Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/1466
uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Overijssel in de zaak tussen
Asfalt Centrale Twente B.V., uit Hengelo, eiseres,
hierna: ACT,
(gemachtigde: mr. J. Kevelam en mr. M.A.A. Soppe),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder,
hierna: het college,
(gemachtigde: mr. M.S. van Dijk en mr. M.A.M. Sombekke).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom vanwege overtreding van de emissiegrenswaarde van MVP2 stoffen. ACT is het met de last niet eens. Volgens haar is de bestreden bepaling onverbindend omdat geen MER-beoordeling heeft plaatsgevonden en is het besluit tot oplegging van de last onvoldoende gemotiveerd en onevenredig.
1.2.
De rechtbank oordeelt dat sprake is van een overtreding en dat het college mocht besluiten om ACT de last onder dwangsom op te leggen
.De rechtbank verwerpt het betoog dat artikel 5.30 van het Bal onverbindend is wegens strijd met de SMB-richtlijn: de bepaling bevat generieke emissiegrenswaarden en vormt geen kaderstellend plan of programma. Ook andere beroepsgronden slagen niet. Zo acht de rechtbank de opgelegde dwangsom en de begunstigingstermijn niet onevenredig en is geen sprake van gelijke gevallen die een beroep op het gelijkheidsbeginsel zouden rechtvaardigen. ACT krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.De rechtbank verwerpt het betoog dat artikel 5.30 van het Bal onverbindend is wegens strijd met de SMB-richtlijn: de bepaling bevat generieke emissiegrenswaarden en vormt geen kaderstellend plan of programma. Ook andere beroepsgronden slagen niet. Zo acht de rechtbank de opgelegde dwangsom en de begunstigingstermijn niet onevenredig en is geen sprake van gelijke gevallen die een beroep op het gelijkheidsbeginsel zouden rechtvaardigen. ACT krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.1.
Met het bestreden besluit van 9 april 2025 op het bezwaar van ACT is het college bij het besluit van 9 oktober 2024 gebleven.
2.2.
ACT heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- namens ACT [naam 1], bijgestaan door mr. J. Kevelam en mr. M.A.A. Soppe;
- namens het college mr. M.S. van Dijk, mr. M.A.M. Sombekke, [naam 2] en [naam 3].
Tijdens deze behandeling zijn ook de beroepen behandeld van ACT in de zaken met zaaknummer: ZWO 23-1606 en 24-1228.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3.1.
De inrichting van ACT is gevestigd aan de [adres]. In de inrichting wordt asfalt geproduceerd. De inrichting is een type C-inrichting. Voor het in werking zijn van de inrichting is een omgevingsvergunning verleend.
3.2.
Het college en de Omgevingsdienst Twente hebben klachten van omwonenden ontvangen over geuroverlast vanuit de inrichting. MOB heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de overschrijding van de emissienormen voor wat betreft PAK-16 stoffen.
3.3.
Bij het bestreden besluit heeft het college aan ACT een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5.30 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal). De last hield in dat ACT de overtreding diende te beëindigen en beëindigd te houden door binnen zes maanden na de verzenddatum van het bestreden besluit de concentratie van MVP2-stoffen in het afgas te reduceren tot maximaal 1 milligram per normaal kubieke meter (mg/Nmᶾ) en deze vervolgens ook gereduceerd te houden. Indien niet aan deze last wordt voldaan, verbeurt ACT van rechtswege een dwangsom van € 50.000 per constatering, met een maximum van één constatering per maand en met een maximum van € 100.000. Bij het besluit van 9 april 2025 heeft het college het tegen dit besluit gemaakte bezwaar van ACT ongegrond verklaard en de last onder dwangsom gehandhaafd.
Inhoudelijke beoordeling
4.1.
De rechtbank stelt vast dat een groot aantal beroepsgronden is aangevoerd tegen het bestreden besluit. De rechtbank zal deze beroepsgronden hierna inhoudelijk bespreken.
4.2.
De rechtbank zal bij de bespreking van de beroepsgronden eerst de meest verstrekkende beroepsgrond bespreken, te weten het standpunt van ACT dat artikel 5.30 van het Bal onverbindend is en dat deze bepaling geen deugdelijke wettelijke grondslag kan vormen voor het opleggen van een last. Vervolgens zullen de overige beroepsgronden worden besproken.
Is art. 5.30 van het Bal onverbindend vanwege een MER-beoordelings-plicht?
5.1.
ACT voert aan dat er ten onrechte geen milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn (richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001) is verricht. ACT is van oordeel dat de SMB-richtlijn incorrect in het nationale recht is geïmplementeerd, omdat het Bal, en daarmee ook artikel 5.30 van het Bal, kwalificeert als een plan of programma, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van voormelde richtlijn. Hierom geldt volgens ACT een mer-(beoordelings)plicht. ACT heeft in dit verband uitvoerig gewezen op verschillende arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie), waaronder de arresten van 27 juni 2016 (ECLI:EU:C:2016:816), 7 juni 2018 (ECLI:EU:C:2018:403, 25 juni 2020 (ECLI:EU:C:2020:503) en van 22 februari 2022 (ECLI:C:2022:102). Ook wijst ACT op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1395). Nu er geen mer-beoordeling heeft plaatsgevonden, is artikel 5.30 van het Bal onverbindend en kan die bepaling niet aan een last onder dwangsom ten grondslag worden gelegd, aldus ACT.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat - volgens de door ACT aangehaalde rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie - bepalend is of een regeling inhoudelijk het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten als bedoeld in bijlage I of II bij richtlijn 2011/92/EU, en daarmee kwalificeert als een plan of programma in de zin van artikel 3, tweede lid, van richtlijn 2001/42/EG. Niet de formele kwalificatie of nationale herkomst is doorslaggevend, maar de inhoudelijke werking ervan. Van belang is of de regeling voldoende gedetailleerde regels bevat over de inhoud, voorbereiding of uitvoering van projecten, en of zij criteria of modaliteiten bevat die relevant zijn voor de milieubeoordeling van die projecten.
5.3.
Artikel 5.30 van het Bal bevat emissiegrenswaarden voor stoffen die vrijkomen bij emissie in de lucht vanuit puntbronnen. In het geval van de inrichting van ACT, waar asfalt wordt geproduceerd met verwerking van asfaltgranulaat, betreft dit onder meer benzeen en formaldehyde. De rechtbank onderkent dat deze stoffen milieugevolgen kunnen hebben en dat de emissiegrenswaarden bepalend zijn voor de vraag of een inrichting voldoet aan de milieurechtelijke vereisten. Dat maakt de bepaling relevant voor vergunningverlening en toezicht, maar nog niet kaderstellend in de zin van de SMB-richtlijn.
5.4.
Kaderstelling vereist dat een regeling voldoende gedetailleerde en richtinggevende regels bevat over de inhoud, voorbereiding of uitvoering van projecten. Artikel 5.30 van het Bal bevat generieke emissiegrenswaarden die gelden voor een breed scala aan inrichtingen. De norm is locatieonafhankelijk en bevat geen bepalingen over de situering, omvang of gebruiksvoorwaarden van specifieke projecten. Daarbij is niet gebleken dat de emissiegrenswaarden voor stoffen zoals benzeen en formaldehyde zodanige technische maatregelen vergen dat zij de aard of omvang van het project wezenlijk sturen. De regeling laat ruimte voor toepassing binnen uiteenlopende bedrijfsvoeringen.
5.5.
De rechtbank beoordeelt vervolgens of artikel 5.30 van het Bal, in samenhang met andere bepalingen uit het Bal, een kaderstellend geheel vormt in de zin van artikel 3, tweede lid, van de SMB-richtlijn. Daarbij onderkent de rechtbank dat het Bal bepalingen kan bevatten die onder omstandigheden wél kaderstellend kunnen zijn. In deze zaak is echter niet gebleken dat artikel 5.30 van het Bal, al dan niet in samenhang met andere normen, een zodanige sturende werking heeft dat het als kaderstellend moet worden aangemerkt.
5.6.
De emissiegrenswaarden in artikel 5.30 van het Bal zijn generiek en locatieonafhankelijk. Zij sturen niet de situering, omvang of gebruiksvoorwaarden van projecten op een wijze die de inhoudelijke contouren van projecten bepaalt. Ook in samenhang met andere bepalingen uit het Bal is het de rechtbank niet gebleken dat sprake is van een geïntegreerd normatief kader. Artikel 5.30 van het Bal functioneert binnen dat stelsel als een technische ondergrens, maar bepaalt niet zelfstandig de inhoudelijke invulling van projecten. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een kaderstellend geheel in de zin van de SMB-richtlijn.
5.7.
De rechtbank concludeert dat artikel 5.30 van het Bal niet kwalificeert als een plan of programma waarvoor een mer-(beoordelings)plicht vereist is. Het ontbreken van een milieubeoordeling voorafgaand aan de vaststelling van deze bepaling leidt daarom niet tot onverbindendheid. Deze beroepsgrond van ACT slaagt niet.
Is handhaving onevenredig?
6.1.
ACT voert verder aan dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dat betoog baseert zij op verschillende argumenten. Zo stelt ACT zich op het standpunt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met een adviesdocument van Omgevingsdienst NL, dat geen sprake is van een ‘level playing field’ en dat handhaving ook overigens onevenredig is.
i. het adviesdocument van de Omgevingsdienst NL
6.2.
Naar aanleiding van de stelling van ACT dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met een adviesdocument van Omgevingsdienst NL, waarnaar de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat in een kamerbrief van 19 december 2023 heeft verwezen, overweegt de rechtbank als volgt. Uit de overgelegde stukken en de gronden van het beroep blijkt dat ACT doelt op het “Adviesdocument Omgevingsdiensten voor Vergunningverlening en Controle op emissies van benzeen en PAK bij asfaltcentrales” (hierna: het Adviesdocument), van 28 juni 2022.
6.3.
De rechtbank stelt voorop dat het Adviesdocument niet afdoet aan de wettelijke normen zoals deze volgen uit het Activiteitenbesluit. Wel kan het college in het kader van zijn handhavingsstrategie hiermee rekening houden.
6.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit het Adviesdocument niet volgt dat ACT thans niet behoeft te voldoen aan het bepaalde in artikel 5.30 van het Bal. Het Adviesdocument geeft geen concrete aanwijzingen over hoe een handhavingstraject in geval van overschrijding van emissiegrenswaarden moet worden ingestoken. Niet gebleken is dat het college in strijd met dit document heeft gehandeld.
ii. level playing field
6.5.
Naar aanleiding van de stelling van ACT dat geen sprake is van een ‘level playing field’ in vergelijking met andere producenten van asfalt overweegt de rechtbank dat gesteld noch gebleken is dat binnen de gemeente Hengelo naast ACT nog andere asfaltcentrales zijn gevestigd. Het gelijkheidsbeginsel vereist een gelijke behandeling van gelijke gevallen binnen dezelfde rechtsorde. Nu van gelijke gevallen binnen de gemeente Hengelo geen sprake is, faalt een beroep op dit beginsel al op feitelijke gronden. Het enkele gegeven dat elders in Nederland gevestigde asfaltcentrales niet getroffen worden door dit besluit van het college betekent op zichzelf genomen niet dat het college dit besluit niet in redelijkheid heeft mogen nemen.
6.6.
Naar aanleiding van de stelling van ACT dat handhaving ook overigens onevenredig is, stelt de rechtbank vast dat ACT benadrukt dat het produceren van PR-asfalt een algemeen belang is, dat ACT de gelegenheid wenst te krijgen om een goed doordacht plan op te stellen om toe te werken naar het voldoen aan de emissiegrenswaarden en dat geen urgent milieu- of gezondheidsprobleem aan de orde is. De rechtbank is van oordeel dat ACT niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor haar onmogelijk is om te voldoen aan de wettelijke norm van artikel 5.30 van het Bal. Dat dit forse investeringen vergt, leidt niet tot het oordeel dat dit niet van ACT kan worden verlangd. In dit verband is van belang dat het hier gaat om de naleving van wettelijke normen die gelden voor alle asfaltcentrales in Nederland. Het gegeven dat het produceren van PR-asfalt een algemeen belang is, betekent niet dat het college niet van ACT mag verlangen dat zij zich bij het produceren hiervan aan het bepaalde in artikel 5.30 van het Bal houdt.
7. Wat ACT voor het overige heeft aangevoerd kan evenmin leiden tot gegrondverklaring van het beroep.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde last onder dwangsom in stand blijft. ACT krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, en mr. M. van Veelen en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op .
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.