Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 26/1409
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats],
hierna: [eiser],
(gemachtigde: mr. J.J. Jaspers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo,
hierna: het college,
(gemachtigden: mr. E. Groothalle en mr. D.A. Cohen).
Als derde-partij neemt aan deze zaak deel:
[derde belanghebbende], uit Oekraïne.
[derde belanghebbende], uit Oekraïne.
hierna: [derde belanghebbende],
(gemachtigde: [gemachtigde]).
1.Samenvatting
1.1.
Het college is van mening dat de woning van [eiser] ten onrechte wordt gebruikt voor kamerbewoning en het bijgebouw voor zelfstandige bewoning. Omdat het college vindt dat [eiser] dit moet beëindigen, heeft het aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd. [eiser] is het met dit besluit niet eens en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
In deze uitspraak wijst de voorzieningenrechter het verzoek voor zover dit ziet op de kamerbewoning af, wat mede tot gevolg heeft dat [derde belanghebbende] en haar vijftienjarige zoon de woning moeten verlaten. Voor wat betreft het bijgebouw wijst hij het verzoek toe. De voorzieningen die daarin zijn getroffen kunnen voorlopig blijven zitten.
2.Inleiding: feiten en procesverloop
2.1.
[eiser] is sinds 2022 eigenaar van de woning aan de [adres]. Ter plaatse van het perceel waarop de woning is gelegen geldt het Omgevingsplan gemeente Almelo (hierna: Omgevingsplan). De – voor zover hier relevant – bestemmingsplannen “Haghoek Rosarium Westeres” (vastgesteld op 1 oktober 2019, hierna: bestemmingsplan) en “Parapluherziening Wonen” (vastgesteld op 23 maart 2023, hierna: parapluherziening) maken deel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan. Het perceel waarop de woning is gelegen heeft de enkelbestemming “wonen”.
2.2.
Naast [eiser] verbleven sinds januari 2023 [naam] en haar twee minderjarige kinderen in de woning dan wel (tijdelijk) in het bijgebouw en sinds 2024 verbleef [derde belanghebbende] in de woning. In 2025 is de vijftienjarige zoon van [derde belanghebbende] ook in de woning getrokken. [naam], [derde belanghebbende] en hun kinderen zijn allen afkomstig uit Oekraïne en gevlucht voor de oorlog. [naam] en haar minderjarige kinderen zijn inmiddels weer vertrokken.
2.3.
Over de bewoning van de woning is een melding gemaakt. Deze melding is aanleiding geweest voor meerdere (integrale) controles, waarbij van de controles die hebben plaatsgevonden op 17 april 2025 en 5 augustus 2025 rapportages zijn opgemaakt. In die rapportages wordt onder meer vermeld dat gesproken is met [naam] (op 17 april 2025) en de vijftienjarige zoon van [derde belanghebbende] (op 5 augustus 2025) en worden hun verklaringen weergegeven. Ook wordt weergegeven wat is aangetroffen in de woning en het bijgebouw, waarbij over het bijgebouw wordt vermeld dat zich daarin een keuken, badkamer, woon- en slaapgelegenheid bevindt.
2.4.
Het college heeft naar aanleiding van de constateringen die gedaan zijn bij de controle van 5 augustus 2025 reden gezien handhavend op te treden. Volgens het college wordt – kort weergegeven – de woning namelijk in strijd met het Omgevingsplan gebruikt voor kamerbewoning, nu de woning door meer dan één huishouden wordt bewoond, en wordt het bijgebouw, gelet op de aanwezige voorzieningen, in strijd met het Omgevingsplan gebruikt voor zelfstandige bewoning. Nu daarvoor geen omgevingsvergunningen zijn verleend, is er naar de mening van het college sprake van het overtreden van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (hierna: Ow). Daarin is bepaald dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit te verrichten zonder een omgevingsvergunning.
2.5.
Het college heeft daarom met het besluit van 3 maart 2026 aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd. Daarin is [eiser] gelast binnen 12 weken:
De kamergewijze bewoning van het hoofdgebouw te beëindigen en beëindigd te houden. De woning mag alleen gebruikt worden voor huisvesting van één huishouden, waarvan de personen op het adres hun hoofdverblijf hebben, en dit moet ook blijken uit een inschrijving van de bewoners in de Basisregistratie Personen. [eiser] moet daarbij voorkomen dat het pand opnieuw in strijd met de regels van het omgevingsplan wordt gebruikt;
Het bijgebouw ongeschikt te (laten) maken voor zelfstandige bewoning. Om dat te bereiken, dient [eiser] de badkamer, de slaapgelegenheid en de keuken uit het bijgebouw te (laten) verwijderen. [eiser] kan deze overtreding beëindigd (laten) houden door deze woonvoorzieningen niet opnieuw aan te (laten) brengen in het bijgebouw.
Als daaraan niet volledig of niet tijdig zou worden voldaan door [eiser], wordt een dwangsom verbeurd van € 15.000,- ineens per overtreding, met een maximum van in totaal € 30.000, - voor beide overtredingen.
2.6.
[eiser] is het met dit besluit niet eens en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Ook [derde belanghebbende] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college.
2.7.
Op 12 mei 2026 heeft [eiser] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Hij heeft verzocht het besluit te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
2.8.
Met het gewijzigde besluit van 13 mei 2026 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot één week na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het door [eiser] ingestelde bezwaar, en daarmee deze voorlopige voorziening, ook betrekking op dit besluit.
2.9.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser], de gemachtigde van [eiser], de gemachtigden van het college, [derde belanghebbende], als tolk M. Abrahamian, en de gemachtigde van [derde belanghebbende].
3.Beoordeling door de voorzieningenrechter
3.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor zover dit ziet op de kamerbewoning af. Ten aanzien van het bijgebouw wijst de voorzieningenrechter het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Het beoordelingskader
3.2.
Als tegen een besluit bezwaar is gemaakt voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. [1]
3.3.
De voorzieningenrechter bekijkt of het nodig is om het besluit van het college te schorsen in afwachting van de beslissing op het bezwaar. De voorzieningenrechter beoordeelt daarbij eerst of sprake is van onverwijlde spoed. Vervolgens geeft de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het besluit en daarmee van de kans van slagen van het bezwaarschrift, en hij weegt de belangen van partijen bij een schorsing.
Spoedeisend belang
3.4.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat [eiser] een spoedeisend belang heeft bij een beoordeling van de voorzieningenrechter op zijn verzoek. Het zal nog enige tijd duren voordat het college beslist op zijn bezwaarschrift, terwijl het voldoen aan de lasten inhoudt dat [derde belanghebbende] en haar minderjarige zoon uit de woning moeten vertrekken. Daarnaast kan het verwijderen van de voorzieningen uit het bijgebouw mogelijk verstrekkende gevolgen hebben, omdat [eiser] heeft aangegeven dat hij daarin mantelzorg verleend aan zijn ouders. Het college heeft het spoedeisend belang ook niet betwist.
De last onder dwangsom
Het gebruik van de rapportages als bewijs – wijze van handelen door de overheid bij de controles
3.5.
Door [eiser] is naar voren gebracht dat de wijze waarop de controles zijn uitgevoerd indruisen tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht. Volgens hem mogen om die reden de rapportages niet als bewijs worden gebruikt.
3.6.
Op zitting zijn de rapportages en het handelen bij de controles besproken. Partijen hebben hun standpunten naar voren gebracht, bijvoorbeeld over de omgang met de vijftienjarige zoon van [derde belanghebbende] bij de controle van 5 augustus 2025, het gebruik van de telefonische tolk en de waarde die aan verklaringen kan worden gehecht. Gebleken is dat er voor het college en tussen partijen nog veel onduidelijkheden zijn over de wijze van handelen en de totstandkoming en inhoud van de rapportages. De voorzieningenrechter vindt dat partijen hierover in de bezwaarprocedure verder duidelijkheid kunnen/moeten verkrijgen. Hij zal hierover in deze uitspraak geen voorlopig oordeel geven. De voorzieningenrechter beslist hier ook toe, gelet op wat hij hieronder overweegt.
Kamerbewoning
3.7.
Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel waarop de woning is gelegen de enkelbestemming “wonen” heeft, en dat het op grond van artikel 3.3. sub a van de parapluherziening op deze bestemming niet is toegestaan dat een woning wordt bewoond door meer dan één huishouden. Ook is tussen partijen niet in geschil dat uit artikel 1.7 van de parapluherziening volgt dat onder een huishouden moet worden verstaan: een persoon, of groep personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling.
3.8.
De voorzieningenrechter komt reeds op basis van de door [eiser] en [derde belanghebbende] afgelegde verklaringen, ook die zijn afgelegd ter zitting, tot het voorlopige oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat er tussen [eiser], [derde belanghebbende] en haar zoon geen sprake is van een huishouden. De voorzieningenrechter is daarmee van oordeel dat hij ook zonder de in de rapportages opgenomen verklaringen tot het voorlopig oordeel kan komen dat er sprake is van kamergewijze bewoning. Dat mogelijk van een vergelijkbare ruimtelijke uitstraling kan worden gesproken met een ‘regulier’ gezin en men op grond van artikel 8 van Pro het EVRM [2] de vrijheid heeft zijn gezinsleven naar wens vorm te geven, neemt niet weg dat het college dient te beoordelen of er (in dit geval) planologisch gezien sprake is van strijdig gebruik. Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat – wat er ook zij van (de verklaringen in) de rapportages – tussen partijen niet ter discussie staat dat naast [eiser], [derde belanghebbende] met haar zoon in de woning verblijven en dat zij allen op dit adres staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Ook staat niet ter discussie dat [eiser] sinds 2022 in de woning woont, [derde belanghebbende] (pas) sinds 2024 en dat haar zoon later in 2025 in de woning is getrokken en dat [derde belanghebbende] en haar zoon zijn gevlucht voor de oorlog in Oekraïne, in het bezit zijn van een tijdelijk verblijfsrecht en de wens hebben na het einde van de oorlog terug te keren. Evenmin wordt betwist dat [eiser] vanwege zijn werk in Amsterdam en voor de mantelzorg van zijn ouders in [plaats] een gedeelte van de week (buiten vakanties om) in het westen van het land verblijft. Mede in dat licht zijn de enkele verklaringen van [eiser] in zijn bezwaarschrift en waarmee hij wil onderbouwen dat er (toch) sprake is van een gezamenlijke duurzame huishouding tussen hem en [derde belanghebbende] en haar zoon, te weten dat ze samen gebruikmaken van dezelfde voorzieningen in huis, geregeld samen eten, praten, televisiekijken of uitstapjes maken naar Duitsland, naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende om te kunnen concluderen dat er sprake is van een gezamenlijke duurzame huishouding zoals bedoeld in de parapluherziening. Er blijkt uit alles tezamen niet dat het de bedoeling is om voor onbepaalde tijd een bestendig huishouden te vormen, waarbij men in betekenisvolle mate afhankelijk is van elkaar. [3] Bovendien heeft [eiser] in de zienswijze, in afwijking van zijn bezwaarschrift, voorafgaand aan het besluit van 3 maart 2026 erkend dat van een huishouden tussen hem, [derde belanghebbende] en haar zoon geen sprake is. In de omstandigheid dat hij met spoed op Schiphol informatie moest verstrekken aan zijn (eerdere) gemachtigde, en hij daarom dit destijds heeft erkend, ziet de voorzieningenrechter geen verklaring voor deze afwijking. Niet is gebleken dat er extra informatie moest worden vergaard voor een antwoord op de vraag en uit de erkenning blijkt dat het voor [eiser] duidelijk was wat ‘een huishouden’ inhield. Voorts is de voorzieningenrechter nog gebleken dat [eiser] tevens stelt een gezamenlijke huishouding te voeren met zijn ouders, deels in de woonplaats van zijn ouders ([plaats]) en deels in de woning [adres]. Ter zitting heeft [eiser] naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen afdoende antwoord kunnen geven op de vraag of er in dat geval tevens sprake is van een gezamenlijke huishouding in Almelo tussen hem, [derde belanghebbende] en haar zoon en zijn ouders.
3.9.
Nu er geen sprake is van één gezamenlijke duurzame huishouding, wordt de woning bewoond in strijd met het Omgevingsplan. Voorts staat vast dat [eiser] geen omgevingsvergunning heeft voor deze omgevingsplanactiviteit. Het college heeft dan ook naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow geconstateerd en is om die reden dan ook bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
3.10.
Het is vaste rechtspraak [4] dat bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. Dit heet de beginselplicht tot handhaving. De reden voor dit uitgangspunt is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Bij de vraag of van handhavend optreden moet worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
3.11.
De voorzieningenrechter komt tot het voorlopige oordeel dat handhavend optreden niet onevenredig is. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake, alleen al omdat [eiser] ten tijde van het bestreden besluit geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Bovendien is tussen partijen niet in geschil dat er binnen een straal van 75 meter al kamerbewoning is toegestaan. Daarmee wordt niet voldaan aan artikel 2, tweede lid, van de ‘Beleidsregels Kamerbewoning, inwoning, woningsplitsing, herbestemmen van
niet voor bewoning bestemde gebouwen en verkleining oppervlaktemaat voor woningen’ (hierna: beleidsregels), waarmee afwijking van het Omgevingsplan in beginsel niet meer mogelijk is. Ook is op zitting gebleken dat voor inwoning – waarop door [eiser] subsidiair een beroep is gedaan – volgens de beleidsregels sprake moet zijn van een familiaire relatie. Voorts is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat de belangen van [eiser] door de last onevenredig worden geraakt. Voor wat betreft de situatie van [derde belanghebbende] en haar vijftienjarige zoon stelt de voorzieningenrechter vast dat aan hen door het college een alternatief is aangeboden in de gemeentelijke opvang in Huize Alexandra. Dat dit niet de (eerste) wens is van [derde belanghebbende] en haar zoon, maakt in dit geval echter niet dat het handhavend optreden onevenredig is.
3.12.
Met betrekking tot de lengte van de begunstigingstermijn heeft [eiser] zich beperkt tot de stelling dat het niet mogelijk zou zijn om binnen de termijn van 12 weken alternatieve huisvesting voor mevrouw [derde belanghebbende] te vinden. Nog afgezien van de vraag in hoeverre dit een belang van [eiser] betreft, blijkt al uit de omstandigheid dat het college voor alternatieve huisvesting heeft gezorgd dat dit standpunt van [eiser] niet slaagt.
3.13.
Met betrekking tot de hoogte en periode en opbouw van de opgelegde dwangsom is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat het college de eisen van evenredigheid niet heeft geschonden.
3.14.
De voorzieningenrechter komt gelet op wat hiervoor is overwogen tot het oordeel dat er in het geval van de kamerbewoning geen sprake is van een situatie die een voorlopige voorziening rechtvaardigt. Hij wijst het verzoek daarom ten aanzien daarvan af.
Het bijgebouw
3.15.
Tussen partijen is niet in geschil dat er op het perceel slechts één woning is toegestaan en dat het op grond van artikel 19.5, onder a, van het bestemmingsplan en artikel 3.3. onder a van de parapluherziening verboden is een vrijstaand bijbehorend bouwwerk te gebruiken ten behoeve van zelfstandige bewoning. Ook staat niet ter discussie – en is op zitting duidelijk geworden – dat het bijgebouw is voorzien van een eigen keuken, badkamer, woon- en slaapgelegenheid en dat het bijgebouw op dit moment afgesloten is van de rest van de woning.
3.16.
De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow. Gelet op de aanwezige voorzieningen en afgesloten ruimte is het bijgebouw ingericht om als zelfstandige woning te kunnen worden gebruikt. [5] [eiser] heeft ook geen omgevingsvergunning voor deze omgevingsplanactiviteit. Het college is daarom in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
3.17.
Nu er sprake is van een overtreding, heeft het college een beginselplicht tot handhaving. Door [eiser] is in zijn bezwaarschrift echter naar voren gebracht dat hij het bijgebouw niet langer gebruikt voor de huisvesting van Oekraïense ontheemden doch enkel nog om mantelzorg te verlenen aan zijn hulpbehoevende ouders, wanneer zij in de weekenden en vakanties met hem in Almelo verblijven. Ter onderbouwing van de mantelzorg heeft hij bij zijn bezwaarschrift een mantelzorgovereenkomst overgelegd. Op zitting is door hem aangegeven dat hij nog meer documentatie kan overleggen waaruit volgt dat hij aan zijn ouders mantelzorg in Almelo verleent. In het besluit is door het college toegelicht dat het zelfstandige bewoning van bijgebouwen onwenselijk vindt, tenzij sprake is van mantelzorg. In dat geval kan de situatie mogelijk gelegaliseerd worden.
3.18.
De voorzieningenrechter overweegt dat er daarmee in dit geval mogelijk zicht bestaat op het legaliseren van de situatie, voor zover het betreft het gebruik van het bijgebouw als woonruimte ten behoeve van mantelzorg. Van een overtreding zou dan geen sprake meer zijn. Omdat het verwijderen van de voorzieningen uit het bijgebouw in dat geval verstrekkende gevolgen heeft, ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Die houdt in dat het primaire besluit voor zover die ziet op deze last geschorst wordt tot drie weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
4.Conclusie en gevolgen
4.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor zover dit ziet op de kamerbewoning af. Dit betekent dat het besluit ten aanzien van die last blijft bestaan. Dit heeft mede tot gevolg dat [derde belanghebbende] en haar vijftienjarige zoon de woning zullen moeten verlaten.
4.2.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor zover dit ziet op het bijgebouw toe. Dit betekent dat het besluit ten aanzien van die last wordt geschorst tot drie weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. [eiser] hoeft tot dan de aanwezige voorzieningen niet uit het bijgebouw te (doen) verwijderen.
4.3.
De voorzieningenrechter ziet verder aanleiding te bepalen dat het college het griffierecht moet vergoeden en dat [eiser] ook een vergoeding krijgt van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [eiser] een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor zover dit ziet op de last ten aanzien van de kamerbewoning af;
- schorst het primaire besluit tot drie weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar voor zover deze ziet op de last ten aanzien van het bijgebouw;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 200,- aan [eiser] moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan [eiser].
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
de voorzieningenrechter is
buiten staat te tekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.