Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 25/1421 en 25/1402
uitspraak van de meervoudige kamer
In de zaak ZWO 25/1421 tussen:
TenneT TSO B.V., uit Arnhem, eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.O. Copier)
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
(gemachtigde: [gemachtigde])
Als derde-partij neemt aan deze zaak deel: Stichting Twickel, uit Ambt Delden,
(gemachtigde: mr. R.S. Wertheim).
In de zaak ZWO 25/1402 tussen:
Stichting Twickel, uit Ambt Delden, eiseres,
(gemachtigde: mr. R.S. Wertheim)
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
(gemachtigde: [gemachtigde])
Als derde-partij neemt aan deze zaak deel: TenneT TSO B.V., uit Arnhem,
(gemachtigde: mr. M.J.O. Copier).
Partijen worden hierna aangeduid als TenneT, respectievelijk Twickel en gedeputeerde staten.
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de op verzoek van Twickel aan TenneT opgelegde last onder dwangsom. Deze last houdt in dat TenneT niet opnieuw de zorgplicht mag overtreden tijdens werkzaamheden op het grondgebied van de provincie Overijssel. Als TenneT de overtreding wel opnieuw pleegt, verbeurt zij een dwangsom van € 1.000.000,- ineens als een nieuwe overtreding wordt geconstateerd (met een maximumbedrag van € 2.000.000,-).
TenneT is het niet eens met deze opgelegde last onder dwangsom, kort gezegd omdat volgens haar geen sprake is van een overtreding en de last te ruim is geformuleerd. Ook komen in deze uitspraak twee invorderingsverzoeken van Twickel aan bod. Volgens Twickel heeft TenneT de last overtreden door de werkzaamheden zonder voldoende onderzoek voort te zetten en doordat schade aan het leefgebied van dassen is ontstaan. Gedeputeerde staten hebben deze verzoeken afgewezen.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gericht tegen de last onder dwangsom slaagt. De last is onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Onduidelijk is wat TenneT exact wordt verweten en wat van TenneT verwacht wordt. Dit betekent dat niet tot invordering kan worden overgegaan. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
1. Twickel heeft gedeputeerde staten bij brief van 16 mei 2024 gevraagd om handhavend op te treden tegen TenneT. Gedeputeerde staten hebben daarop een last onder dwangsom aan TenneT opgelegd in het besluit van 29 mei 2024.
1.1.
Bij brief van 5 juni 2024 heeft Twickel gedeputeerde staten gevraagd om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
1.2.
Bij besluit van 9 oktober 2024 hebben gedeputeerde staten dit eerste invorderingsverzoek afgewezen.
1.3.
Bij brief van 22 november 2024 heeft Twickel gedeputeerde staten (nogmaals) gevraagd om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
1.4.
Bij besluit van 31 januari 2025 hebben gedeputeerde staten dit tweede invorderingsverzoek afgewezen.
1.5.
Met het bestreden besluit van 3 april 2025 op het bezwaar van TenneT zijn gedeputeerde staten bij de opgelegde last onder dwangsom gebleven. Gedeputeerde staten hebben in dit besluit ook het bezwaar van Twickel tegen de afwijzing van het eerste invorderingsverzoek ongegrond verklaard.
1.6.
TenneT heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, voor zover het de oplegde last onder dwangsom betreft (dit is de procedure met zaaknummer ZWO 25/1421).
1.7.
Twickel heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, voor zover het de afwijzing van het eerste invorderingsverzoek betreft (dit is de procedure met zaaknummer ZWO 25/1402).
1.8.
Gedeputeerde staten hebben het bezwaar van Twickel tegen de afwijzing van het tweede invorderingsverzoek naar de rechtbank doorgestuurd.
1.9.
De rechtbank heeft de beroepen op 5 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens Twickel de gemachtigde en ir. [naam 1] (rentmeester), de gemachtigde van gedeputeerde staten en namens TenneT de gemachtigde en ir. [naam 2] (adviseur ruimtelijke ordening en milieu) en mr. M. Blomaard (bedrijfsjurist). De beroepen zijn gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 25/3242. In dat beroep zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
2. TenneT is de netbeheerder voor het Nederlandse hoogspanningsnet voor elektriciteit. Om aan de vraag naar elektriciteit te kunnen voldoen en overbelasting van het elektriciteitsnetwerk te voorkomen wil TenneT onder andere hoogspanningsstations vernieuwen, bestaande hoogspanningsverbindingen versterken en nieuwe ondergrondse hoogspanningskabels aanleggen. Het bestaande elektriciteitsnet in Overijssel wordt uitgebreid met drie nieuwe ondergrondse 110kV-kabelverbindingen tussen de bestaande hoogspanningsstations Nijverdal - Rijssen, Almelo Mosterdpot - Hengelo Weideweg en Hengelo Weideweg - Hengelo Oele.
2.1.
De nieuwe ondergrondse 110kV-hoogspanningsverbindingen worden gedeeltelijk aangelegd door middel van een open ontgraving en gedeeltelijk door middel van een gestuurde boring. De ondergrondse 110kV-hoogspanningsverbindingen lopen vele kilometers door/over percelen waarvan Twickel eigenaar is. Twickel beheert daar een landgoed en de percelen worden gebruikt ten behoeve van de aanleg en instandhouding van natuur en/of ten behoeve van agrarische doeleinden.
2.2.
In mei 2024 is TenneT op percelen van Twickel gestart met werkzaamheden gericht op de aanleg van een nieuwe hoogspanningsverbinding.
2.3.
Op 16 mei 2024 heeft Twickel een handhavingsverzoek bij gedeputeerde staten ingediend omdat de aanleg van de kabelverbindingen Hengelo Weideweg - Hengelo Oele en Almelo Mosterdpot - Hengelo Weideweg naar haar mening een overtreding van de regels voor natuurbescherming vormt. Gesteld is dat er onvoldoende hydrologisch onderzoek is gedaan, geen onderzoek is verricht naar marterachtigen en essentieel leefgebied voor dassen en bijzondere vogels, waaronder de wulp, wordt aangetast.
2.4.
In de daarop opgelegde last onder dwangsom hebben gedeputeerde staten TenneT gelast om de overtreding van artikel 4.3, derde lid, aanhef en sub d, van de Omgevingswet in combinatie met artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 4º, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) niet opnieuw te begaan tijdens werkzaamheden op het grondgebied van de provincie Overijssel.
2.5.
Omdat Twickel van mening is dat TenneT de opgelegde last heeft overtreden, heeft zij gedeputeerde staten op twee verschillende momenten verzocht om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Gedeputeerde staten hebben deze verzoeken afgewezen omdat zij geen overtreding hebben vastgesteld.
Wettelijk kader
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is gedaan op 16 mei 2024. Dat betekent dat in dit geval de Omgevingswet van toepassing is.
Volgorde van bespreking
4. De rechtbank zal hierna eerst het beroep gericht tegen de opgelegde last onder dwangsom bespreken.
4.1.
Daarna zal de besluitvorming op beide door Twickel ingediende invorderingsverzoeken aan de orde komen. Het besluit van 31 januari 2025 is onderdeel van de beoordeling door de rechtbank vanwege artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [1]
De opgelegde last onder dwangsom
Besluitvorming
5. In het (primaire) besluit van 29 mei 2024 hebben gedeputeerde staten overwogen dat TenneT een overtreding heeft begaan doordat zij tijdens de werkzaamheden onvoldoende zorg heeft gedragen waardoor essentieel leefgebied van de wulp verloren is gegaan. Gelast is om de overtreding van artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 4º, van het Bal niet opnieuw te begaan tijdens werkzaamheden op het grondgebied van de provincie Overijssel. Volgens gedeputeerde staten is tijdens een controle op 23 mei 2024 geconstateerd dat ter hoogte van de tracés waar TenneT werkzaamheden heeft verricht, essentieel leefgebied van de wulp is vernietigd. Het uitgangspunt van de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 van het Bal is volgens gedeputeerde staten dat initiatiefnemers alle activiteiten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor van nature in het wild levende dieren en hun directe leefomgeving achterwege laten. Door geen of onvoldoende rekening te houden met het leefgebied van de wulp heeft TenneT de specifieke zorgplicht overtreden. Er is een last onder dwangsom opgelegd van € 1.000.000,- ineens als een nieuwe overtreding wordt geconstateerd, met een maximum van € 2.000.000,-.
5.1.
In het bestreden besluit van 3 april 2025 is de motivering in die zin aangevuld dat de overtreding van artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 4º, van het Bal wordt gebaseerd op dronebeelden, het controlerapport, Sovon broedvogelonderzoeken 2023 en 2024 en informatie uit de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF). Uit de Sovon broedvogelonderzoeken 2023 en 2024 blijkt volgens gedeputeerde staten dat nestgelegenheid op het perceel is aangetoond en uit de gegevens uit de NDFF blijkt dat ook voldoende prooidieren en daarmee foerageermogelijkheden aanwezig zijn op het perceel. Deze informatie in combinatie met de dronebeelden, waarop te zien is dat net uit het ei
gekomen wulpen op het perceel lopen, maakt volgens gedeputeerde staten dat sprake is van essentieel leefgebied van de wulp. Daarmee heeft TenneT een overtreding begaan met het uitvoeren van de werkzaamheden.
Voldoet de besluitvorming?
6. TenneT betwist dat zij een overtreding heeft begaan.
6.1.
Het ligt op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan – in dit geval gedeputeerde staten – om feiten en omstandigheden te verzamelen om vast te stellen of sprake is van een overtreding. [2] Gedeputeerde staten moeten aannemelijk maken dat TenneT de haar verweten overtreding heeft begaan.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat aan de last het overtreden van artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 4º, van het Bal ten grondslag is gelegd. Deze bepaling houdt in dat voorafgaand aan het verrichten van de activiteit wordt nagegaan of er aanwijzingen zijn van de aanwezigheid van voor de soorten (die zijn genoemd in artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 1º, 2º of 3º, van het Bal) belangrijke leefgebieden of natuurlijke habitats op de locatie waar de activiteit wordt verricht of in de directe nabijheid van die locatie; een onderzoeksplicht. Gedeputeerde staten hebben in de besluitvorming uitgebreid onderbouwd waarom zij van mening zijn dat essentieel leefgebied van de wulp verloren is gegaan. Uit de besluitvorming komt echter niet naar voren wat TenneT voorafgaand aan het starten van de werkzaamheden wel of niet aan onderzoek heeft gedaan en waarom dat in strijd is met artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 4º, van het Bal. Dat een wulp is aangetroffen en (mogelijk) essentieel leefgebied van de wulp verloren is gegaan, kan naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer tot de conclusie leiden dat de onderzoeksplicht uit artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 4º, van het Bal is geschonden.
6.3.
Op de zitting hebben gedeputeerde staten de schending van de onderzoeksplicht onderbouwd door te wijzen op het voortraject, waarin herhaaldelijk is gevraagd om onderzoeksgegevens, en op de rapporten van Antea Group die TenneT uiteindelijk heeft aangeleverd. In deze rapporten is vermeld dat er geen wulpen in het betrokken gebied zitten. Nu uit de dronebeelden en de Sovon-gegevens van 2023 en 2024 is gebleken dat er wel een nest zat, staat voor gedeputeerde staten vast dat het onderzoek onjuist was. De rapporten van Antea Group waren bovendien verouderd en de hierin opgenomen adviezen zijn niet door TenneT opgevolgd, aldus gedeputeerde staten. Deze ter zitting gegeven uitleg over de opgelegde last onder dwangsom volgt echter niet uit de besluitvorming. In het bestreden besluit noch in het primaire besluit zijn overwegingen gewijd aan de (verouderde) rapporten van Antea Group. Ook volgt uit de besluitvorming niet dat deze rapporten de aanleiding vormen voor het aannemen van een schending van de onderzoeksplicht. In het controlerapport van 29 mei 2024 is weliswaar een opmerking gemaakt over het verouderde rapport van Antea Group, maar in de besluitvorming is hierbij geen aansluiting gezocht. Wel is in de last expliciet vermeld dat TenneT de specifieke zorgplicht heeft overtreden door geen of onvoldoende rekening te houden met het leefgebied van de wulp. Dit wijst niet op een overtreding van de onderzoekplicht uit artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 4º, van het Bal, maar eerder op overtreding van de (algemene) zorgplicht in artikel 11.27, eerste lid of een van de ‘vervolgstappen’ van de specifieke zorgplicht in artikel 11.27, tweede lid, aanhef en sub d, e en f van het Bal.
6.4.
Als nog geen overtreding is begaan, maar er voldoende feiten en omstandigheden zijn die maken dat gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt, kunnen gedeputeerde staten ook preventief een last onder dwangsom opleggen. In de besluitvorming ontbreekt echter, voor zover gedeputeerde staten dat hebben bedoeld, de stelling dat en de motivering waarom bij projecten van TenneT elders in de provincie Overijssel het gevaar voor overtreding van de onderzoeksplicht klaarblijkelijk dreigt als bedoeld in artikel 5:7 van Pro de Awb.
6.5.
Gelet op wat hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de opgelegde last onder dwangsom van 29 mei 2024 is gehandhaafd, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet is gebaseerd op een deugdelijke motivering. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende duidelijk welke overtreding TenneT exact wordt verweten, met als gevolg dat ook onvoldoende duidelijk is wat van TenneT verwacht wordt, terwijl het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen [3] of de klaarblijkelijk dreigende overtreding te voorkomen. Dat dit van belang is, is in deze zaak ook gebleken gelet op de discussie die tussen partijen is gevoerd in het kader van de invorderingsverzoeken, waarin centraal staat of en met welk handelen de last vervolgens zou zijn overtreden.
6.6.
Het voorgaande betekent dat het beroep met zaaknummer ZWO 25/1421 gegrond is en dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen.
Gevolgen
7. De vernietiging van een bestreden besluit heeft meestal tot gevolg dat gedeputeerde staten een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. In dit geval is echter sprake van een situatie waarbij, in ieder geval voor de in deze procedure van belang zijnde locatie, de hoogspanningsverbinding inmiddels gereed is en alle werkzaamheden in verband met de aanleg daarvan zijn afgerond. De rechtbank ziet in deze omstandigheden aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 29 mei 2024 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit van 3 april 2025 voor zover dat betrekking heeft op de opgelegde last onder dwangsom. Gezien de inhoud van het oorspronkelijke handhavingsverzoek en omdat alle werkzaamheden op de locatie waar het in deze procedure om gaat inmiddels zijn afgerond, is er geen belang meer bij een nieuw handhavingsbesluit. Gedeputeerde staten hoeven niet nogmaals op het handhavingsverzoek van 16 mei 2024 van Twickel te beslissen.
7.1.
Omdat het beroep van TenneT gegrond is, moeten gedeputeerde staten het griffierecht aan TenneT vergoeden en krijgt TenneT een vergoeding van de proceskosten. Deze worden begroot op € 3.200,- (1 punt voor het instellen van beroep, 1 punt voor de zitting, € 934,- per punt; 1 punt voor het bezwaarschift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, € 666,- per punt).
Invorderingsbesluiten
8. Gelet op wat onder rechtsoverweging 6.5, 6.6 en 7. is overwogen, is de grondslag aan het verbeuren van dwangsommen ontvallen. Dit betekent dat gedeputeerde staten, hoewel op een andere grondslag, terecht geen invorderingsbesluiten hebben genomen. Het met toepassing van artikel 5:39 van Pro de Awb naar de rechtbank verwezen bezwaar en het beroep met zaaknummer ZWO 25/1402 zijn ongegrond. Twickel krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
In de zaak ZWO 25/1421:
- verklaart het beroep van TenneT gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 3 april 2025, voor zover daarbij de last onder dwangsom in stand is gelaten;
- herroept het (primaire) besluit van 29 mei 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van TenneT, die begroot worden op € 3.200,-;
- bepaalt dat gedeputeerde staten het griffierecht van € 385,- aan TenneT moeten vergoeden;
- verklaart het bezwaar van Twickel tegen het besluit van 31 januari 2025 tot afwijzing van het tweede invorderingsverzoek ongegrond.
In de zaak ZWO 25/1402:
- verklaart het beroep van Twickel ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. E.C. Rozeboom en mr. W.J.B. Cornelissen, leden, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.