Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenrs. : 03/208 + 03/1037 WW K1
Inzake : [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
tegen : De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluiten:
I. de brief d.d. 20 januari 2003, kenmerk: 70850124/17;
II. de brief d.d. 31 juli 2003, kenmerk: 7085012422
Datum van behandeling ter zitting: 10 september 2003
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 20 januari 2003 (besluit I) heeft verweerder -voor zover voor dit geding van belang- het bezwaar van eiser tegen het besluit van 2 oktober 2001 deels gegrond verklaard en dat besluit herzien. Tegen dat besluit op bezwaar is bij deze rechtbank beroep ingesteld door mr. J.D.E. van den Heuvel, advocaat te Venlo. Bij het beroepschrift zijn nadere stukken overgelegd.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiser gezonden. Onder dagtekening 28 augustus 2003 zijn namens eiser nieuwe stukken in het geding gebracht.
Op 3 september 2003 is bij de rechtbank binnengekomen een namens eiser ingediend beroepschrift van mr. Van den Heuvel, voornoemd, gericht tegen een besluit van 31 juli 2003 (besluit II), waarbij het bezwaar van eiser tegen het besluit van verweerder van 24 maart 2003 ongegrond is verklaard. Verweerder heeft desverzocht op 4 september 2003 de aan dat besluit ten grondslag liggende stukken ingezonden, welke diezelfde dag in afschrift aan de gemachtigde van eiser zijn toegezonden.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank op 10 september 2003, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Van den Heuvel, voornoemd, alsmede door D. Bouw, werkzaam bij ADW Accountants te Harderwijk, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. D. Krijgsman, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Eiser is per 1 september 1991 ontslagen uit zijn dienstbetrekking als directeur van het [schoolinstelling] te [plaats 1] (ook wel genaamd […]) wegens opheffing van deze instelling na fusie met andere instellingen. In verband daarmee is hem een wachtgeld ingevolge het Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel (RpbO) toegekend. Vanaf maart 1991 heeft eiser, aanvankelijk naast de uitoefening van voormelde functie, tevens als vennoot van de Vof Camping [camping] in [plaats 2] een camping geëxploiteerd. Omtrent zijn daaruit genoten inkomsten heeft eiser na het intreden van de werkloosheid opgave aan de toenmalige uitvoeringsinstelling van verweerder gedaan. Dit heeft evenwel geen gevolgen gehad voor het wachtgeld in verband met de omstandigheid dat door verweerder in het kader van de kortingsregeling van het RpbO een bedrag van f 2.225,25 per maand als zogeheten aangehouden inkomsten is vrijgelaten.
1.2. Eind 1994 heeft eiser de werkzaamheden in genoemde vennootschap beëindigd en per januari 1995 heeft hij de exploitatie van recreatiecentrum [centrum] in [plaats 3] overgenomen. Daartoe heeft hij door middel van een holding, waarvan hij evenals zijn echtgenote voor 50% aandeelhouder is geworden, een meerderheidsbelang verworven in Horecrea [centrum] Beheer B.V., welke vennootschap op zijn beurt eigenaar was van een drietal werkmaatschappijen.
1.3. Na inwerkingtreden van het Besluit Werkloosheid Onderwijs- en Onderzoekspersoneel (BWOO) en het verstrijken van de -aanvankelijk- ten aanzien van eiser in aanmerking genomen overgangstermijn tot 1 januari 1996 is het wachtgeld van eiser per die datum omgezet in een uitkering ingevolge het BWOO. Nadat eiser desgevraagd aan verweerder had laten weten dat hij voorafgaand aan het intreden van zijn arbeidsurenverlies 62 uur per week voor camping [camping] had gewerkt, is hem -in afwijking van die opgave- bij brief van 24 september 1996 meegedeeld dat gewerkte uren alleen tot beëindiging van zijn uitkering zouden leiden als deze meer dan 20 uur per week zouden belopen (de zogenoemde aangehouden uren). Omdat eiser nooit meer dan genoemd aantal uren aan verweerder heeft opgegeven heeft steeds een ongekorte uitkering ontvangen.
1.4. Op 11 november 1999 heeft eiser een gesprek gehad met een reïntegratieconsulente van verweerders uitvoeringsinstelling, in welk gesprek eiser heeft verzocht de uitkering in verband met zijn activiteiten voor [centrum] deels te beëindigen. Naar aanleiding van dat gesprek en en een ander ontvangen signaal is een onderzoek ingesteld door de opsporingsdienst van die instelling, hetgeen is uitgemond in het Rapport werknemersfraude van 21 augustus 2001. In dat rapport is geconcludeerd dat eiser onjuiste informatie aan verweerder heeft verschaft over de omvang van zijn werkzaamheden, welke in werkelijkheid zo uitgebreid waren dat het recht op BWOO-uitkering, zelfs rekening houdend met voormelde aangehouden uren, per 1 januari 1996 geheel is geëindigd. Voorts is in het rapport gesteld dat hetgeen sinds die datum is uitgekeerd in zijn geheel onverschuldigd is betaald en moet worden teruggevorderd.
2. In verband met het ingestelde opsporingsonderzoek is de betaling van de uitkering bij besluit van 19 maart 2001 met onmiddellijke ingang geschorst. Naar aanleiding van het rapport is bij besluit van 2 oktober 2001 het recht op uitkering per 1 januari 1996 beëindigd en is, onder verwijzing naar de in artikel 21 van het BWOO opgenomen termijn voor terugvordering van 5 jaar, over de periode van 1 maart 1996 tot 19 maart 2001 een bedrag van f 388.388,01 (€ 176.243,80) bruto van eiser teruggevorderd. Het teruggevorderde bedrag is door verweerder nadien verlaagd tot € 170.689,94 netto.
3. In bezwaar is namens eiser aangevoerd dat voor zijn ontslag een garantieregeling gold welke zou inhouden dat per 1 januari 1996 het BWOO niet op hem van toepassing is geworden. Uit van eisers voormalige werkgever verkregen gegevens, waaronder een schriftelijke toezegging van de toenmalige staatssecretaris van Onderwijs, heeft verweerder geconcludeerd dat eiser zijn uitkering ontleende aan een sociaal plan dat inderdaad garandeerde dat de ten tijde van het ontslag geldende uitkeringsregeling zou blijven gelden gedurende de duur van de uitkering. Verweerder is daarom alsnog tot het standpunt gekomen dat eiser ingevolge het overgangsrecht bij het BWOO onder het regime van het RpbO is blijven vallen, zodat ten onrechte op basis van de bepalingen van het BWOO beëindiging van de uitkering heeft plaatsgevonden en is teruggevorderd.
4. Alsnog toepassing gevend aan de kortingsbepalingen van het RpbO heeft verweerder bij besluit I de uitkering van eiser vanaf 1 maart 1996 over de jaren 1998,1999 en 2001 geheel en over de overige jaren gedeeltelijk gekort, hetgeen heeft geleid tot een vermindering van de terugvordering van € 170.689,94 netto met een bedrag van € 30.173,57 bruto. Daarbij is (wederom) uitgegaan van een bedrag aan aangehouden inkomsten van € 1.009,77, terwijl de hoogte van de in aanmerking genomen inkomsten is gebaseerd op een nader rapport van de opsporingsdienst van 17 december 2002. In dat rapport is geconstateerd dat door de drie werkmaatschappijen een managementfee is betaald aan Horecrea [holding] Beheer B.V. voor de werkzaamheden die door de managers, waaronder eiser, zijn verricht en dat die managementfee is doorbetaald aan een viertal holdings, waaronder die van eiser, zodat een kwart daarvan aan eiser is toegerekend. Voorts is in dat rapport rekening gehouden met de geconsolideerde winst- en verliesrekening van de verschillende vennootschappen en het aandeel van eiser daarin.
5. In beroep is namens eiser in het bijzonder de bij berekening van eisers inkomen vanaf 1 januari 1996 gevolgde methodiek aangevochten waartoe is verwezen naar een op zijn verzoek uitgebracht rapport van ADW-accountants van 5 februari 2003 alsmede naar een nadien ingezonden rapport van FAG Accountants B.V. te Zwolle. De conclusie van laatstgenoemd rapport luidt dat eiser over de jaren 1995 tot en met 2001 een gemiddeld maandinkomen heeft gehad van f 2.656,--. Verder is namens eiser betoogd dat de grenzen die artikel 21 van het BWOO stelt aan de terugvorderingsbevoegdheid van verweerder wel op hem van toepassing zijn gebleven. In verband daarmee is zijnerzijds gesteld dat er geen sprake is van onverschuldigde betaling door zijn toedoen, nu hem vanaf 1996 niet naar zijn inkomsten is gevraagd aangezien verweerder uitging van het urencriterium van het BWOO, en dat evenmin gezegd kan worden dat zulks hem redelijkerwijs duidelijk had kunnen zijn, nu hij ervan uit mocht gaan dat geen korting wegens inkomsten zou plaats vinden.
6. In verweer heeft verweerder naast een uitvoerige weergave van de gang van zaken zoals die in zijn ogen is geweest, gesteld dat eiser in besluit I is bevoordeeld doordat ten onrechte een bedrag aan aangehouden inkomsten in aanmerking is genomen omdat de bron van de inkomsten in de betrokken periode een andere was dan voorafgaande aan de werkloosheid. Voorts is aangegeven dat in dat besluit abusievelijk artikel 21 van het BWOO als basis van de terugvordering is genoemd, maar dat dit had moeten zijn het algemeen rechtsbeginsel inhoudende dat hetgeen onverschuldigd is ontvangen moet worden terugbetaald.
7. Bij een nader besluit van 24 maart 2003 heeft verweerder alsnog de uitkering van eiser per 1 januari 1996 geheel beëindigd onder verwijzing naar artikel I-H 19, eerste lid, onder f., van het RpbO, aangezien eiser vanaf die datum naar het oordeel van verweerder niet langer geacht kan worden onvrijwillig werkloos te zijn. Verweerder heeft dat standpunt in het bijzonder gebaseerd op hetgeen in voormeld opsporingsrapport is geconcludeerd over de omvang van zijn werkzaamheden voor [centrum]. Bij besluit II heeft verweerder na bezwaar van eiser dat standpunt gehandhaafd.
8. Namens eiser is voor de gronden van het beroep tegen besluit II volstaan met verwijzing naar het bezwaarschrift tegen het besluit van 24 maart 2003. Daarin is in het bijzonder betoogd dat eiser sinds het intreden van zijn werkloosheid steeds in gelijke omvang beschikbaar is gebleven voor het aanvaarden van arbeid. Namens verweerder is ter zitting, onder verwijzing naar de gronden van besluit II, aangegeven dat wordt afgezien van het indienen van een verweerschrift en een toelichting op die gronden gegeven.
9. De rechtbank stelt vast dat het aan besluit II ten grondslag liggende besluit in primo van 24 maart 2003 ogenschijnlijk een wijziging van besluit I en een intrekking van het daaraan voorafgaande primaire kortingsbesluit impliceert, nu het besluit van 24 maart 2003 inhoudt dat het recht op ontslaguitkering definitief wordt beëindigd per 1 januari 1996. In dat besluit wordt echter tevens vermeld dat “systeemtechnisch” de uitkering wordt beëindigd per 1 juni 2002 en dat dit “met betrekking tot de hoogte van het bedrag van de herberekening (…) in principe financieel geen consequenties (heeft)”. De rechtbank houdt het er dan ook voor dat de rechtsgevolgen van dat besluit en van besluit II slechts werken vanaf 1 juni 2002, welke datum ligt na de periode waarop besluit I betrekking heeft, zodat er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 6:18 van de Awb en de besluiten I en II afzonderlijk dienen te worden beoordeeld.
10.1. Ten aanzien van besluit I worden partijen allereerst verdeeld gehouden door de vraag of in het kader van de toepassing van de kortingsregeling van het RpbO de hoogte van de in aanmerking te nemen inkomsten juist is vastgesteld. Het meningsverschil spitst zich daarbij toe op de vraag of in besluit I aan het gegeven dat volgens de jaarstukken van Horecrea [holding] Beheer B.V. jaarlijks een bedrag van f. 600.000,-- aan managementfee is genoten terecht de gevolgtrekking is verbonden dat daarvan een kwart aan eiser moet worden toegerekend.
10.2. Hoewel de rechtbank onderkent dat de opmerkingen die daarover in de namens eiser overgelegde accountantsrapporten en door zijn gemachtigden ter zitting zijn gemaakt, in boekhoudkundig opzicht hout zouden kunnen snijden, vermag de rechtbank daaruit toch niet te concluderen dat verweerder dit element van de in aanmerking te nemen inkomsten op een te hoog bedrag heeft vastgesteld. De rechtbank merkt daarbij op dat het in deze gaat om een regeling welke niet is toegesneden op een geval als het onderhavige waarin werkzaamheden worden verricht en inkomsten worden genoten binnen een netwerk van besloten vennootschappen. Nu eiser zelf deze constructie heeft opgezet, althans daarin een centrale rol speelt, ligt het niet voor de hand om daardoor veroorzaakte onduidelijkheden en interpretatiediscussies zonder meer in zijn voordeel uit te leggen. De rechtbank acht in dit verband van belang dat het in het rapport van de opsporingsdienst is onderkend dat een deel van de managementfee is gebleven binnen de exploitatie van Horecrea [holding] Beheer B.V., maar dat er niettemin voor is gekozen om een kwart daarvan aan eiser toe te rekenen. Het komt de rechtbank voor dat bij die keuze een verdeelsleutel is gehanteerd welke bepaald niet berust op overschatting van de rol van eiser in het management van de gehele onderneming.
10.3. Hetgeen van de kant van eiser overigens is aangevoerd ter zake van de vaststelling van zijn inkomsten geeft de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat verweerder van lagere bedragen had moeten uitgaan. De rechtbank tekent daarbij aan dat, anders dan namens eiser is betoogd, het niet in de onderhavige regeling past om de inkomsten te middelen over een langere periode dan een jaar. Ten slotte merkt de rechtbank over dit onderwerp op dat eiser door de toegepaste vrijlating van “aangehouden” inkomsten zeker niet te kort is gedaan, nu hij zijn activiteiten als campingexploitant is begonnen op een tijdstip dat hij al wist dat hij zijn dienstbetrekking in het onderwijs zou verliezen en die werkzaamheden nadien, in elk geval qua aard, aanzienlijk zijn gewijzigd.
10.4. Betreffende de terugvordering die bij besluit I aan de korting wegens inkomsten is gekoppeld overweegt de rechtbank dat in het midden kan blijven of art 21 van het BWOO daarop van toepassing is, nu volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, ook indien een wettelijke basis daarvoor ontbreekt, terugvordering mogelijk is op basis van het algemeen rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald, kan worden teruggevorderd. Volgens die jurisprudentie dienen daarbij dan dezelfde grenzen in acht te worden genomen als zijn neergelegd in artikel 21 van het BWOO, te weten dat gedurende vijf jaren na uitbetaling kan worden teruggevorderd indien door toedoen van de betrokkene onverschuldigd is betaald, en gedurende twee jaren indien hij zulks wist of redelijkerwijs kon weten.
10.5. Naar het oordeel van de rechtbank is in het onderhavige geval niet vol te houden dat de onverschuldigde betalingen zijn geschied door toedoen van eiser. Nu eiser in weerwil van de door hem daartegen geuite bedenkingen door verweerder vanaf 1 januari 1996 onder de regels van het BWOO is gebracht, kan hem in het kader van de toepassing van het RpbO bezwaarlijk worden tegengeworpen dat hij over de jaren 1996 en volgende geen inkomstengegevens aan verweerder heeft doen toekomen.
10.6. De rechtbank is anderzijds wel van oordeel dat het eiser redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij ten onrechte, althans te veel, uitkering ontving. Nu eiser zelf meermaals had aangegeven dat hij de garantie had gekregen dat op hem de regels van het RbpO gedurende de volledige uitkeringsduur van toepassing zouden blijven, had hij er rekening mee moeten houden dat verweerder bij nader inzien tot de conclusie zou komen dat ten onrechte toepassing was gegeven aan het BWOO en zijn uitkering alsnog zou worden gekort conform de regels van het RbpO.
11. Uit het voorgaande volgt dat verweerder bij besluit I de terugvordering had dienen te beperken tot een termijn van twee jaren, zijnde de periode van 1 maart 1999 tot 1 maart 2001. Voor zover de terugvordering een andere periode betreft, dient besluit I te worden vernietigd. Voor het overige moet het beroep tegen besluit I ongegrond worden verklaard.
12. Bij de toetsing van besluit II ligt, gelet op het bepaalde in artikel I-H 19, eerste lid, onder f, van het RbpO zoals dat laatstelijk luidde, de vraag voor of verweerder in redelijkheid tot het oordeel is kunnen komen dat eiser per 1 januari 1996 niet langer geacht kan worden onvrijwillig werkloos te zijn. Op basis van de voorhanden gegevens, waaronder in het bijzonder het uitvoerige opsporingsrapport van 21 augustus 2001, is de rechtbank van oordeel dat voormelde vraag bevestigend moet worden beantwoord. De rechtbank heeft daartoe doen wegen dat uit dat rapport naar voren komt dat eiser zijn arbeidsvermogen geheel richtte op de exploitatie van [centrum] alsmede op enkele nevenfuncties. De rechtbank acht aannemelijk dat de desbetreffende activiteiten een omvang hadden die aanzienlijk groter was dan het aantal uren dat hij voor het intreden van zijn werkloosheid werkzaam was en acht het niet reëel om aan te nemen dat eiser daarnaast nog voor andere arbeid beschikbaar is geweest.
13. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen besluit II voor ongegrond moet worden gehouden.
14. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling het beroep tegen besluit I, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt 2,00 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op zwaar, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1,50.
15. Voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb inzake het beroep tegen besluit II acht de rechtbank geen termen aanwezig.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep tegen besluit I gegrond voor zover dat betrekking heeft op de terugvordering van uitkering over de periode van 1 maart 1996 tot 1 maart 1999 en vernietigt dat besluit in zoverre;
verklaart het beroep tegen besluit I voor het overige ongegrond
veroordeelt verweerder in de kosten van het beroep tegen besluit I, aan de zijde van eiser begroot op € 966,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door deze terzake van het beroep tegen besluit I betaalde griffierecht ad € 29,00 volledig vergoedt;
verklaart het beroep tegen besluit II ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout (voorzitter), F.J.C. Huijbers en L.A. Gruiters in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 07 oktober ’03
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 07 oktober ’03
KS
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.