Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/1425
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland en
Vereniging Overijssels Particulier Grondbezit,
hierna gezamenlijk te noemen: Natuurmonumenten
(gemachtigden: mr. E.C. Berkouwer en mr. J.S. Haakmeester),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel,
hierna: het college
(gemachtigden: mr. S.J. van Winzum en mr. L. Verhees).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vitens N.V., gevestigd in Zwolle
hierna: Vitens
(gemachtigde: mr. B. de Haan).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het verzoek van Natuurmonumenten om handhaving vanwege de grondwateronttrekking door Vitens bij de Archemerberg. Natuurmonumenten heeft het college verzocht om handhavend op te treden, omdat Vitens heeft aangekondigd om de grondwateronttrekking te verhogen van 3 miljoen m3 naar 4 miljoen m3. Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen op de grond dat de onttrekking past binnen de vergunning van Vitens.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat met de vergroting van de grondwateronttrekking door Vitens geen sprake is van voortzetting van een bestaand project, maar dat het een nieuw project betreft. Het college had daarom een passende beoordeling moeten maken. Nu het college dat niet heeft gedaan, heeft het het handhavingsverzoek van Natuurmonumenten ten onrechte afgewezen. Natuurmonumenten krijgt dus gelijk en het beroep is daarmee gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Op 7 december 2023 heeft Natuurmonumenten bij het college een (handhavings)verzoek ingediend, waarin zij het college verzoekt om de overtreding van het verbod op verslechtering voor het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden Regge te beëindigen door ofwel de vergunning van Vitens voor het onttrekken van drinkwater op de Archemerberg in te trekken of door andere maatregelen te treffen ter voorkoming van schending van de relevante wettelijke bepalingen.
4. Het college en Natuurmonumenten hebben in de maanden na het handhavingsverzoek meerdere keren contact gehad over de kwalificatie van het verzoek en het afhandelingsproces.
5. Bij brief van 25 april 2024 heeft het college aan Natuurmonumenten laten weten dat het verzoek van 7 december 2023 wordt gekwalificeerd als een verzoek tot het nemen van passende maatregelen als bedoeld in artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb) en dat het besluit met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal worden voorbereid.
6. Bij brief van 30 april 2024 heeft Natuurmonumenten het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek.
7. Op 1 mei 2024 heeft het college aan Natuurmonumenten laten weten dat de ingebrekestelling niet in behandeling wordt genomen, omdat de ingebrekestelling prematuur is ingediend, nu de beslistermijn volgens afdeling 3.4 van de Awb zes maanden betreft.
8. Op 4 juni 2024 heeft het college het ontwerpbesluit ter inzage gelegd.
9. Natuurmonumenten heeft een zienswijze ingediend op het ontwerpbesluit. In de zienswijze benadrukt Natuurmonumenten dat het verzoek van 7 december 2023 niet enkel ziet op het nemen van passende maatregelen, maar dat ook is beoogd een handhavingsverzoek te doen.
10. Bij brief van 13 oktober 2024 heeft Natuurmonumenten het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar handhavingsverzoek.
11. Bij besluit van 21 januari 2025 heeft het college het verzoek tot het nemen van passende maatregelen afgewezen. Tegen dit besluit heeft Natuurmonumenten beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 25/842.
12. Op 22 januari 2025 heeft het college het voornemen tot afwijzing van het handhavingsverzoek aan Natuurmonumenten gestuurd. Natuurmonumenten heeft een zienswijze ingediend op dit voornemen.
13. Op 13 mei 2025 heeft Natuurmonumenten beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar handhavingsverzoek.
14. Bij besluit van 28 mei 2025 heeft het college alsnog beslist op het handhavingsverzoek (het bestreden besluit). In dit besluit wijst het college het handhavingsverzoek af.
15. Bij brief van 1 augustus 2025 heeft de rechtbank partijen laten weten dat zij – met instemming van partijen – geen gebruikmaakt van haar bevoegdheid om het beroep door te verwijzen naar het college ter behandeling als bezwaar, gericht tegen het besluit van 28 mei 2025 en dat zij het beroep, gericht tegen het besluit van 28 mei 2025 daarom inhoudelijk zal behandelen.
16. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
17. De rechtbank heeft het beroep op 5 februari 2026 op zitting behandeld, tezamen met het beroep van Natuurmonumenten in de procedure met zaaknummer ZWO 25/842, waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan. Aan deze zitting hebben deelgenomen: namens Natuurmonumenten [naam 1] en [naam 2], de gemachtigden van Natuurmonumenten, namens het college [naam 3], [naam 4], [naam 5], [naam 6] en [naam 7], de gemachtigden van het college, namens Vitens [naam 8] en [naam 9] en de gemachtigde van Vitens.
Beoordeling door de rechtbank
18. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek om handhaving heeft kunnen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Natuurmonumenten.
19. De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten en omstandigheden
20. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
21. De Archemerberg is een drinkwaterwinningsgebied waar Vitens sinds 1970 toestemming heeft voor grondwateronttrekking. Vanaf 1988 heeft Vitens een vergunning om maximaal 4 miljoen m3 grondwater per jaar te winnen.
23. Natuurmonumenten is eigenaar van een groot gedeelte van het landgoed Eerde. Binnen dit landgoed ligt een gebied van circa 60 hectare groot genaamd de ‘Eerderhooilanden’, dat onderdeel is van het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge. Dit gebied ligt ten oosten van de Archemerberg.
24. In 2003 zijn Vitens en de provincie Overijssel overeengekomen dat vanaf 2010 de winning Archemerberg maximaal voor 3 miljoen m3 water per jaar wordt ingezet. In 2021 is deze overeenkomst opgezegd, gelet op de groeiende vraag naar drinkwater.
25. In januari 2022 heeft onderzoeksbureau Bell Hullenaar een ecohydrologisch rapport gepubliceerd waarin onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de grondwateronttrekking op de Archemerberg voor het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge, meer specifiek de beschermde habitattype H91E0C, die voorkomt in de (deel)gebieden Eerderhooilanden en Steile Oever, genaamd ‘vochtige alluviale bossen’. Dit habitattype is grondwaterafhankelijk.
26. Bij brief van 8 juni 2023 heeft Natuurmonumenten bij de provincie de achteruitgang van het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge onder de aandacht gebracht, met een verzoek om aandacht te besteden aan de (vergroting van de) grondwateronttrekking Archemerberg en de mogelijke gevolgen voor kwetsbare grondwaterafhankelijke habitats, zoals de vochtige alluviale bossen.
Juridisch kader
27. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
28. Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 7 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
29. De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van de uitspraak.
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen
30. Natuurmonumenten heeft op 13 oktober 2024 het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar handhavingsverzoek. Op 13 mei 2025 heeft Natuurmonumenten beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek.
31. Bij besluit van 28 mei 2025 heeft het college alsnog beslist op het handhavingsverzoek. Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het door Natuurmonumenten ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen door het college op haar handhavingsverzoek mede betrekking op het alsnog genomen besluit van 28 mei 2025.
32. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat Natuurmonumenten nog een afzonderlijk belang, als bedoeld in artikel 6:20, vijfde lid, van de Awb, heeft bij een beoordeling van het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op haar handhavingsverzoek, nu het college bij besluit van 28 mei 2025 alsnog een besluit heeft genomen. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is daarom niet-ontvankelijk wegens het vervallen van het procesbelang.
Het besluit van 28 mei 2025
33. Het college heeft bij besluit van 28 mei 2025 het verzoek tot handhaving van Natuurmonumenten afgewezen. Volgens het college is er geen strijd met artikel 1.11 van de Wnb (de zorgplichtbepaling). Evenmin is er strijd met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb (de vergunningplicht), omdat de grondwateronttrekking niet onder het regime van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn valt. De toestemming die is verleend voor het onttrekken van 4 miljoen m3 water (de in 1988 verleende grondwateronttrekkingsvergunning) is verleend voor de Europese referentiedatum (7 december 2004), de datum waarop het beschermingsregime van toepassing is geworden op het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge. Er is daarmee volgens het college sprake van een voortgezette activiteit en niet van een nieuw project waarvoor een nieuwe (passende) beoordeling moet worden verricht op grond van de Habitatrichtlijn en de Wnb.
34. Natuurmonumenten stelt zich op het standpunt dat er met het verhogen van de grondwateronttrekking van 3 miljoen m3 naar 4 miljoen m3 grondwater per jaar sprake is van een project(wijziging) die vergunningsplichtig is op grond van de Habitatrichtlijn en de Wnb. De aard, omvang en voorwaarden waaronder de onttrekking plaatsvindt wijzigen immers. Volgens rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) is er al snel geen sprake van één en hetzelfde project, maar van een gewijzigde voortzetting die vergunningsplichtig is. Dat geen sprake is van één en hetzelfde project blijkt uit de recente verhoging van de onttrekking, nadat decennialang de onttrekking op circa 3 miljoen m3 water per jaar heeft gelegen en dat Vitens nadere maatregelen (in de vorm van het realiseren van een nieuwe transportleiding en een reinwaterkelder) heeft getroffen om de verhoogde onttrekking mogelijk te maken. Gelet op de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb is de wijziging van een bestaand project vergunningsplichtig en is daarvoor een passende beoordeling nodig. Ter zitting heeft Natuurmonumenten het beroep, voor zover gericht op artikel 1.11 van de Wnb, laten vallen.
35. De rechtbank oordeelt dat de vergroting van de grondwateronttrekking van 3 naar 4 miljoen m3 een nieuw project is, dat vergunningsplichtig is op grond van de Wnb. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
36. Volgens rechtspraak van het HvJ EU is het zo dat, wanneer een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied reeds in de projectfase is vergund, de voortzetting van die activiteit slechts kan worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn een nieuwe beoordeling moet worden verricht, indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit – met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd – geen continuïteit en identiteit bestaat. [2]
37. Ten aanzien van de werkzaamheden die door Vitens zijn uitgevoerd (het aanleggen van een nieuwe transportleiding en een reinwaterkelder) oordeelt de rechtbank dat deze werkzaamheden niet maken dat er, gelet op de aard van de activiteiten, de plaats en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd, geen continuïteit en identiteit meer bestaat tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit. Het is de rechtbank namelijk niet gebleken dat de aanleg van een nieuwe transportleiding en reinwaterkelder noodzakelijk zijn geweest om de grondwateronttrekking te kunnen verhogen van 3 miljoen m3 naar 4 miljoen m3 water per jaar. Het verleden heeft immers al bewezen dat de bestaande infrastructuur van Vitens voldoende was om een grotere grondwateronttrekking aan de Archemerberg aan te kunnen. Ter zitting is toegelicht dat deze voorzieningen niet specifiek dienen voor de (verhoogde) grondwaterontrekking van de Archemerberg maar passen in het grondwaternetwerk in deze regio gericht op de watervoorziening van Twente. Dat de leiding en de reinwaterkelder wel gebruikt kunnen worden voor grondwateronttrekking op de Archemerberg is onvoldoende om daarmee te concluderen dat er sprake is van een ‘nieuw project’.
38. De rechtbank komt echter alsnog tot de conclusie dat sprake is van een nieuw project vanwege het volgende. Vitens beschikte sinds 1988 over een grondwateronttrekkingsvergunning voor een maximum van 4 miljoen m3 water per jaar. Omdat de grondwateronttrekking ten behoeve van drinkwater is gestuurd door de vraag naar drinkwater, heeft de daadwerkelijke onttrekking in de periode na 1988 sterk geschommeld tussen 2,5 miljoen m3 en bijna de volledige 4 miljoen m3. Vanaf 2003, na het sluiten van de overeenkomst tussen Vitens en de provincie Overijssel dat Vitens maximaal 3 miljoen m3 water per jaar mocht onttrekken wegens de (mogelijke) gevolgen op de omgeving en dan met name op het Natura 2000-gebied en het prioritaire habitatstype vochtige alluviale bossen, is de grondwateronttrekking enigszins gestabiliseerd rond de 3 miljoen m3 water per jaar. Door middel van het sluiten van deze overeenkomst heeft de provincie Overijssel het feitelijke gebruik van Vitens juridisch begrensd. Dit was dan ook de juridische realiteit zoals die gold ten tijde van de Europese referentiedatum 7 december 2004 en die moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als de op de Europese referentiedatum bestaande situatie. Door deze overeenkomst in 2021 op te zeggen en er daardoor mee in te stemmen dat het (juridisch) toegestane maximale onttrekkingsdebiet weer wordt verhoogd naar 4 miljoen m3 water per jaar, kan niet meer gezegd worden dat er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit continuïteit en identiteit bestaat. De voorwaarden (de maximaal toegestane grondwateronttrekking) waaronder de activiteit plaatsvindt, zijn namelijk gewijzigd.
39. Gelet op het voorgaande is er daarom geen sprake van een voortzetting van één en hetzelfde project, maar van een nieuw project. Voor een nieuw project geldt op grond van artikel 2.7 van de Wnb dat er een vergunning moet worden verleend, waarvoor op grond van artikel 2.8, van de Wnb een passende beoordeling moet plaatsvinden. Het college heeft dit in de afwijzing van het verzoek om handhaving van 28 mei 2025 miskend. Het college heeft het handhavingsverzoek daarom niet op deze wijze mogen afwijzen.
40. De rechtbank laat zich niet uit over de vraag of een vergunning op grond van de Wnb verleend kan worden of dat bij het maken of beoordelen van een passende beoordeling het gehele project, zoals uitgevoerd na wijziging, moet worden betrokken of dat er sprake is van een mitigerende maatregel. Dit zijn vragen die buiten de omvang van dit geding vallen.
41. Gelet op het voorgaande slaagt het beroep.
Conclusie en gevolgen
42. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang. Het beroep gericht tegen het besluit van 28 mei 2025 is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen.
43. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.
44. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan Natuurmonumenten vergoeden en krijgt Natuurmonumenten ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van Natuurmonumenten een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gericht op het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht op het besluit van 28 mei 2025 gegrond;
- vernietigt het besluit van 28 mei 2025;
- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan Natuurmonumenten moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan Natuurmonumenten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, mr. F. Koster en mr. A. Oosterveld, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Fortuin, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: relevante wet- en regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
(…)