een onjuist vertaling in ov-zones is gegeven, nu dit aantal kilometers niet overeenkomt met vijf zones, maar slechts met drie of hooguit vier zones. Eisers stellen dat de invulling die zij aan de gemeentelijke zorgplicht geven in overeenstemming is met de jurisprudentie en om die reden geen activiteiten te hebben hoeven ontplooien om hun beleid wat betreft vervoersvoorzieningen voor gehandicapten aan de verandering in het functioneren van TraXX aan te passen en maken daarom tevens aanspraak op vervoer voor gehandicapten in hun gemeenten met TraXX tot en met 5 ov-zones. Eisers hebben ten slotte aangegeven dat zij er, uitsluitend om de gehandicapten ter plaatse niet de dupe laten worden, toch toe overgegaan zijn om na 1 juli 2003 vervoer tot en met 5 ov-zones middels het eigen collectief-vervoerssysteem aan te bieden en dat de meerkosten daarvan voor rekening van het Rijk zouden moeten komen.
4. Door de VWS-commissie bezwaarschriften Awb is, nadat vertegenwoordigers van eisers en verweerder zijn gehoord, op 17 december 2003 een advies over het bezwaarschrift uitgebracht.
4.1. In dat advies is, in verband met beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaar, in de eerste plaats ingegaan op de vraag of de afwijzing van het verzoek van eisers is te duiden als een besluit in de zin van de Awb, nu het gaat om de inhoud van een privaatrechtelijke overeenkomst die verweerder met TraXX heeft gesloten dan wel volgens eisers zou moeten sluiten. De commissie is ondanks het privaatrechtelijke karakter van de overeenkomst van opvatting dat er sprake is van een besluit nu het in feite gaat om het al dan niet toekennen van een vergoeding in natura.
4.2. Voorts heeft de commissie haar zienswijze uiteengezet betreffende de verantwoordelijkheden van de betrokken overheden. Deze komt erop neer dat het gemeentebestuur op grond van de Wvg (publiekrechtelijk) verplicht is om “verantwoorde voorzieningen” voor vervoer van gehandicapten te bieden. Het ministerie van VWS heeft -buiten de wet om- de verantwoordelijkheid op zich genomen voor het vervoer verder dan vijf zones van de woning van de gehandicapte. In het Wvg-protocol is getracht om beide systemen op elkaar af te stemmen, waarbij is uitgegaan van een bepaalde opvatting over het begrip verantwoorde voorziening. Die aansluiting is echter niet wettelijk gewaarborgd en is niet bindend voor het gemeentebestuur, terwijl anderzijds een gemeentebestuur door een bepaalde invulling van het begrip verantwoorde voorziening verweerder niet kan dwingen (meer) aanvullend vervoer te verzorgen.
4.3. De commissie heeft verder van belang geacht dat de gemeenten die tot invoering van het protocol wilden overgaan, ruimschoots de tijd hebben gekregen om de vijf-zonesbepaling in te vullen, terwijl verweerder heeft toegezegd de structurele meerkosten van invoering van het protocol voor zijn rekening te nemen. De commissie acht het daarom niet onredelijk om uit te gaan van het in het protocol neergelegde systeem, zulks te minder gezien de wijze van totstandkoming van het protocol en de resultaten van de gehouden quick scan. 4.4. Ten slotte heeft de commissie vastgesteld dat eisers niet voldaan hebben aan de voorwaarden om voor de maatwerkoplossing in aanmerking te komen en dat in het bijzonder niet is gebleken van de intentie om tot invoering van het vervoersonderdeel van het protocol over te gaan.
5. Met overneming van de overwegingen van het advies heeft verweerder bij beslissing van 5 januari 2004 de bezwaren tegen voormelde brief van 23 juni 2003 ongegrond verklaard.
6. Namens eisers is tegen voormeld besluit beroep ingesteld. Eisers hebben allereerst gesteld dat er sprake is van een plotselinge beleidswijziging van verweerder welke in oktober 2002 aan hen is meegedeeld. Verder hebben zij benadrukt dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid blijkens zijn brief van 27 april 1999 sinds 1 juli 1999 de verantwoordelijkheid op zich genomen heeft voor bovenregionaal vervoer voor gehandicapten middels het TraXX-systeem. In die brief is, aldus eisers, aangegeven dat het bovenregionaal vervoer aanvullend is op de zorgplicht van de gemeenten. Verder is namens eisers wederom verwezen naar de jurisprudentie van de CRvB omtrent de omvang van de zorgplicht van de gemeentebesturen voor vervoersvoorzieningen, waaraan eisers menen te voldoen. Ook hetgeen overigens in bezwaar was aangevoerd is in beroep grotendeels herhaald. Tevens is erop gewezen dat de CRvB inmiddels bij uitspraak van 19 november 2003 heeft bepaald dat het Wvg-protocol geen algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels bevat en pas bindend is voor een gemeentebestuur, indien en voor zover dit in een gemeentelijke verordening of daarop gebaseerd beleid is opgenomen, en dat de CRvB in het protocol geen aanleiding gezien om zijn vaste jurisprudentie omtrent de omvang van de gemeentelijke zorgplicht voor vervoersvoorzieningen te wijzigen.
7. Uit hoofde van haar verplichting om ambtshalve te toetsen aan voorschriften van openbare orde zal de rechtbank, evenals de VWS-commissie bezwaarschriften heeft gedaan, eerst stil staan bij de vraag of verweerder het bezwaar van eisers terecht ontvankelijk heeft geacht.
7.1 Voor beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaar is allereerst van belang of de, in verweerders brief van 23 juni 2003 opgenomen, reactie op het verzoek van eisers een ingevolge de Awb voor bezwaar vatbaar besluit is. De rechtbank leidt uit de voorhanden gegevens af dat ondanks het ontbreken van een specifieke wettelijke grondslag voor de bekostiging van bovenregionaal vervoer voor gehandicapten sprake is van de uitoefening van een publiekrechtelijke taak van verweerder. Daartoe is met name in aanmerking genomen dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 27 april 1999 in een brief aan (onder meer) de Colleges van Burgemeester en Wethouders van de Nederlandse gemeenten te kennen heeft gegeven dat per 1 juli 1999 een systeem van bovenregionaal vervoer voor gehandicapten in werking zal treden en dat daartoe door het Rijk een contract is afgesloten met een vervoersonderneming. In die brief is opgemerkt dat het bovenregionaal vervoer voor gehandicapten géén deel uitmaakt van de Wvg, maar een afzonderlijke, door het Rijk georganiseerde voorziening, welke een aanvullende functie heeft op de zorgplicht van de gemeenten. Voorts blijkt uit de berichtgeving van verweerder voorafgaand aan de bestreden afwijzing dat verweerder als inmiddels verantwoordelijk bewindspersoon het nog steeds tot zijn taak rekende om bovenregionaal vervoer voor gehandicapten te organiseren en te financieren. De rechtbank ziet in het voorgaande voldoende basis om aan te nemen dat hier sprake is van de uitoefening van een publiekrechtelijke taak. Nu de afwijzing van het verzoek van eisers neerkomt op de weigering om die taak uit te oefenen op een verdergaande wijze dan waartoe verweerder zich per 1 juli 2003 bereid verklaard had, moet de brief van verweerder van 23 juni 2003 waarin zulks is meegedeeld, gelet op artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb worden beschouwd als een besluit dat in beginsel voor bezwaar vatbaar is.
7.2. De rechtbank is voorts van oordeel dat artikel 8:3 van de Awb, inhoudende dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling (in verbinding met artikel 7:1 van de Awb) niet aan de ontvankelijkheid van het bezwaar in de weg stond. De ratio van die bepaling is er namelijk in gelegen te voorkómen dat de bestuursrechter en de burgerlijke rechter dienen te oordelen over (onderdelen van) dezelfde keten van beslissingen, met het risico van tegenstrijdige uitkomsten. Bij een afwijzend besluit als het onderhavige doet het risico dat de bestuursrechter in het vaarwater van de burgerlijke rechter komt zich evenwel niet voor. Voor dit oordeel vindt de rechtbank ook nog steun in artikel 8:1, derde lid, onder b, van de Awb.
7.3. Verder acht de rechtbank eisers rechtstreeks in hun belang getroffen door verweerders besluitvorming omtrent de omvang van het bovenregionaal vervoer voor gehandicapte bewoners van de betrokken gemeenten per 1 juli 2003. Daartoe is in aanmerking genomen dat de inhoud van het TraXX-contract van belang is voor de uitvoering van de Wvg, welke wet weliswaar eisers niet dwingt tot de uitvoering van vervoer buiten de directe omgeving van een gehandicapte, maar bemoeienis van eisers met vervoer voor gehandicapten over grotere afstanden niet uitsluit en zelfs, gelet op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, in bijzondere gevallen (met name wanneer sprake is van dreigende vereenzaming) vergt dat eisers daarin voorzien. Bovendien blijkt uit de voorhanden gegevens dat de inkrimping van het werkgebied van TraXX voor eisers -uiteindelijk en onder aanzegging dat de extra kosten voor rekening van verweerder komen- aanleiding is geweest het Regionet-systeem dienovereenkomstig aan te passen.
8. De rechtbank komt derhalve toe aan materiële beoordeling van het bestreden besluit op basis van de daartegen aangevoerde beroepsgronden. Daarbij verdient allereerst opmerking dat, nu de taak die verweerder op zich genomen heeft geen specifieke wettelijke normering kent, de rechtbank zich dient te beperken tot de vraag of verweerder door de wijze waarop hij gereageerd heeft op het verzoek van eisers enige (algemene) wettelijke regel, algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel heeft geschonden. Gelet op hetgeen door eisers is aangevoerd is in het bijzonder is van belang of verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb een zorgvuldige afweging van de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen heeft gemaakt en of de nadelige gevolgen van het besluit niet in die mate onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen dat zou moeten worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid tot zijn besluit is kunnen komen.
8.1. De rechtbank onderkent dat de weergave die eisers hebben gegeven van de jurisprudentie van de CRvB over de omvang van de zorgplicht voor vervoersvoorzieningen, althans wanneer deze wordt opgevat als in aanmerking te nemen ondergrens, niet onjuist is. Uit de jurisprudentie van de CRvB valt niet af te leiden dat een gemeentebestuur per se dient te zorgen voor vervoer van gehandicapten in een straal van 15 kilometer van het huisadres. Uit die jurisprudentie komt inderdaad veeleer naar voren dat het gemeentebestuur ervoor dient te zorgen dat door gehandicapten, naast het onderhouden van sociale contacten in de directe omgeving, bepaalde basisvoorzieningen bereikt moeten kunnen worden, zodat in sommige gevallen volstaan kan worden met een vervoersbereik dat (beduidend) kleiner is dan 15 kilometer. Gelet op eerdergenoemde uitspraak van de CRvB verandert het Wvg-protocol die benedengrens niet. Voorts hebben eisers er gelijk in dat uit de eerdergenoemde brief aan de gemeentebesturen van 27 april 1999 is af te leiden dat het Rijk het tot zijn taak rekende om een systeem van bovenregionaal vervoer voor gehandicapten op te zetten dat aanvullend is op de gemeentelijke zorgplicht.
8.2. Voor zover eisers hebben willen betogen dat uit die -op zich juiste- bemerkingen voortvloeit dat verweerder tot in lengte van jaren, althans op en na 1 juli 2003, een systeem van bovenregionaal vervoer zou moeten blijven verzorgen dat precies aansluit op de eerdergenoemde ondergrens, kan de rechtbank eisers daarin niet volgen. De rechtbank onderschrijft de beschouwing van de WVS-bezwarencommissie over (de betekenis van) de verdeling van de verantwoordelijkheden over de rijks- en gemeentelijk overheden, welke tot de conclusie leidt dat er, bij gebreke van een gemeenschappelijk kader voor beide vervoerssystemen, geen naadloze aansluiting hoeft te bestaan tussen de door het gemeentebestuur bij de invulling van de zorgplicht krachtens de Wvg in acht te nemen ondergrens enerzijds en het vervoer voor gehandicapten dat verweerder voor zijn rekening neemt anderzijds. In dit verband is naar het oordeel van de rechtbank het Wvg-protocol -ook al is dat niet bindend- toch van belang. Door het sluiten van dat protocol heeft verweerder immers gestimuleerd dat gemeenten in het kader van de Wvg complementair aan het TraXX-systeem vervoer van gehandicapten over de eerste vijf ov-zones zouden gaan verzorgen, terwijl van verweerders kant is toegezegd dat de extra kosten van invoering van het protocol voor zijn rekening zouden komen. Uit de voorhanden gegevens komt ten slotte in het geheel niet naar voren dat de gemeenten van eisers in dit verband in een wezenlijk andere positie verkeerden dan andere gemeenten, die voor het overgrote deel reeds voor 1 juli 2003 vervoer als omschreven in het Wvg-protocol aan gehandicapten boden.
8.3. Eisers hebben nog doen aanvoeren dat er sprake geweest is van een plotselinge beleidswijziging waardoor zij in problemen zijn geraakt. Vastgesteld moet echter worden dat eisers reeds na bekendmaking van het Wvg-protocol in maart 2002 konden weten dat verweerder zijn beleid op dit punt zou gaan wijzigen, terwijl hen in oktober 2002 duidelijk te kennen is gegeven dat dit per 1 juli 2003 zijn beslag zou krijgen. Verweerder heeft zich er begin 2003 nog van vergewist dat het overgrote deel van de gemeenten in staat was dit onderdeel van het protocol op de beoogde datum te realiseren. Verder heeft verweerder voor de gemeenten die konden aantonen dat de beoogde datum voor hen niet haalbaar was, de eerdergenoemde maatwerkoplossing in het leven geroepen. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook bezwaarlijk worden volgehouden dat verweerder door het tijdstip van zijn beleidswijziging eisers onredelijk heeft benadeeld.
9. Het voorgaande in aanmerking genomen is er geen grond om te concluderen dat het bestreden besluit toetsing aan de onder 8. vermelde maatstaven niet kan doorstaan. De rechtbank beslist derhalve als volgt.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Roermond;
gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken, Th.M. Schelfhout (voorzitter) en L.A. Gruiters, in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2004.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 2 augustus 2004
HC
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.