Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/1631
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Vereniging Afbouwmedicatie, uit Apeldoorn,
hierna: de Vereniging,
(gemachtigden: mr. drs. D.J.C. Post en mr. N.S. Mirdad),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
hierna: de minister,
(gemachtigde: mr. K.K.K. Marhe).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over een verzoek van de Vereniging om openbaarmaking van documenten die zien op afbouwmedicatie en/of taperingstrips, op grond van de Wet open overheid (Woo). In een eerdere uitspraak heeft de rechtbank het besluit van de minister vernietigd voor zover daarin de openbaarmaking van conceptdocumenten is geweigerd. De minister heeft naar aanleiding daarvan een nieuw besluit genomen. Volgens de Vereniging is dat nieuwe besluit nog steeds gebrekkig, omdat (a) van sommige documenten ten onrechte wordt gezegd dat die al openbaar zijn, (b) sommige documenten onleesbaar zijn geworden door het vele lakken, en (c) informatie ten onrechte is geweigerd omdat het persoonlijke beleidsopvattingen zouden betreffen.
1.2.
De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is, omdat onvoldoende duidelijk is hoe en welke documenten de minister heeft beoordeeld. De minister moet de conceptdocumenten daarom nog een keer beoordelen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.1
De Vereniging heeft op 16 mei 2022 op grond van de Woo een verzoek gedaan bij de minister. De Vereniging heeft, kortgezegd, verzocht om openbaarmaking van documenten die zien op afbouwmedicatie en/of taperingstrips van op of na 1 januari 2019.
2.2.
De minister heeft op 14 september 2022 op het verzoek beslist. De minister heeft 188 documenten aangetroffen en een deel van die documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Tegen dit besluit heeft de Vereniging bezwaar gemaakt waarop de minister op 15 februari 2023 een beslissing op bezwaar heeft genomen. Hiertegen heeft de Vereniging beroep ingesteld.
2.3.
Deze rechtbank heeft op 21 maart 2025 uitspraak gedaan en het beroep gedeeltelijk gegrond verklaard. [1] De rechtbank heeft de minister opgedragen om, met inachtneming van de uitspraak, een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
2.4.
De minister heeft op 27 mei 2025 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. De Vereniging heeft beroep ingesteld tegen deze beslissing op bezwaar. Over dit besluit (hierna: het bestreden besluit) gaat deze procedure.
2.5.
De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Vereniging heeft bij brief van 10 april 2026 op het verweerschrift gereageerd.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 21 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de Vereniging en haar gemachtigden en de gemachtigde van de minister. Namens de Vereniging waren J.P. Dupon en P. Dinkelberg aanwezig.
2.7.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, zede lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van de documenten die de minister vertrouwelijk aan haar heeft overgelegd.
Beoordeling door de rechtbank
De omvang van het geschil
3.1.
In de besluitvorming volgend op het Woo-verzoek heeft de minister in de (eerste) beslissing op bezwaar, voor zover hier van belang, de openbaarmaking geweigerd van concepten van documenten. De minister overwoog, kortgezegd, dat hij concepten van stukken die in de definitieve versie openbaar worden gemaakt, in beginsel niet openbaar maakt. Als er meerdere versies in omloop raken kan er onduidelijkheid bestaan over de inhoud en dat is onwenselijk (artikel 5.1., tweede lid aanhef en onder i, van de Woo). Verder heeft de minister de weigeringsgrond toegepast die is neergelegd in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen). De minister overwoog bij die toepassing dat openbaarmaking van bepaalde documenten weliswaar integraal wordt geweigerd, maar dat die documenten per zelfstandig onderdeel zijn beoordeeld. De integrale weigering is dan het resultaat van de beoordeling per onderdeel of het document bevat geen zelfstandige onderdelen, aldus de minister.
3.2.
De rechtbank heeft hierover in de uitspraak van 21 maart 2025 geoordeeld dat de minister niet kon volstaan met de algemene motivering dat het in omloop zijn van conceptversies van documenten voor onduidelijkheid zorgt en dat de inhoud van de conceptdocumenten, voor zover die afwijken van de definitieve versies, volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad bestaat. Uit die motivering blijkt namelijk niet dat per document of een gedeelte daarvan is bezien of bepaalde stukken ongelakt konden worden gelaten. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar daarom op dit punt vernietigd en de minister opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
3.3.
De minister heeft vervolgens het bestreden besluit genomen. Daarin heeft de minister het bezwaar voor zover dat zag op conceptdocumenten alsnog gegrond verklaard en het primaire besluit op dat punt herroepen. De minister heeft een nieuw besluit genomen over de aangetroffen conceptdocumenten, te weten 22, 28, 39, 41, 42, 44, 45, 47, 64, 67, 69, 72, 92, 112, 113, 119, 120, 135, 139, 142, 143, 152, 170 en 171. Over het opnieuw beoordelen van deze documenten gaat deze procedure.
3.4.
In het bestreden besluit is een tabel opgenomen waarin per document een toelichting is gegeven op het al dan niet (alsnog) openbaar maken van de hiervoor genoemde conceptdocumenten. Kort gezegd heeft de minister een aantal van de genoemde documenten alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt en van een groot aantal documenten gemeend dat deze dubbel zijn met al openbare informatie of al geopenbaarde documenten en daarom niet geopenbaard hoeven te worden, of - voor zover ze niet dubbel zijn - dat openbaarmaking moet worden geweigerd op grond van artikel 5.2., eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvatting).
De beroepsgronden
4. De beroepsgronden komen er in de kern op neer dat er (1) informatie ontbreekt, (2) informatie ten onrechte en onleesbaar wordt gefragmenteerd, en (3) informatie ten onrechte is geweigerd als persoonlijke beleidsopvatting. Volgens de Vereniging ontbreekt informatie omdat documenten die door de minister eerst als ‘niet openbaar’ werden geduid (28, 92 en 135), nu worden aangemerkt als reeds openbaar. Dat impliceert dat de inhoud van de documenten gelijk is aan de openbare versie van de documenten en dat klopt niet. Verder zijn sommige documenten gefragmenteerd openbaar gemaakt (39, 22 en 64). In die documenten zijn alleen de onderdelen die alsnog openbaar worden gemaakt, ongelakt gebleven. Onderdelen die al openbaar waren, zijn weggelakt. Hierdoor zijn de documenten onleesbaar geworden en dat is in strijd met de uitgangspunten van de Woo. Tot slot is informatie niet geopenbaard omdat sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen (67, 69, 72, 152, 170, 64 en 120). Het is volgens de Vereniging niet voorstelbaar dat deze documenten in het geheel geen objectieve informatie bevatten. Ook stelt de minister dat bepaalde passages zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen, maar dat wordt niet gemotiveerd. De Vereniging verzoekt de rechtbank om te controleren of de door de minister toegepaste weigeringsgronden correct zijn toegepast.
Het oordeel van de rechtbank
Documenten 28, 92 en 135
5. De rechtbank oordeelt dat uit het bestreden besluit en de toelichting van de minister niet duidelijk is geworden of de minister de documenten 28, 92 en 135 als zodanig, namelijk de conceptversies van de documenten, opnieuw en zo nodig per onderdeel heeft beoordeeld. De minister stelt namelijk alleen dat de inhoudelijke beoordeling niet is veranderd maar geeft daarop geen nadere toelichting. Namens de minister is op de zitting toegelicht dat er geen wezenlijk inhoudelijke wijziging van de beoordeling heeft plaatsgevonden. Hieruit leidt de rechtbank af dat de vraag of de documenten openbaar gemaakt kunnen worden niet door de minister opnieuw is beoordeeld. Dit had de minister wel moeten doen. Met de uitspraak van 21 maart 2025 is de minister immers opgedragen om een nieuw besluit te nemen en per conceptdocument te beoordelen of bepaalde delen daarvan ongelakt konden worden gelaten, in plaats van te volstaan met de algemene motivering dat het ging om concepten die om die reden niet openbaar gemaakt werden. Nu de minister de documenten niet opnieuw heeft beoordeeld, is het besluit niet goed gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
Documenten met al openbare of dubbele informatie
6.1.
De rechtbank overweegt daarnaast dat is gebleken dat een aantal van de documenten die door de minister als (grotendeels) dubbel zijn aangemerkt, van elkaar verschillen. Deze verschillen zijn niet toegelicht. Het gaat weliswaar in de kern om dezelfde documenten, maar de versies zijn niet identiek. Als voorbeeld wijst de rechtbank op de documenten 64, 67, 69 en 72. De minister stelt dat deze documenten onderling met elkaar overeenkomen en ook met document 79. De rechtbank constateert echter verschillen tussen deze documenten die niet zijn terug te vinden in de toelichting van de minister. Zo bevat document 67 een opmerking in de zijlijn, die niet in document 64 voorkomt. Ook is de laatste zin van document 67 anders dan de laatste zin van document 64. Tekst die in het ene document als tekstsuggestie is weergegeven, is dat in het andere document niet. Ook de opmerkingen die in de zijlijn staan, verschillen deels per document.
6.2.
Nu wel sprake is van verschillen, heeft de minister niet goed uitgelegd waarom en in hoeverre sprake is van ‘dubbele’ stukken die daarom niet openbaar gemaakt hoeven te worden. Het besluit is daarom ook op dit onderdeel niet goed gemotiveerd. De minister moet een nieuw besluit nemen en van alle documenten die als (gedeeltelijk) dubbel zijn aangemerkt, beter uitleggen of de documenten identiek zijn, dan wel, als er verschillen zijn, die verschillen per onderdeel beter toelichten. Daar waar nodig moet de minister een nadere afweging maken over het al dan niet alsnog openbaar maken van (onderdelen van) de documenten. Verder moet de minister bij de herbeoordeling het volgende betrekken.
De leesbaarheid van de verstrekte documenten
7.1.
De minister heeft bepaalde documenten alsnog openbaar gemaakt en delen van die documenten die al openbaar gemaakt waren, weggelakt. Dit heeft als gevolg dat documenten waarin - kortgezegd - informatie staat die al openbaar is, feitelijk op zo’n manier zijn verstrekt dat alleen de alsnog openbaargemaakte alinea’s en zinnen leesbaar zijn. Alle tekst daaromheen is weggelakt. De rechtbank is het met de Vereniging eens dat in dit geval niet daadwerkelijk sprake is van openbaarmaking. Door de opmaak van de documenten is niet meer herleidbaar waar het document over gaat. De alsnog openbaar gemaakte documentdelen kunnen doordoor niet meer worden geduid.
7.2.
De wijze van verstrekking maakt in dit concrete geval de openbaar gemaakte documenten onleesbaar. De minister heeft niet toegelicht waarom in deze situatie belang bestaat bij het weglakken van al openbaar gemaakte documentonderdelen. Daarom is het besluit in dit geval niet goed gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
Tussenconclusie
8. Het beroep is gegrond. Het voorgaande maakt dat de minister alle (concept)documenten (te weten 22, 28, 39, 41, 42, 44, 45, 47, 64, 67, 69, 72, 92, 112, 113, 119, 120, 135, 139, 142, 143, 152, 170 en 171) opnieuw moet beoordelen met inachtneming van wat de rechtbank heeft overwogen. De rechtbank komt niet toe aan de verdere bespreking van de beroepsgronden.
Conclusie en gevolgen
9.1.
Uit het voorgaande volgt dat aan het bestreden besluit gebreken kleven. De rechtbank kan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand laten of zelf in de zaak voorzien. De minister dient een nadere beoordeling van de documenten te maken. Haar zal daarom worden opgedragen om, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van de Vereniging.
9.2.
De rechtbank veroordeelt de minister tevens in de door de Vereniging gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 934 en wegingsfactor 1). De minister moet ook het griffierecht aan de Vereniging vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 mei 2025;
- draagt de minister op om binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze
uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van
deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan de Vereniging moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan de Vereniging.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Piksen, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Fortuin, griffier, uitgesproken in het openbaar op
de griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.