Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 03/286 BESLU K1
Inzake : het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente C, eiser,
tegen : Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 28 januari 2003,
kenmerk: 02.004014.
Datum van behandeling ter zitting van: 3 september 2003.
I. PROCESVERLOOP
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 28 januari 2003 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen zijn besluit van 30 augustus 2002 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
Namens verweerder heeft mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, een verweerschrift ingediend.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is A (hierna: A) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, waarvan zij gebruik heeft gemaakt. Namens A heeft mr. R.A.A. Duk, advocaat te Den Haag, een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 3 september 2003, waar eiser zich heeft doen vertegenwoordigen door X, loco-burgemeester, en Y, gemeentesecretaris, bijgestaan door mr. D.J. Bender, advocaat te Arnhem, en waar namens verweerder zijn verschenen mr. E.J. Daalder, voornoemd, en mr. A. Bazuin, werkzaam op verweerders ministerie. Tevens is A verschenen ter zitting, bijgestaan door mr. R.A.A. Duk, voornoemd.
II. OVERWEGINGEN
Bevoegheid eiser
Namens eiser is bij het instellen van het beroep, evenals bij het indienen van het bezwaarschrift dat tot het bestreden besluit heeft geleid, aangegeven dat hij daartoe bevoegd is op grond van delegatie door de gemeenteraad bij -niet aan de rechtbank overgelegd- besluit van 16 juni 1998. De vraag kan worden gesteld of het instellen van beroep en het indienen van bezwaar, zonder dat daarbij de taak waarop de zaak betrekking heeft is overgedragen, zich lenen voor delegatie. Het op 7 maart 2002 in werking getreden artikel 160 van Pro de Gemeentewet bepaalt echter dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om rechtsgedingen namens de gemeente of het gemeentebestuur te voeren, handelingen ter voorbereiding daarop te verrrichten, alsmede namens de gemeente of het gemeentebestuur bezwaar te maken, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist. Nu van een beslissing van de raad van de gemeente C om de zaak aan zich te trekken niet is gebleken, is de rechtbank van oordeel dat eiser reeds krachtens artikel 160 van Pro de Gemeentewet bevoegd was bezwaar te maken en beroep bij de rechtbank in te stellen, zodat genoemd delegatiebesluit van de raad -wat overigens van de rechtsgeldigheid daarvan ook zij- in dezen geen bepalende betekenis toekomt.
Positie verweerder in dit geding
Voor zover in dit geding het aan A verleende ontslag aan de orde is, moet verweerder worden beschouwd als vertegenwoordiger van Hare Majesteit de Koningin.
Feiten
A is bij koninklijk besluit van 20 december 1990 ingaande 1 januari 1990 benoemd tot burgemeester van C. Op 28 mei 2002 heeft de commissaris van de Koningin in de provincie […] verweerder geadviseerd A voor herbenoeming voor te dragen.
Op 1 juni 2002 heeft in een drogisterij in C een incident plaatsgevonden betreffende het niet afrekenen van een lipstick door A. Enkele dagen later is eiser van dit incident op de hoogte gesteld. Door de eigenares van de drogisterij is op 5 juni 2002 over het incident bij de politie een verklaring afgelegd doch geen aangifte gedaan. Op 10 juni 2002 is A voor een geplande vakantie naar het buitenland vertrokken.
Wegens onrust die na perspublicaties over het incident is ontstaan onder de bevolking van C en op advies van de commissaris van de Koningin is A op 28 juni 2002 vervroegd teruggekeerd van vakantie. Op 30 juni 2002 is haar een concept voorgelegd van een in de openbare raadsvergadering van 2 juli 2002 uit te spreken verklaring inhoudende, onder meer, dat de grootst mogelijke meerderheid van de gemeenteraad constateert dat hetgeen is voorgevallen niet kan worden afgedaan als een ongelukkige samenloop van omstandigheden en geen op zichzelf staand incident is, dat die meerderheid aanleiding ziet zich tot de minister van Binnenlandse Zaken te richten met de vraag of de feiten een verder functioneren van A als burgemeester in de weg staan, en waarin A wordt opgeroepen de uitoefening van haar ambt in afwachting van de zienswijze van de minister op te schorten. Op 1 juli 2002 is A aangeboden dat van het uitspreken van de verklaring wordt afgezien, indien zij een overeenkomst met de gemeenteraad tekent, inhoudende dat zij per 1 januari 2003 zal terugtreden als burgemeester, zij haar ambt tot die tijd niet zal uitoefenen en zij geen financiële aanspraken zal maken ten laste van de gemeente na 1 januari 2003. A heeft de overeenkomst op 2 juli 2002 ondertekend.
Op 30 augustus 2002 is A eervol ontslag verleend op de grond dat sprake is van verstoorde verhoudingen tussen de raad en de burgemeester.
Het bestreden besluit en de standpunten van partijen.
Bij het ontslagbesluit van 30 augustus 2002 is verwezen naar de artikelen 61b, eerste lid, van de Gemeentewet en artikel 44, eerste lid, onder d, in samenhang met artikel 46a van het Rechtspositiebesluit burgemeesters 1994 (hierna: Rpb 1994). Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op 28 januari 2003 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het ontslagbesluit op dezelfde grond gehandhaafd.
Verweerder is gebleven bij het standpunt dat er op grond van de feiten en omstandigheden, zoals die ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit bekend waren, geen andere conclusie mogelijk is dan dat er sprake was van verstoorde verhoudingen, waarbij niet relevant is dat die verhoudingen op een eerder moment niet verstoord waren. Verweerder heeft daarbij benadrukt dat de beslissing tot ontslag van een burgemeester en in verband daarmee beantwoording van de vraag of sprake is van verstoorde verhoudingen tussen de burgemeester en de gemeenteraad in de zin van artikel 46a, eerste lid, van het Rpb 1994, aan hem is voorbehouden. De vraag of de financiële gevolgen van het ontslag al dan niet voor rekening van de gemeente komen, kan geen rol spelen in die afweging, aldus verweerder. De overeenkomst van 2 juli 2002 doet daaraan volgens verweerder niet af, aangezien die los staat van de wettelijke bevoegdheid ter zake van verweerder. Verweerder heeft zich voorts in verband met het bepaalde in artikel 46b, tweede lid, van het Rpb 1994 op het standpunt gesteld dat van een zeer uitzonderlijke situatie, op grond waarvan (een deel van) het wachtgeld voor rekening van het rijk zou moeten komen, niet is gebleken.
Namens A is het standpunt van verweerder onderschreven en is daaraan onder meer toegevoegd dat de overeenkomst is getekend onder grote tijds- en emotionele druk en niet rechtsgeldig tot stand is gekomen zodat zij daar niet aan kan worden gehouden.
In een uitvoerig betoog is namens eiser uiteengezet -kort samengevat- dat van verstoorde verhoudingen tussen de burgemeester en de raad geen sprake was, waartoe onder meer is gewezen op de omstandigheid dat de raad nog in maart 2002 een positieve aanbeveling heeft gedaan met betrekking tot herbenoeming van A als burgemeester. De reden van ontslag is volgens eiser uitsluitend gelegen in het eigen verzoek van A. Door ondertekening van de overeenkomst van 2 juli 2002 heeft A ingestemd met de beëindiging van haar betrekking.
Hetgeen zich in de periode daarna heeft afgespeeld dient volgens eiser buiten beschouwing te blijven bij de beoordeling welke de reden voor ontslag is geweest. Subsidiair heeft eiser gesteld dat verweerder de financiële gevolgen van het ontslag geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening dient te nemen als bedoeld in artikel 46b, tweede lid, van het Rpb 1994.
Het wettelijk kader
Krachtens artikel 61b van de Gemeentewet kan de burgemeester ten allen tijde bij koninklijk besluit op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden ontslagen.
Artikel 44, eerste lid, van het Rpb 1994 luidt:
‘Anders dan op eigen aanvraag, kan aan de burgemeester ontslag worden verleend op grond van:
a. ongeschiktheid wegens ziekte tot het vervullen van zijn ambt;
b. onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan uit hoofde van ziekten of gebreken;
c. opheffing van de gemeente;
d. andere gronden.’
Naar ook uit artikel 61b van de Gemeentewet volgt is het bestaan van verstoorde verhoudingen tussen de gemeenteraad en de burgemeester een mogelijke grond voor het verlenen van ontslag als bedoeld onder d van dit artikel 44, eerste lid, van het Rpb 1994.
Artikel 46a, eerste lid, van het Rpb 1994 luidt:
‘De burgemeester heeft ten laste van de gemeente recht op een uitkering bij eervol ontslag of niet-herbenoeming op eigen aanvraag als ook bij een eervol ontslag op grond van artikel 44, eerste lid, indien naar het oordeel van Onze Minister de reden van de aanvraag tot ontslag of niet-herbenoeming dan wel de reden van het ontslag is gelegen in een verstoorde verhouding tussen de burgemeester en de gemeenteraad.’
En de tekst van artikel 46b, tweede lid, van het Rpb 1994 is:
‘Indien het in geval van ontslag of niet-herbenoeming als bedoeld in artikel 46a naar het oordeel van Onze Minister kennelijk onredelijk is dat de financiële gevolgen van het ontslag of de niet-herbenoeming volledig ten laste van de gemeente komen, kan Onze Minister bepalen dat die gevolgen in afwijking van het eerste lid geheel of ten dele ten laste van het Rijk komen.’
Beoordeling
Uit artikel 61b van de Gemeentewet in verbinding met artikel 44, aanhef, onder d, van het Rpb 1994 vloeit voort dat de bevoegdheid om ontslag te verlenen op basis van het bestaan van verstoorde verhoudingen tussen de burgemeester en de raad discretionair van aard is. En artikel 46a, eerste lid, van het Rpb 1994, markeert dat er beoordelingsvrijheid is voor verweerder ter beantwoording van de, voor het recht op uitkering ten laste van de gemeente beslissende, vraag of er sprake is van ontslag wegens verstoorde verhoudingen. Nu uit voormelde standpuntbepaling van partijen volgt dat tussen hen met name in geschil is of het ontslag gebaseerd mocht worden op het bestaan van verstoorde verhoudingen tussen de burgemeester en de raad in verband met het daaruit voortvloeiende recht op uitkering ten laste van de gemeente, dient de rechtbank in dit geding allereerst de vraag te beantwoorden of gezegd moet worden dat verweerder niet in redelijkheid tot de conclusie is kunnen komen dat sprake was van verstoorde verhoudingen tussen de burgemeester en de raad en of het hanteren van die ontslaggrond anderszins in strijd is met enige regel van geschreven of ongeschreven recht.
De rechtbank stelt ter beantwoording van die vraag voorop dat, voor zover het betoog van eiser ertoe strekt dat bij het nemen van het ontslagbesluit uitsluitend feiten en omstandigheden in aanmerking hadden mogen worden genomen die zich hebben voorgedaan vóór het sluiten van de overeenkomst van 2 juli 2002, zij geen gronden ziet om af te wijken van het, onder meer uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb blijkende, uitgangspunt dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit alle relevante feiten en omstandigheden dient te wegen die zich op dat moment voordoen. Het ontgaat de rechtbank dat de omstandigheid dat uit die overeenkomst zou kunnen worden afgeleid dat A op dat moment heeft ingestemd met haar ontslag, daaraan af zou kunnen doen.
Verweerder heeft zijn standpunt omtrent het bestaan van verstoorde verhoudingen onder meer gebaseerd op het aan A kenbaar gemaakte voornemen van een meerderheid van de raad om op 2 juli 2002 de vorenomschreven verklaring af te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank is reeds uit de tekst van de conceptverklaring af te leiden dat bij de (grootst mogelijke meerderheid van de) raad minst genomen twijfel bestond over de vraag of de samenwerking met de burgemeester op een constructieve wijze zou kunnen worden voortgezet. Voor zowel de raad als A moet duidelijk zijn geweest dat het in het openbaar uitspreken van de verklaring in de vorm waarin die A was getoond, een versterkend effect zou hebben op de beeldvorming die binnen de gemeenschap was ontstaan als gevolg van het incident en ook overigens haar functioneren ernstig zou bemoeilijken, zo niet onmogelijk maken. Het ligt dan ook voor de hand dat het voornemen om die verklaring op korte termijn daadwerkelijk uit te spreken door A aldus werd opgevat dat deze haar geen andere keus liet dan om mee te werken aan beëindiging van haar burgemeesterschap op een zo geruisloze manier. Ook de inhoud en strekking van de overeenkomst wijzen naar het oordeel van de rechtbank in de richting van verstoorde verhoudingen; niet alleen zou A moeten vertrekken, maar ook zou zij moeten afzien van aanspraak op uitkering of wachtgeld ten laste van de gemeente na 1 januari 2003. Het komt de rechtbank onaannemelijk voor dat het afzien door A van verdere financiële aanspraken bedongen zou zijn, indien er aan de kant van de raad nog voldoende vertrouwen in haar functioneren als burgemeester zou hebben bestaan.
De rechtbank heeft voorts in aanmerking genomen dat voorafgaand aan het ontslagbesluit het advies als bedoeld in artikel 46a, tweede lid Rpb 1994, van de commissaris van de Koningin door verweerder is ingewonnen en dat deze de ontstane situatie heeft gekwalificeerd als verstoorde verhoudingen als bedoeld in artikel 46a van het Rpb 1994, waarmee het door verweerder ingenomen standpunt in overeenstemming is.
Het betoog van eiser dat de positieve aanbeveling voor herbenoeming van de burgemeester van maart 2002 blijk geeft van de omstandigheid dat de verhoudingen in het geheel niet verstoord waren, maar dat uitsluitend het handelen van A op 1 juni 2002 heeft geleid tot spanningen, kan, gelet op het geheel van feiten en omstandigheden als vorengeschetst, niet tot de slotsom leiden dat verweerder in redelijkheid niet tot de zienswijze heeft kunnen komen dat ten tijde van belang de verhoudingen tussen raad en burgemeester verstoord waren.
Ten aanzien van het door eiser ingeroepen ambtsbericht ‘scenario’s voor beëindiging van het burgemeesterschap van A overweegt de rechtbank als volgt. In dit document, dat zich overigens niet onder de gedingstukken bevindt, zou een viertal scenario’s geschetst zijn die in de gegeven omstandigheden zouden kunnen leiden tot het vertrek van de burgemeester, waaronder de mogelijkheid van een integriteitsontslag. Wat er ook zij van dit document, steun voor het standpunt dat de verhoudingen tussen burgemeester en raad niet verstoord waren biedt het niet. Evenmin ziet de rechtbank grond voor het oordeel dat eiser aan dit interne geschrift het in rechte te honoreren vertrouwen zou kunnen ontlenen dat een integretiteitsontslag zou worden gegeven dat wel dat het ontslag niet zou worden gebaseerd op het bestaan van verstoorde verhoudingen.
De rechtbank merkt nog op dat de stelling van eiser dat het ontslag van de burgemeester is geschied op eigen verzoek niet door de feiten wordt geschraagd. A heeft geen daartoe strekkend verzoek gedaan. Nog daargelaten dat een overeenkomst met de raad moeilijk als een verzoek om ontslag kan worden gezien, blijkt reeds uit de brief van 12 juli 2002 van A aan verweerder dat zij zich van die overeenkomst distantieerde, stellende dat zij zich gedwongen voelde deze te ondertekenen teneinde verdere schade voor haar gezin te voorkomen. Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat de tussen de raad en A gesloten overeenkomst op generlei wijze bindend is voor het uitoefenen van de bevoegdheid om ontslag te verlenen dan wel ten aanzien van de financiële consequenties van het ontslag.
Het voorgaande, in onderlinge samenhang bezien, leidt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder in redelijkheid zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake was van verstoorde verhoudingen tussen de burgemeester en de raad en dat het hanteren van die ontslaggrond niet in strijd is met enige regel van geschreven of ongeschreven recht.
Subsidiair is door eiser in dit geding aangevoerd dat verweerder op grond van het bepaalde in artikel 46b, tweede lid, van het Rpb 1994, ten minste een deel van de financiële gevolgen van het ontslag van de burgemeester voor zijn rekening had dienen te nemen.
In het bestreden besluit is verweerder ingegaan op de door eiser in bezwaar opgeworpen grief met betrekking tot toepassing van artikel 46b, tweede lid, van het Rpb 1994 en in het verweerschrift heeft verweerder de overwegingen toegelicht die ten grondslag lagen aan het besluit om toepassing van het bepaalde in dat artikellid achterwege te laten. Verweerder heeft weliswaar voorafgaand aan het bestreden besluit geen expliciet besluit ter zake genomen, maar de rechtbank constateert wel dat de commissaris van de Koningin in zijn brief van 12 juli 2002 verweerder in overweging heeft gegeven om toepassing te geven aan de door dat artikellid geboden mogelijkheid (een deel van) de financiële consequenties voor rekening van het rijk te doen komen en dat verweerder, naar de rechtbank aanneemt welbewust, hier geen gevolg aan heeft gegeven.
Mede gelet op hetgeen dienaangaande ter zitting door de gemachtigde van verweerder is verklaard gaat de rechtbank ervan uit dat verweerder reeds voorafgaand aan het bestreden besluit een afwijzend standpunt over de toepassing van artikel 46b, tweede lid, van het Rpb had ingenomen. De rechtbank heeft nog in aanmerking genomen dat alle partijen in dit geding ter zitting hebben doen blijken er de voorkeur aan te geven dat het aldus door verweerder ingenomen standpunt in dit geding wordt betrokken. De rechtbank zal over dit geschilpunt dan ook een oordeel geven.
Meer nog dan in artikel 46a, eerste lid, van het Rpb 1994, is in de onderwerpelijke bepaling benadrukt de vrijheid om daar al dan niet toepassing aan te geven. Niet alleen is het ter beoordeling aan verweerder of de gevolgen van het ontslag kennelijk onredelijk zijn, zelfs indien zulks het geval is wordt de vrijheid gelaten al dan niet te besluiten (een deel van) de financiële consequenties voor rekening van het rijk te brengen (“…kan Onze Minister bepalen…”). Dat houdt in dat de rechtbank zich zeer terughoudend dient op te stellen bij beantwoording van de vraag of verweerder heeft mogen besluiten geen toepassing te geven aan het in dit artikellid bepaalde.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd op welke gronden hij geen toepassing wenst te geven aan het bepaalde in artikel 46b, tweede lid, van het Rpb 1994. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat toepassing van het aldaar bepaalde is voorbehouden voor zeer uitzonderlijke omstandigheden. Gelet op de manier waarop de gemeenteraad op het meergenoemde incident heeft gereageerd, waarbij de wijze waarop A het ambt van burgemeester vele jaren heeft uitgeoefend onvoldoende is belicht, heeft verweerder dergelijke uitzonderlijke omstandigheden niet aan hoeven nemen, aldus verweerder.
Het vorenoverwogene brengt de rechtbank tot het oordeel dat geen sprake is van een zodanig onevenwichtig resultaat van de afweging van de betrokken belangen dat moet worden geoordeeld dat verweerder in redelijkheid niet tot de beslissing is kunnen komen om toepassing van artikel 46b, tweede lid, van het Rpb 1994 achterwege te laten. Dit brengt met zich dat ook deze grief niet tot gegrondverklaring van het beroep van eiser kan leiden.
Op grond van voorgaande overwegingen moet het beroep van eiser voor ongegrond worden gehouden. Mitsdien is beslist als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. T.M. Schelfhout, mr. F.J.C. Huijbers en
mr. C.M.W. Nobis in tegenwoordigheid van mr. drs. J.W. Schouten en –wegens verhindering van de griffier- in het openbaar uitgesproken door mr. Th.M. Schelfhout, voornoemd, in tegenwoordigheid van mr. S.M.A.C. van de Winkel als griffier op 14 oktober 2003.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 17 oktober ’03
AC-H
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.