Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2938 T
uitspraak van de enkelvoudige kamer op het verzet van
en tussenuitspraak in de beroepszaak tussen
[eiser] , tevens eiser,
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(voorheen: minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (hierna: de minister), verweerder.
Inleiding
1. De rechtbank doet hierbij uitspraak over het verzet van [eiser] tegen de uitspraak van de rechtbank van 7 augustus 2024 waarin de rechtbank het beroep van [eiser] niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daarnaast doet de rechtbank tussenuitspraak over het beroep tegen een besluit van de minister op een verzoek van [eiser] op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo).
1.1.
Met een besluit van 6 december 2023 heeft de minister beslist op een Woo-verzoek van [eiser] . Met een besluit van 16 mei 2024 (hierna: het bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 6 december 2023 gegrond verklaard en alsnog twee extra documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
1.2.
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. In een uitspraak van 7 augustus 2024 heeft deze rechtbank dat beroep kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. [eiser] heeft verzet gedaan tegen de uitspraak van 7 augustus 2024.
1.3.
De rechtbank heeft aan partijen meegedeeld dat zij van plan is om – zo mogelijk – gebruik te maken van de bevoegdheid om ook meteen uitspraak te doen op het beroep. De minister heeft desgevraagd in een verweerschrift gereageerd op het beroep.
1.4.
De rechtbank heeft het verzet en het beroep op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. [eiser] is verschenen, vergezeld van [naam 1] . Namens de minister is verschenen mr. G.J.P. Penders, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RVO). De rechtbank heeft de behandeling van de zaak aangehouden in afwachting van nadere informatie van de minister.
1.5.
De minister heeft de rechtbank een nieuw, herzien besluit op bezwaar toegestuurd. Met dit besluit van 27 november 2025 (hierna: het bestreden besluit II) heeft de minister (opnieuw) het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 6 december 2023 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Met het bestreden besluit II heeft de minister naast de twee extra documenten die al gedeeltelijk openbaar waren gemaakt met het bestreden besluit I nog een derde extra document gedeeltelijk openbaar gemaakt. [eiser] heeft op 27 december 2025 beroepsgronden ingediend tegen het bestreden besluit II. Ook heeft hij op 18 mei 2026 nadere stukken ingediend.
1.6.
De rechtbank is verder gegaan met de behandeling van het verzet en het beroep op de zitting van 29 mei 2026. [eiser] is opnieuw verschenen, vergezeld van [naam 1] . Namens de minister is verschenen [naam 2], werkzaam bij de RVO.
Beoordeling door de rechtbank van het verzet
2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of in de uitspraak van 7 augustus 2024 terecht is geoordeeld dat buiten redelijke twijfel is dat het beroep niet-ontvankelijk is. [2] Zij doet dit aan de hand van de gronden van het verzet. Aan de inhoud van de beroepsgronden komt de rechtbank in deze zaak pas toe als het verzet gegrond is.
3. De rechtbank oordeelt dat het verzet gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De uitspraak van 7 augustus 2024
4. De rechtbank heeft in de beroepszaak uitspraak gedaan zonder zitting. Dat mag de rechtbank als het eindoordeel buiten redelijke twijfel staat. De rechtbank heeft het beroep kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De reden hiervoor is dat de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat [eiser] niet tijdig de gronden van het beroep heeft ingediend.
5. [eiser] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat hij wel tijdig de gronden van het beroep heeft ingediend. Daartoe voert hij aan dat hij binnen de gestelde termijn aan de rechtbank een nadere toelichting op het beroep heeft toegestuurd, die overeenkomt met de reactie die hij op 18 maart 2024 heeft toegestuurd aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA). [eiser] stelt dat hij bij de NVWA een identiek verzoek om openbaarmaking van informatie heeft ingediend.
6. Op grond van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevat het beroepschrift de gronden van het beroep.
Op grond van artikel 6:6 van Pro de Awb kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, als niet is voldaan aan artikel 6:5, maar alleen als de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
7. [eiser] heeft met een brief van 26 juni 2024 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. Dit besluit heeft betrekking op een Woo-verzoek dat hij per brief van 22 april 2023 heeft ingediend bij de NVWA en dat is doorgezonden naar de RVO. De brief van 26 juni 2024 bevat niet de gronden van het beroep. Daarom heeft de rechtbank [eiser] in een brief van 1 juli 2024 verzocht om alsnog binnen vier weken de beroepsgronden in te dienen. Daarbij heeft de rechtbank [eiser] erop gewezen dat zij het beroep niet-ontvankelijk kan verklaren, als hij niet aan dit verzoek voldoet en ook niet tijdig om uitstel vraagt.
8. In een brief van 18 juli 2024 heeft [eiser] gereageerd op de brief van de rechtbank van 1 juli 2024. Als bijlage bij deze brief heeft [eiser] een kopie van een bezwaarschrift van 18 maart 2024 gevoegd.
9. In de uitspraak van 7 augustus 2024 heeft de rechtbank overwogen dat [eiser] heeft volstaan met het toesturen van het bezwaarschrift van 18 maart 2024. De rechtbank heeft geoordeeld dat [eiser] hiermee niet heeft aangegeven waarom hij het niet eens is met de beslissing die juist naar aanleiding van die gronden is genomen en waarin het bezwaar gedeeltelijk gegrond is verklaard.
10. In het verzetschrift voert [eiser] aan dat hij identieke verzoeken om openbaarmaking van informatie heeft verzonden aan de RVO en de NVWA. Verder voert hij aan dat hij binnen de door de rechtbank gestelde termijn aan de rechtbank een nadere toelichting heeft toegezonden die overeenkomt met de reactie die hij op 18 maart 2024 had toegezonden aan de NVWA. Volgens [eiser] moet de inhoud en motivatie van de brief van 18 maart 2024 worden beschouwd als de gronden van beroep in deze beroepsprocedure.
11. De rechtbank is van oordeel dat deze verzetsgrond slaagt. Zij constateert dat het bezwaarschrift dat [eiser] als bijlage bij de brief van 18 juli 2024 aan de rechtbank heeft toegestuurd, een kopie is van het document dat hij op 18 maart 2024 als aanvullend bezwaarschrift heeft toegestuurd aan de minister. Het referentienummer Woo/2023/233 dat bovenaan de brief staat, is ook het referentienummer van het Woo-verzoek waar het in deze procedure om gaat. Dit betekent dat [eiser] als gronden van beroep een kopie van de bezwaargronden heeft ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank staat artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb er niet aan in de weg dat in beroep dezelfde gronden worden aangevoerd als in bezwaar. [3]
Conclusie over het verzet
12. Uit de beoordeling van de grond van het verzet volgt dat de rechtbank in de uitspraak van 7 augustus 2024 ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep kennelijk, dus buiten redelijke twijfel, niet-ontvankelijk was en de zaak ten onrechte zonder zitting heeft afgedaan. Het verzet is gegrond. Dat betekent dat die uitspraak vervalt en de rechtbank het onderzoek hervat in de stand waarin dat zich bevond voordat die uitspraak werd gedaan.
Beoordeling door de rechtbank van het beroep
13. Partijen zijn uitgenodigd voor de zitting over het verzet. De rechtbank is van oordeel dat nader onderzoek na de zitting niet kan bijdragen aan de beoordeling van de beroepszaak. De rechtbank doet daarom niet alleen uitspraak op het verzet, maar ook tussenuitspraak op het beroep. [4]
Totstandkoming van de bestreden besluiten
14. In een brief van 22 april 2023 heeft [eiser] de NVWA verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie, verslagen en andere documenten over de inbeslagname van tien melkkoeien op zijn bedrijf op 9 mei 2017 en over de afhandeling van zijn bezwaar tegen deze inbeslagname. [eiser] heeft aangegeven dat het daarbij zowel gaat om de interne stukken en communicatie van de NVWA als om de stukken en communicatie van de NVWA met derden. In een brief van 30 mei 2023 heeft [eiser] dit verzoek herhaald.
15. In een brief van 11 september 2023 heeft de RVO namens de minister de ontvangst van het verzoek van 24 april 2023 (de rechtbank begrijpt: 22 april 2023) aan [eiser] bevestigd. In deze brief staat dat de minister het verzoek in behandeling neemt, omdat de gevraagde informatie bij de RVO ligt.
16. In een besluit van 6 december 2023 heeft de minister naar aanleiding van het verzoek van [eiser] twee documenten geheel en 32 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt op grond van de Woo. De minister heeft geweigerd de delen van deze documenten openbaar te maken die persoonsgegevens bevatten, die een onevenredige benadeling van de betrokkenen tot gevolg kunnen hebben en die persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad bevatten.
17. In het bestreden besluit I heeft de minister het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 6 december 2023 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. De minister heeft alsnog ook gedeeltelijk openbaar gemaakt een verslag van het driehoeksoverleg van 23 mei 2017 en e-mails over een rapport van bevindingen. De minister heeft geweigerd de delen van deze documenten openbaar te maken die persoonsgegevens bevatten.
18. In het bestreden besluit II heeft de minister (opnieuw) het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 6 december 2023 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Met het bestreden besluit II heeft de minister naast de extra documenten die al gedeeltelijk openbaar waren gemaakt met het bestreden besluit I nog een derde extra document gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Waartegen is het beroep gericht?
19. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. Dit besluit is vervangen door het bestreden besluit II. [eiser] is het ook niet eens met het bestreden besluit II. Daarom heeft het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II.
Heeft [eiser] nog proces(belang) bij een beoordeling van het bestreden besluit I?
20. De rechtbank is van oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit I. [eiser] heeft geen belang meer bij een beoordeling van het beroep tegen dit besluit omdat de minister dit besluit niet langer handhaaft en heeft vervangen door het bestreden besluit II.
Wat zijn de standpunten van de partijen?
21. [eiser] stelt zich op het standpunt dat de minister niet alle documenten die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen openbaar heeft gemaakt. Ook is hij van mening dat ten onrechte alleen een besluit is genomen over de documenten die berusten bij de RVO en niet ook over de documenten die berusten bij de NVWA. Volgens [eiser] kan het niet anders kan dan dat de NVWA, de RVO en/of de minister over veel meer documenten beschikken. [eiser] heeft dit standpunt in een aantal brieven en (vooral ook) op de zitting van 29 mei 2026 uitgebreid toegelicht. Deze toelichting houdt in dat het volgens [eiser] niet anders kan dan dat er beleid is gericht op het afnemen van zijn koperserkenning voor het innemen van melk voor menselijke consumptie. Dat dit beleid er is, leidt [eiser] af uit de omstandigheid dat de NVWA in mei 2017 tien melkkoeien heeft afgevoerd van zijn bedrijf onder het mom van overbezetting en verwaarlozing, zonder hem eerst de gebruikelijke herstelperiode van een maand te geven. Volgens [eiser] was deze actie er in werkelijkheid op gericht om ervoor te zorgen dat hij minder melkkoeien had dan op de peildatum 2 juli 2015, zodat hij geen bezwaar kon maken tegen het fosfaatreductieplan. Dit wordt volgens hem bevestigd doordat de NVWA, nadat hij de melkkoeien had teruggekocht, niet opnieuw is opgetreden wegens overbezetting en verwaarlozing. Ook wordt dit volgens [eiser] bevestigd doordat precies op de dag dat hij weer voldoende koeien had om bezwaar te kunnen maken, de aanduiding van de categorie van deze koeien is veranderd van melkvee in zoog- en weidevee. Doordat deze laatste categorie niet valt onder het fosfaatreductieplan, kon hij toen opnieuw geen bezwaar maken tegen dit plan. [eiser] stelt dat het hem hierdoor onmogelijk is gemaakt om dit plan aan te vechten en aan de orde te stellen dat hij, als houder van een koperserkenning, ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling daarvan. [eiser] heeft in zijn betoog verwezen naar een lopende beroepsprocedure bij de rechtbank Rotterdam tegen een besluit van de NVWA.
22. De minister stelt zich op het standpunt dat alle documenten die onder hem berusten en die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen openbaar zijn gemaakt. De minister heeft toegelicht dat naar aanleiding van het Woo-verzoek tweemaal een zoekslag is gedaan. Beide keren heeft de behandelaar van het verzoek de aanspreekpunten van de relevante afdelingen – te weten de afdelingen handhaving (dierenwelzijn) en inbeslagname goederen – benaderd voor het verzamelen van de voor het Woo-verzoek relevante documenten. Deze aanspreekpunten hebben daarop de behandelaars van het dossier van [eiser] benaderd en deze hebben uit het (digitale) dossier van [eiser] de relevante documenten verzameld. Deze documenten zijn (deels) openbaar gemaakt met het besluit van 6 december 2023 en het bestreden besluit I. Vervolgens is tijdens de beroepsprocedure nog een extra document gevonden. Dit document is gedeeltelijk openbaar gemaakt met het bestreden besluit II. De minister heeft gemotiveerd gereageerd op het betoog van [eiser] dat er meer documenten moeten zijn. De minister ontkent dat er beleid is gericht op het afnemen van de koperserkenning van [eiser] . Verder heeft de gemachtigde van de minister op de zitting van 29 mei 2026 toegelicht dat als de documenten die onder de reikwijdte van een Woo-verzoek vallen bij verschillende dienstonderdelen liggen dat verzoek door het dienstonderdeel waaraan het verzoek is gericht, wordt doorgezonden naar de andere dienstonderdelen. In zo’n geval wordt het verzoek opgepakt door elk van die dienstonderdelen, onderzoekt elk dienstonderdeel of het beschikt over documenten die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen en neemt elk dienstonderdeel (namens de minister) een afzonderlijk besluit over de bij hem berustende documenten. Volgens de gemachtigde heeft de NVWA in dit geval het gehele Woo-verzoek doorgezonden naar de RVO, omdat is gemeend dat de documenten over de kwestie waarop het Woo-verzoek ziet bij dat dienstonderdeel liggen. Zij heeft aangegeven dat zij weliswaar optreedt als gemachtigde van de minister, maar dat zij alleen iets kan zeggen over de documenten die berusten bij de RVO.
Heeft de minister zijn standpunt voldoende gemotiveerd?
23. De rechtbank is van oordeel dat de minister zijn standpunt dat alle documenten die onder hem berusten en die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen openbaar zijn gemaakt onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij zal dit hierna toelichten.
23.1.
Als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt, om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. [5]
23.2.
Deze procedure gaat over het Woo-verzoek van [eiser] van 22 april 2023. [eiser] heeft dit verzoek ingediend bij de NVWA. Uit het dossier en wat op de zitting is besproken blijkt niet dat [eiser] een reactie op dit verzoek heeft ontvangen van de NVWA. Wel blijkt uit de brief van de RVO van 11 september 2023 dat het verzoek door de NVWA is doorgezonden naar de RVO. In deze brief is de ontvangst van het Woo-verzoek bevestigd en is aan [eiser] meegedeeld dat de gevraagde informatie bij de RVO ligt en dat de RVO daarom het Woo-verzoek in behandeling neemt. De rechtbank begrijpt uit het dossier en de op de zitting van 29 mei 2026 gegeven toelichting dat de RVO en de NVWA dienstonderdelen zijn die in de kwestie waarover het Woo-verzoek gaat werken in opdracht van de minister.
23.3.
De rechtbank leidt uit de brief van 11 september 2023 en de op de zitting van 29 mei 2026 gegeven toelichting af dat alleen zoekslagen zijn uitgevoerd in het (digitale) dossier van [eiser] dat berust bij de RVO. Ook begrijpt de rechtbank daaruit dat het besluit van 6 december 2023 en de bestreden besluiten I en II alleen gaan over de onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallende documenten die berusten bij de RVO.
23.4.
Zoals hiervoor is overwogen heeft [eiser] het Woo-verzoek ingediend bij de NVWA. De rechtbank vindt het aannemelijk dat niet alleen de RVO maar ook de NVWA beschikt over documenten die vallen onder de reikwijdte van dit Woo-verzoek. Daartoe overweegt zij dat de controle en inbeslagname waarover het Woo-verzoek gaat, zijn uitgevoerd door de NVWA, en dat een deel van de naar aanleiding van dit verzoek openbaar gemaakte documenten afkomstig is van de NVWA. Daarom kon de minister de zoekslagen naar aanleiding van het Woo-verzoek niet beperken tot het (digitale) dossier van [eiser] dat berust bij de RVO, maar moest ook naar documenten worden gezocht in het (digitale) dossier van [eiser] dat berust bij de NVWA.
23.5.
De rechtbank stelt vast dat uit het dossier en wat op de zitting is besproken niet blijkt dat naar aanleiding van het Woo-verzoek een zoekslag is uitgevoerd in het (digitale) dossier van [eiser] dat berust bij de NVWA. Ook blijkt daaruit niet of de NVWA (namens de minister) een afzonderlijk besluit heeft genomen op het Woo-verzoek.
23.6.
Daarom is de rechtbank van oordeel dat de minister zijn standpunt dat alle documenten die onder hem berusten en die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt onvoldoende heeft gemotiveerd.
23.7.
Gelet op het voorgaande, geeft de rechtbank in deze tussenuitspraak nog geen oordeel over de vraag of [eiser] aannemelijk heeft gemaakt dat de RVO en/of de NVWA beschikken over meer documenten die vallen onder de reikwijdte van het Woo-verzoek dan de documenten die al (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt.
Conclusie en gevolgen
24. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit II in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.
25. De rechtbank ziet aanleiding om de minister met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen om het motiveringsgebrek in het bestreden besluit II te herstellen. Daarom doet de rechtbank een tussenuitspraak. De minister kan het gebrek herstellen hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit II. De minister kan dit doen door een eventueel al door de NVWA (namens de minister) op het Woo-verzoek genomen besluit in het geding te brengen. De minister kan dit ook doen door het geven van een aanvullende motivering waaruit blijkt dat het bestreden besluit II – ondanks de mededeling in de brief van 11 september 2023 en de toelichting op de zitting van 29 mei 2026 – ook ziet op de documenten in het (digitale) dossier van [eiser] dat berust bij de NVWA. In dat geval zal de minister ook moeten motiveren dat de NVWA niet over meer of andere onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallende documenten beschikt dan de documenten die al (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt. Verder kan de minister dit doen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen dat ook ziet op de documenten die vallen onder de reikwijdte van het Woo-verzoek en die berusten onder de NVWA. De minister moet hierbij in acht nemen wat de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak.
26. De minister moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank [eiser] in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
27. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd is met de goede procesorde. [6]
28. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij nu nog geen beslissing neemt over de proceskosten, het griffierecht en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het verzet gegrond;
- draagt de minister op om binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit II te herstellen;
- stelt de minister in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit II te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak staat voor zover daarbij is beslist op het verzet geen hoger beroep of verzet open.
Tegen de tussenuitspraak in de beroepsprocedure staat ook nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met het hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.