Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 26/524 en ZWO 26/543
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[eiser 1] B.V., uit [vestigingsplaats 1]
[eiser 2] B.V., uit [vestigingsplaats 2]
[eiser 3] B.V., uit [vestigingsplaats 3], en
De Winkeliersvereniging Stadshagen, uit Zwolle
hierna samen: eisers,
(gemachtigde: mr. T.G. Oztürk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
hierna: het college,
(gemachtigde: mr. M.W. van Nijendaal)
als derde-partijen nemen aan deze zaken deel:
[derde belanghebbende 1] B.V, en
[derde belanghebbende 2] B.V., uit [vestigingsplaats 4],
hierna samen: [derde belanghebbenden]
(gemachtigde: mr. M.Y.C.L de Wit).
1.Samenvatting
1.1.
Deze zaken gaan over de verkeerssituatie tijdens de bouw van de uitbreiding van het winkelcentrum Stadshagen in Zwolle. Het college heeft een verkeersbesluit genomen, dat inhoudt dat de Belvédèrelaan inclusief parkeergelegenheden en trottoir nabij winkelcentrum Stadshagen en voor zover gelegen tussen Overtoom en Duiker, aan de openbaarheid wordt onttrokken. Dit besluit is nodig om de bouw mogelijk te maken van de uitbreiding van het winkelcentrum Stadshagen. Eisers zijn niet tegen die uitbreiding, maar willen dat het bestaande winkelcentrum zo goed mogelijk bereikbaar blijft. Zij hebben er belang bij dat in ieder geval de parkeergarage onder het huidige winkelcentrum goed bereikbaar en gebruiksveilig blijft en dat de parkeerdruk rondom het winkelcentrum aanvaardbaar is. Volgens eisers zijn die belangen nu onvoldoende meegenomen in het besluit van het college. Om die reden hebben zij bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld, en een verzoek ingediend om een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter beslist in deze uitspraak op het beroep van eisers [1] en verklaart dat beroep ongegrond. Het college heeft op basis van de bouwplannen en verkeersstromen tijdens de bouw kunnen besluiten om de genoemde weg uit de openbaarheid te onttrekken en daarbij voldoende gemotiveerd waarom hij het algemeen belang (het geven van uitvoering aan het bestemmingsplan door de bouw van het nieuwe winkelcentrum), zwaarder heeft laten wegen dan de belangen van eisers. Omdat het beroep ongegrond is, wijst de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening af.
2.Inleiding: feiten en procesverloop
2.1.
Eisers zijn rechthebbenden en belanghebbenden van het huidige winkelcentrum Stadshagen in Zwolle. Dit winkelcentrum heeft een parkeergarage dat via ingangen aan de Oost- en Westzijde kan worden bereikt. Naast het winkelcentrum is een parkeergelegenheid op maaiveldniveau gelegen aan de Belvédèrelaan.
2.2.
Met het besluit van 2 september 2025 (bekendgemaakt op 29 september 2025) heeft het college besloten om de Belvédèrelaan inclusief parkeergelegenheden en trottoir nabij winkelcentrum Stadshagen en voor zover gelegen tussen Overtoom en Duiker (hierna: de Belvédèrelaan), aan de openbaarheid te onttrekken.
2.3.
De onttrekking van de Belvédèrelaan is volgens het college noodzakelijk voor de realisatie van de uitbreiding van het winkelcentrum van Stadshagen. Daarbij zullen 250 nieuwe woningen, nieuwe winkels en maatschappelijke voorzieningen worden gebouwd, en zal een nieuwe parkeergarage worden gerealiseerd. Voor deze uitbreiding is op 19 september 2022 het bestemmingsplan ‘Stadshagen I, uitbreiding winkelcentrum’ (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld, dat na de uitspraak van de Afdeling [2] van 5 juni 2024 [3] onherroepelijk is geworden. Op 10 september 2025 heeft het college aan [derde belanghebbenden] een omgevingsvergunning verleend voor de daadwerkelijke realisering van dit project. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Hun bezwaar is nog in behandeling bij het college.
2.4.
Het college onttrekt de Belvédèrelaan aan de openbaarheid, omdat deze vanwege het bouwproject tijdelijk moet worden opgebroken. Ook moeten er aanpassingen worden gedaan aan de inrichting van de weg, om bijvoorbeeld de nieuwe parkeergarage en de aansluiting daarvan op de Belvédèrelaan te realiseren. Deze feitelijke handelingen kunnen niet worden verricht als de weg nog openbaar is en gebruikt wordt. Daarnaast zal een groot gedeelte van de nu aanwezige parkeerplaatsen aan de Belvédèrelaan komen te vervallen en plaats maken voor het nieuwe winkelcentrum.
2.5.
De Hoge Dennen heeft – kort gezegd – het openbare deel van de bestaande parkeergarage in eigendom en is gehouden om vierentwintig uur per dag zorg te dragen voor de toegankelijkheid van de gehele parkeergarage. Jumbo exploiteert in het winkelcentrum haar supermarkt. Daarnaast worden in het huidige winkelcentrum nog ruim 30 andere winkels geëxploiteerd en bevinden zich in het gebouw naast het winkelcentrum, het zogenoemde Bewegingshuis, verschillende dienstverleners.
2.6.
Gedurende de bouwfase van het nieuwe gedeelte van het winkelcentrum willen eisers dat de bestaande parkeergarage via beide ingangen goed bereikbaar en gebruiksveilig blijft, en dat de parkeerdruk rondom het winkelcentrum aanvaardbaar blijft. Daarmee kan de exploitatie van het huidige winkelcentrum en van de ondernemers daarin gewaarborgd blijven. Volgens eisers zijn die belangen onvoldoende in het besluit van het college meegenomen dan wel op onjuiste wijze gewogen.
2.7.
Om die reden hebben zij bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar met het besluit van 30 januari 2026 ongegrond verklaard.
2.8.
Eisers hebben daartegen op 4 februari 2026 beroep ingesteld. Omdat op 5 februari 2026 de Belvédèrelaan aan de openbaarheid zou worden onttrokken, hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het college heeft na een verzoek daartoe van de voorzieningenrechter besloten om de Belvédèrelaan (nog) open te houden in afwachting van de behandeling van het verzoek.
2.9.
Op 10 februari 2026 hebben eisers hun verzoek nader toegelicht en heeft het college op het beroep en het verzoek gereageerd met een verweerschrift. [derde belanghebbenden] heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.10.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers: [naam 1], en de gemachtigde van eisers, namens het college: [naam 2] en [naam 3], en de gemachtigde van het college, en namens [derde belanghebbenden]: [naam 4], en de gemachtigde van [derde belanghebbenden].
2.11.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ook op het beroep van eisers.
3.Beoordeling door de voorzieningenrechter
3.1.
De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het in deze zaak gaat om een verkeersbesluit waarin een deel van een weg aan de openbaarheid wordt onttrokken. Waar de discussie tussen partijen met name gaat om parkeergelegenheid en het feitelijk handelen (het afsluiten van de toegang) dat volgt, is het het verkeersbesluit dat ter beoordeling voorligt.
Besluit tot onttrekking openbaar verkeer
3.3.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet kan door het bevoegd gezag een weg aan het openbare verkeer worden onttrokken.
3.4.
De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet een weg aan het openbaar verkeer te onttrekken, behoort tot de bevoegdheid van (in dit geval) het college, dat daarbij beleidsruimte heeft. Het college moet de belangen voor en tegen de onttrekking afwegen en die afweging deugdelijk motiveren. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de uitkomst van de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit, onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). [4]
3.5.
Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat het besluit van het college onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Volgens eisers zijn de gevolgen van het besluit voor hen onevenredig in verhouding met de te dienen doelen daarvan. Zij wijzen op het permanente karakter van de onttrekking, de gevolgen voor de bereikbaarheid en gebruiksveiligheid van de bestaande parkeergarage, en de parkeerdruk rondom het winkelcentrum. De voorzieningenrechter zal hierna de gronden bespreken.
Permanente onttrekking Belvédèrelaan – parkeergarage
3.6.
Eisers voeren aan dat het besluit van het college voorziet in een permanente onttrekking van de hele Belvédèrelaan. Daarmee bedoelen zij dat het college met de
juridischeonttrekking van het gehele gebied aan de openbaarheid, zichzelf ook de
feitelijkebevoegdheid heeft gegeven om ieder gedeelte van het gebied op elk moment af te sluiten en dat geen sprake is van een tijdelijk besluit. Hierdoor zou de toegang tot de bestaande parkeergarage volledig kunnen worden afgesloten en het winkelcentrum vrijwel onbereikbaar worden. Eisers zien niet in waarom het college niet een beperkter gedeelte van de Belvédèrelaan in zijn besluit heeft betrokken, zodat vaststaat dat de parkeergarage gedurende de bouwfase altijd toegankelijk blijft. Nu zijn zij namelijk tijdens de gehele bouwfase afhankelijk van het feitelijk handelen en de keuzes van het college, zonder dat juridisch afdwingbaar is dat de door het college voorgestelde verkeersmaatregelen ten aanzien van de parkeergarage worden gehandhaafd. Het college heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden in het besluit. De nadelige gevolgen voor eisers zijn daarbij onevenredig met de te dienen doelen van het besluit van het college.
juridischeonttrekking van het gehele gebied aan de openbaarheid, zichzelf ook de
feitelijkebevoegdheid heeft gegeven om ieder gedeelte van het gebied op elk moment af te sluiten en dat geen sprake is van een tijdelijk besluit. Hierdoor zou de toegang tot de bestaande parkeergarage volledig kunnen worden afgesloten en het winkelcentrum vrijwel onbereikbaar worden. Eisers zien niet in waarom het college niet een beperkter gedeelte van de Belvédèrelaan in zijn besluit heeft betrokken, zodat vaststaat dat de parkeergarage gedurende de bouwfase altijd toegankelijk blijft. Nu zijn zij namelijk tijdens de gehele bouwfase afhankelijk van het feitelijk handelen en de keuzes van het college, zonder dat juridisch afdwingbaar is dat de door het college voorgestelde verkeersmaatregelen ten aanzien van de parkeergarage worden gehandhaafd. Het college heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden in het besluit. De nadelige gevolgen voor eisers zijn daarbij onevenredig met de te dienen doelen van het besluit van het college.
3.7.
De voorzieningenrechter volgt eisers hierin niet. Zoals hiervoor is opgemerkt, is het het onttrekkingsbesluit dat ter beoordeling voorligt en heeft het college beleidsruimte bij het nemen van dat besluit. Dat betekent dat het college de ruimte heeft om te bepalen of en welk gebied het aan het openbaar verkeer onttrekt, zolang het daarbij de betrokken belangen voldoende betrekt en afweegt. In de beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd dat het onttrekken van de gehele Belvédèrelaan noodzakelijk is om het bouwproject voor de uitbreiding van het winkelcentrum veilig te kunnen uitvoeren. In het verweerschrift en op zitting is nader toegelicht dat de hele Belvédèrelaan uiteindelijk op enig moment opgebroken moet worden. Het college dient dus juridisch het gehele gebied te onttrekken, om feitelijk veilig uitvoering te kunnen geven aan het bouwproject. Daarbij heeft het college in de beslissing op bezwaar gemotiveerd dat de westelijke ingang naar de bestaande parkeergarage toegankelijk zal blijven voor het verkeer, en dat daarvoor tijdelijke verkeersmaatregelen zullen worden getroffen. Die verkeersmaatregelen heeft het college weergeven met de volgende figuur:
Uit dit figuur leidt de voorzieningenrechter af dat het college voornemens is om de toegang tot de parkeergarage te waarborgen via tijdelijke toegangswegen die in vier fasen met verschillende tijdsduur worden aangelegd. Op zitting is door het college nader toegelicht dat de bouw(put) met die verschillende fasen telkens verplaatst zal worden, waarmee de toegang tot de bestaande parkeergarage en daarmee tot het winkelcentrum behouden kan blijven, en dat het de bedoeling is om de weg weer openbaar te laten gebruiken zodra de nieuwbouw is gerealiseerd. De voorzieningenrechter heeft geen aanknopingspunten gevonden aan te nemen dat aan deze verkeersmaatregelen geen uitvoer zal worden gelegd. Het college heeft er immers ook belang bij dat het huidige winkelcentrum met parkeergarage goed bereikbaar blijft. Dat betekent dat deze plannen als uitgangspunt konden worden genomen voor het verkeersbesluit en daarmee ook dat het college zich terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat de juridische onttrekking van het gehele gebied nodig is en dat deze onttrekking niet inhoudt dat de feitelijke toegang tot de parkeergarage wordt afgesloten, zodat het college heeft kunnen menen dat de belangen van eisers op dat punt niet onevenredig worden geschaad.
3.8.
Voor zover eisers menen dat de tijdelijke verkeersmaatregelen door het college als voorwaarde aan het besluit van 2 september 2025 hadden moeten worden verbonden, overweegt de voorzieningenrechter dat de tijdelijke verkeersmaatregelen voldoende duidelijk uit de beslissing op bezwaar blijken.
Parkeerdruk
3.9.
Eisers stellen zich verder op het standpunt dat het besluit van het college tot gevolg heeft dat 195 parkeerplaatsen op de Belvédèrelaan (op het maaiveldniveau) komen te vervallen, en dat uit de beslissing op bezwaar onduidelijk blijft hoe, waar en wanneer deze tijdens de bouwfase worden gecompenseerd en of dit voldoende is. Het wegvallen van 195 parkeerplaatsen zal leiden tot een onaanvaardbaar hoge parkeerdruk (meer dan 80%). Dit volgt ook uit het onderzoek (d.d. 16 juli 2025) dat eisers door Studio Verbinding hebben laten uitvoeren. De door het college overgelegde parkeerdrukmetingen van BonoTraffics van oktober, november en december 2025 kunnen niet onderbouwen dat een hoge parkeerdruk tijdens de bouwfase uit zal blijven, zoals het college stelt. Daarin is geen vertaling gemaakt naar het moment dat de 195 parkeerplaatsen wegvallen en is geen rekening gehouden met de piekmomenten op dat moment. Ook is niet duidelijk hoe zich dit verhoudt tot de parkeerdruk van maximaal 80% die het college als aanvaardbaar beschouwt op grond van de Nota Parkeren 2026. Hiermee had wel rekening gehouden moeten worden in de belangenafweging. Het college heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de parkeerdruk onaanvaardbaar zal toenemen. Daarbij zal het besluit na de bouwfase ook tot gevolg hebben dat De Hoge Dennen door de onaanvaardbare parkeerdruk niet meer aan haar contractuele verplichtingen zal kunnen voldoen. De Hoge Dennen is namelijk gehouden om 78 ‘zwerfparkeerplaatsen’ vrij te houden voor bewoners boven het huidige winkelcentrum. Daarnaast vinden eisers de door het college later voorgestelde extra maatregelen ontoereikend. Daarbij wijzen zij er ook op dat er eerder een voorstel lag om aan de oostzijde van de parkeergarage 180 tijdelijke parkeerplaatsen te realiseren.
3.10.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een onaanvaardbare parkeerdruk tijdens de bouwfase als gevolg van het besluit. Daarbij is in de eerste plaats van belang om vast te stellen wat de gevolgen zijn van het verkeersbesluit dat in deze procedure voorligt. Duidelijk is immers dat ook andere besluiten zijn genomen die gevolgen hebben voor de parkeervoorzieningen in het betreffende gebied. Zo heeft het college er terecht op gewezen dat de bestemming van een groot deel van de huidige parkeerplaats op maaiveldniveau is gewijzigd met de vaststelling van het bestemmingsplan voor de uitbreiding van het winkelcentrum. Daarin hebben de aangewezen gronden geheel of gedeeltelijk een centrumbestemming gekregen, waarop niet langer parkeerplaatsen zijn toegestaan. Een groot deel van de parkeerplaatsen aan de Belvédèrelaan vervalt daarom al als gevolg van het bestemmingsplan, en niet als gevolg van het onttrekkingsbesluit.
Met dat bestemmingsplan wordt weliswaar ook een parkeergarage onder het nieuw te realiseren winkelcentrum mogelijk gemaakt, maar dat compenseert het verdwijnen van de parkeerplaatsen op maaiveldniveau niet. Eisers hebben er immers juist op gewezen dat zij parkeerplaatsen in de huidige parkeergarage zullen verhuren aan [derde belanghebbenden] om een ‘tekort’ aan parkeerplaatsen in de nieuwbouw op te heffen. Deze eindsituatie na realisatie van de bestemming is qua parkeergelegenheid getoetst in de bestemmingsplanprocedure en staat nu niet ter discussie.
In het door eisers overgelegde onderzoek van Studio Verbinding is berekend wat het vervallen van 195 parkeerplaatsen tot gevolg zou hebben voor de parkeerdruk, maar daarin is deze bestemmingswijziging niet meegenomen. Daartegenover staat dat het college en [derde belanghebbenden] onder verwijzing naar het onderzoek van Sweco het verschil tussen de situatie na realisatie van het bestemmingsplan en de bouwfase wel hebben berekend. Uit het onderzoek van Sweco volgt dat 138 parkeerplaatsen ter compensatie dienen te worden toegevoegd aan de nieuwe parkeervraag (na realisatie van het bestemmingsplan) en dat er sprake is van een netto overcapaciteit van 104 plekken in de bestaande parkeergarage. Uit het BLVC-plan van 6 december 2023 volgt dat er tijdens de bouwwerkzaamheden daarom 34 parkeerplekken elders moeten worden gecompenseerd. Eisers hebben dit aantal als zodanig niet betwist, maar enkel dat de daarop voorgestelde oplossing van 180 parkeerplaatsen aan de oostzijde van de parkeergarage ten onrechte niet langer wordt uitgevoerd. De voorzieningenrechter neemt daarom als uitgangspunt dat als gevolg van het verkeersbesluit een ‘tekort’ ontstaat van 34 parkeerplaatsen.
De vervolgvraag is of het college heeft kunnen menen dat dit tekort niet in de weg staat aan het nemen van het verkeersbesluit. In dat kader heeft het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt kunnen stellen dat de aangehaalde 80% uit de Nota Parkeren 2026 ziet op de regeling voor vergunningaanvragen voor nieuwe ontwikkelingen, en niet op tijdelijke situaties zoals die nu voorligt. Het enkel overschrijden van dit percentage leidt daarmee niet al tot een onaanvaardbare parkeerdruk, zoals eisers stellen.
De voorzieningenrechter merkt verder op dat het ‘tekort’ ziet op een relatief klein aantal (34 op in totaal 533 parkeerplekken in de huidige parkeergarage) en alleen voorzien wordt tijdens piekmomenten. Daarbij komt dat het winkelcentrum op meerdere manieren is te bereiken (ook met openbaar vervoer, te voet en met de fiets) en dat sprake is van een tijdelijke situatie. Ook los van de bij verweer aangekondigde ‘extra maatregelen’ van het college om meer parkeergelegenheid te creëren tijdens de bouw, heeft het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom op het standpunt kunnen stellen dat de parkeerdruk als gevolg van het verkeersbesluit niet onaanvaardbaar wordt.
Afweging belangen – conclusie
3.12.
De voorzieningenrechter komt gelet op wat hiervoor is overwogen tot het oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij het algemeen belang (het geven van uitvoering aan het bestemmingsplan door de bouw van het nieuwe winkelcentrum), zwaarder heeft laten wegen dan de belangen van eisers. In wat zij naar voren hebben gebracht ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat de uitkomst van de belangenafweging onevenredig is voor wat betreft de belangen van eisers. Evenmin ziet de voorzieningenrechter reden om te oordelen dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid.
4.Conclusie en gevolgen
4.1.
De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond. Dit betekent dat het ontrekkingsbesluit in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
De griffier is niet
in de gelegenheid om
de uitspraak te
ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.