Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 03/602 WET K1
Inzake : A, wonende te B, eiser,
tegen : de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen te Rijswijk, namens deze de algemeen directeur, verweerster.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 24 april 2003,
kenmerk: 71052585/CW.
Datum van behandeling ter zitting: 8 oktober 2003.
I. PROCESVERLOOP
Bij brief van 26 november 2002 heeft eiser zich tot verweerster gewend met het verzoek om afgifte van een Verklaring van geschiktheid. Bij besluit van 23 december 2002 heeft verweerster een Verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie(ën) B, E bij B met de beperking code 100 (alleen tijdens privé gebruik) afgegeven. Tegen dit besluit is namens eiser bij schrijven van 18 januari 2003 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerster dat bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dat laatste besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
De door verweerster ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiser gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 8 oktober 2003, waar eiser in persoon is verschenen en bijgestaan door zijn gemachtigde mw. mr. E.J.M. Stals, en waar verweerster zich, zoals schriftelijk was aangekondigd, niet heeft doen vertegenwoordigen.
II. OVERWEGINGEN
Eiser heeft op 24 mei 2002 een CVA (herseninfarct) doorgemaakt.
Verweerster heeft zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat eiser beroepsmatig gebruik maakt van zijn rijbewijs, en nu er nog geen vijf jaar zijn verstreken nadat eiser door een CVA is getroffen, is verweerster van mening dat eiser niet voldoet aan de eisen voor groep 2, zodat voor hem het gebruik van het rijbewijs beperkt is tot alleen privé-gebruik. Verweerster heeft gesteld nu door de wetgever in paragraaf 7.6.1 de beperking tot privé-gebruik van het rijbewijs van groep 1 niet is gelieerd aan specifieke hiertoe aangewezen beroepsgroepen, doch in zijn algemeenheid is gesteld dat ten aanzien van het beroepsmatig gebruik van het rijbewijs strengere eisen moeten worden gesteld, zij zich dient te beperken tot de beoordeling of betrokkene gezien zijn gezondheidstoestand voldoet aan de eisen van geschiktheid en zij niet in afwijking van het gestelde in paragraaf 7.6.1. (mede) kan toetsen aan het beroep dat betrokkene uitoefent. In het verweerschrift heeft verweerster nog aangegeven het begrip "beroepsmatig gebruik" zodanig in te vullen dat alles wat niet onder de noemer privé-gebruik kan worden geschaard, aangemerkt wordt als beroepsmatig gebruik van het rijbewijs.
Eisers beroep is gericht tegen de beperking van het rijbewijs tot privé-gebruik. Eiser is advocaat van beroep en hij heeft gesteld dat hij per jaar ongeveer 30.000 kilometer gebruikt maakt van zijn rijbewijs waarvan twee- tot drieduizend kilometer in de uitoefening van zijn functie als advocaat. Hij gebruikt zijn rijbewijs om naar cliënten en naar de rechtbank te gaan. Eiser heeft in beroep, kort samengevat, aangevoerd dat het element “beroepsmatig gebruiken van een rijbewijs van groep 1” niet op ieder gebruik tijdens het uitoefenen van beroep ziet. Naar eisers mening is dit een te strikte interpretatie van de Regeling. Eiser is voorts van mening dat met het bepaalde onder paragraaf 7.6.1. enkel bedoeld is houders van een rijbewijs van groep 1 die vele uren achter het stuur zitten en grotere verantwoordelijkheden dragen over de verkeersveiligheid van medepassagiers en medeweggebruikers te beperken; zij verkeren in een vergelijkbare positie als houders van groep 2 rijbewijzen (vrachtwagens en bussen). Eiser verwijst hierbij naar pagina 17 van het Advies van de Gezondheidsraad, dat zich onder de gedingstukken bevindt. Eiser heeft voorts een commentaar van professor dr. L.J. Kappelle overgelegd, die deel uitmaakte van de commissie uit de Gezondheidsraad die het advies “Rijgeschiktheid van mensen met tumoren of doorbloedingsstoornissen van de hersenen” op 4 juli 2001 heeft uitgebracht aan de Minister van Verkeer en Waterstaat.
Professor dr. L.J. Kappelle heeft verklaard dat de commissie bij het opstellen van het advies niet voor ogen heeft gehad dat aan personen die een CVA hebben doorgemaakt altijd de beperking gesteld moet worden dat het gebruik van het rijbewijs (voor personenauto’s) beperkt dient te blijven tot privé-gebruik. In de optiek van de heer Kappelle heeft de commissie vooral bedoeld personen, die tijdens beroepsmatig gebruik van een personenauto andere personen vervoeren (zoals taxichauffeurs en bestuurders van personenbusjes), onder bepaalde omstandigheden hiervoor ongeschikt te verklaren.
Het wettelijk kader
Artikel 97 van het Reglement rijbewijzen bepaalt dat "verklaringen van geschiktheid" door het CBR worden afgegeven aan een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen.
Artikel 103, eerste lid Reglement rijbewijzen bepaalt dat indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijk geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie(ën) waarop de aanvraag betrekking heeft, het CBR voor die categorie(ën) een "verklaring van geschiktheid" afgeeft.
Artikel 103, zesde lid, van het Reglement rijbewijzen bepaalt dat indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR slechts voldoet aan de vastgestelde eisen voor de betreffende rijbewijscategorieën indien hij het door hem te besturen motorrijtuig gebruikt voor privé-doeleinden, het CBR een verklaring van geschiktheid afgeeft waarin die beperking is aangeduid met een bij ministeriële regeling vastgestelde codering. De bijlage bij de Regeling codering beperkingen rijbevoegdheid bevat (onder meer) de code 100: alleen tijdens privé-gebruik.
In artikel 1 van de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) van 18 mei 2000, Stcrt. 2000/99, gewijzigd op 24 januari 2002, Stcrt. 2002/20, is bepaald dat in deze regeling wordt verstaan onder:
groep 1: bestuurders van motorrijtuigen van de categorieën A, B en B+E;
groep 2: bestuurders van motorrijtuigen van de categorieën C, C+E, D en D+E.
Artikel 2 van de Regeling bepaalt dat de geschiktheidseisen voor het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bijlage bij deze regeling.
Paragraaf 7.6 “Doorbloedingsstoornissen van de hersenen” van de bijlage bij de Regeling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Doorbloedingsstoornissen van de hersenen omvatten beroerten (hersenbloeding of herseninfarct, ook wel CVA), TIA’s (transient ischemic attacks), verwijdingen van slagaders (aneurysmata) en andere vaatmisvormingen van de hersenvaten.
7.6.1 Rijbewijzen van groep 1
Strengere eisen moeten gesteld worden aan houders van een rijbewijs van groep 1, die dit rijbewijs beroepsmatig gebruiken (bijvoorbeeld taxichauffeurs, chauffeurs van busjes voor personenvervoer). Aan hen moeten daarom dezelfde eisen worden gesteld als aan personen met een groep 2 rijbewijs. Aanvragers van een groep 1 rijbewijs, die niet tevens voldoen aan de eisen voor groep 2, kunnen daarom alleen geschikt worden verklaard als het gebruik van het rijbewijs wordt beperkt tot privé-gebruik. (…)
7.6.1.2. TIA en beroerte
Een TIA geeft geen beperkingen aan de geschiktheid. Na een beroerte is men ongeschikt voor rijbewijzen van groep 1 voor een periode van zes maanden. Na die termijn is een specialistisch rapport vereist, opgesteld door een neuroloog of een revalidatiearts. Bij afwezigheid van geestelijke of lichamelijke functiestoornissen bestaat geschiktheid voor onbepaalde tijd. Als er functiestoornissen aanwezig zijn volgt een rijtest met een deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid (van de desbetreffende afdeling van het CBR). Bij een positieve rijtest is de maximale geschiktheidstermijn 5 jaar. Het CBR heeft voor de rijtest een uitvoerig protocol. Voor personen met epilepsie geldt tevens paragraaf 7.2.
7.6.2 Rijbewijzen van groep 2
(…)
7.6.2.2. TIA en beroerte
Na een TIA of beroerte zijn personen ongeschikt voor rijbewijzen van groep 2 voor een periode van vijf jaar. Zij kunnen na deze periode weer geschikt worden verklaard als uit het neurologisch rapport blijkt dat zij vrij zijn van geestelijke of lichamelijke functiestoornissen. De maximale geschiktheidstermijn is drie jaar. Voor personen met epilepsie geldt tevens paragraaf 7.2.”
In de Memorie van Toelichting (Stcrt. 2002/20 van 29 januari 2002) op de wijziging van hoofdstuk 7 van de bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 is aangegeven dat de wijziging van de Regeling eisen geschiktheid 2000 ertoe strekt die regeling in de door de Gezondheidsraad aanbevolen zin bij te stellen. Voorts stelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in bovengenoemde toelichting dat de in de onderhavige regeling voorziene bijstelling van de eisen inzake de geschiktheid er naar verwachting toe zal leiden dat patiënten met tumoren of doorbloedingsstoornissen vaker geschikt zullen worden verklaard voor rijbewijzen van de categorieën A, B en B+E (rijbewijzen van groep 1).
Pagina 17 van het advies van de Gezondheidsraad luidt voor zover relevant als volgt:
“…. Gezien het bovenstaande meent de commissie dat de kans op herhaling of op andere aandoeningen (epilepsie, hartinfarct) na doorbloedingsstoornissen van de hersenen in relatie tot het optreden van een verkeersongeval een aanvaardbaar risico vormt voor groep 1-rijbewijzen (hoofdstuk 3).
…….
Het voorstel van de commissie tot aanpassing van de Regeling eisen geschiktheid 2000 leidt naar verwachting voor groep 1-rijbewijzen tot het vaker rijgeschikt verklaren van patiënten met tumoren of doorbloedingsstoornissen van de hersenen. Voor groep 2-rijbewijzen is het voorstel in het algemeen iets ‘strenger’ dan de huidige regeling.
De commissie meent dat ook strenge eisen gesteld moeten worden aan houders van een rijbewijs van groep 1 die dit rijbewijs beroepsmatig gebruiken (bijvoorbeeld taxichauffeurs, chauffeurs van busjes voor personenvervoer). Ook zij zitten vele uren achter het stuur en dragen grotere verantwoordelijkheden. De commissie is van oordeel dat aan hen in geval van tumoren of doorbloedingsstoornissen van de hersenen dezelfde eisen moeten worden gesteld als aan mensen met een groep 2-rijbewijs.”
Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Niet ter discussie is dat eiser in mei 2002 een CVA heeft gehad, zodat verweerster terecht paragraaf 7.6. van de bijlage bij de Regeling van toepassing heeft geacht. Ook niet ter discussie staat dat mensen die een CVA hebben doorgemaakt ongeschikt zijn voor rijbewijzen van groep 1 voor een periode van zes maanden en dat na deze termijn een specialistisch rapport is vereist, opgesteld door een neuroloog of een revalidatiearts. Ten aanzien van eiser is er een specialistisch rapport van neuroloog B.J. Berns, waarin deze stelt dat eiser nagenoeg volledig hersteld is en hij eiser rijgeschikt acht.
De vraag die aan de orde is, is of verweerster ten aanzien van eiser in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat hij slechts voldoet aan de eisen van de ministeriële regeling indien hij het door hem te besturen motorrijtuig slechts gebruikt voor privé-doeleinden.
Daarbij gaat het om de uitleg van het in paragraaf 7.6.1 van de Regeling bepaalde waar daar staat "Strengere eisen moeten gesteld worden aan houders van een rijbewijs van groep 1, die dit rijbewijs beroepsmatig gebruiken (bijvoorbeeld taxichauffeurs, chauffeurs van busjes voor personenvervoer).".
Verweerster heeft aangegeven dat naar haar mening met het voorgaande in zijn algemeenheid is gesteld dat ten aanzien van het beroepsmatig gebruik van het rijbewijs strengere eisen moeten worden gesteld en dat dit moet worden opgevat als bedoeld voor alle niet-privé-gebruik. Verweerster beroept zich daarbij onder meer op de uitspraak de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 mei 2003 (nr. 200205391/1).
De rechtbank volgt verweerster niet in haar standpunt. Zij overweegt daartoe als volgt.
Wat onder "het beroepsmatig gebruiken van het rijbewijs", zoals opgenomen in paragraaf 7.6.1 van de bijlage bij de Regeling, dient te worden verstaan wordt noch in de bijlage bij de Regeling, noch in de Regeling zelf nader bepaald.
De Gezondheidsraad heeft in haar advies van 4 juli 2001, nr. 2001/18, welk advies ten grondslag ligt aan de bijlage bij de Regeling, evenmin nader bepaald wat zij verstaat onder "het beroepsmatig gebruiken van het rijbewijs", maar wel enkele voorbeelden genoemd van gebruikers van een rijbewijs van groep 1 die naar het oordeel van de Gezondheidsraad als beroepsmatige gebruikers dienen te worden aangemerkt. Deze voorbeelden van "taxichauffeurs en chauffeurs van busjes voor personenvervoer " zijn ook letterlijk in de wettekst overgenomen.
De hiervoor genoemde door verweerster aangehaalde uitspraak handelt over paragraaf 6.7.4 waar het gaat over personen met een ICD (implanteerbare cardioverter-defibrillator) waarvoor in de Regeling uitdrukkelijk is bepaald dat zij alleen geschikt kunnen worden verklaard voor groep 1 "mits dit wordt beperkt tot privé-gebruik".
Ten aanzien van personen met aandoeningen als bedoeld in paragraaf 7.6., waar het in de onderhavige procedure om gaat, heeft de wetgever blijkbaar niet gekozen voor deze duidelijke en maar voor een uitleg vatbare redactie van paragraaf 6.7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank dwingt de wettekst ook niet tot een zodanige interpretatie dat al het rijden in het kader van een beroep dient te worden opgevat als "het beroepsmatig gebruiken van het rijbewijs".
Nu er in paragraaf 7.6.1 van de Regeling ten aanzien van houders van een rijbewijs van groep 1 die "het rijbewijs beroepsmatig gebruiken" de voorbeelden van taxichauffeurs en chauffeurs van busjes voor personenvervoer worden genoemd en nu in deze paragraaf uitdrukkelijk een relatie wordt gelegd met beroepschauffeurs met een rijbewijs van groep 2, lijkt dit ook niet de bedoeling te zijn van deze bepaling.
In het advies van de Gezondheidsraad wordt gesteld dat het voorstel van de commissie tot aanpassing van de Regeling eisen geschiktheid 2000 naar verwachting voor groep 1-rijbewijzen leidt tot het vaker rijgeschikt verklaren van patiënten met tumoren of doorbloedingsstoornissen van de hersenen. En dat ten aanzien van personen met een rijbewijs van groep 1 die dit rijbewijs beroepsmatig gebruiken strengere eisen dienen te worden gesteld, nu zij vele uren achter het stuur zitten en grotere verantwoordelijkheden dragen.
Professor dr. L.J. Kappelle, die mede het advies van de Gezondsheidsraad heeft voorbereid, heeft in zijn schrijven van 23 september 2003 aangegeven dat de commissie uit de Gezondheidsraad bij het opstellen van het advies niet voor ogen heeft gehad dat aan personen die een CVA hebben doorgemaakt altijd de beperking gesteld moet worden dat het gebruik van het rijbewijs (voor personenauto's) beperkt dient te blijven tot privé-gebruik. Hij stelt dat in zijn optiek de commissie vooral bedoeld heeft personen, die tijdens beroepsmatig gebruik van een personenauto andere personen vervoeren (zoals taxichauffeurs en bestuurders van personenbusjes), onder bepaalde omstandigheden hiervoor ongeschikt te verklaren.
De rechtbank heeft geen reden aan dit standpunt te twijfelen, gezien ook wat er in het advies van de Gezondheidsraad hierover is gezegd.
De rechtbank wijst er ook nog op dat in de Memorie van Toelichting is aangegeven dat de Minister de Regeling wenst te wijzigen in de door de Gezondheidsraad aanbevolen zin. Ook in de Memorie van Toelichting wordt de verwachting uitgesproken dat door de wijziging van de bijlage bij de Regeling mensen met rijbewijzen van groep 1 die een CVA hebben doorgemaakt vaker rijgeschikt zullen worden verklaard dan onder de oude regeling het geval was.
De extensieve uitleg van verweerster van "het beroepsmatig gebruiken van het rijbewijs" betekent in de praktijk echter dat houders van rijbewijzen van groep 1 veel langer ongeschikt blijven voor (een deel van) het gebruik van hun rijbewijs dan onder de oude regeling het geval was en verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank ook niet met de intentie van het advies van de Gezondheidsraad.
Gelet op de redactie van het in paragraaf 7.6.1 van de Regeling bepaalde alsmede de strekking van deze bepaling, gezien ook de Memorie van Toelichting en het Advies van de Gezondheidsraad hierover, is de rechtbank van oordeel dat een ruime uitleg van "het beroepsmatig gebruiken van het rijbewijs", zoals door verweerster gedaan, in redelijkheid geen stand kan houden.
Nu eiser een specialistisch rapport heeft overgelegd waarin neuroloog B.J. Berns verklaart dat eiser nagenoeg volledig hersteld is en dat hij eiser rijgeschikt acht, had verweerster niet zonder nadere inhoudelijke motivering kunnen concluderen dat eiser slechts voldoet aan de eisen van de ministeriële regeling indien hij het door hem te besturen motorrijtuig slechts gebruikt voor privé-doeleinden.
Het bestreden besluit wordt dan ook op dit punt niet gedragen door een toereikende motivering en kan wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb niet in stand worden gelaten.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerster op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep en het bezwaar, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 4 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerster een nieuw besluit neemt met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
veroordeelt verweerster in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank en de bezwaarprocedure, aan de zijde van eiser begroot op € 1.288,- (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen;
bepaalt dat verweerster aan eiser het door deze gestorte griffierecht ad € 116,- volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. C.M.W. Nobis in tegenwoordigheid van mr. S.W.M. Speekenbrink als griffier en in het openbaar uitgesproken op 17 november 2003.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 17 november 2003
AC-H
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.