Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2443
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
V.O.F. Hollands Venetië,
[eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3], eisers, hierna gezamenlijk te noemen: de VOF
[eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3], eisers, hierna gezamenlijk te noemen: de VOF
(gemachtigde: mr. S. Maakal),
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland
hierna: het college
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een ontheffing voor rondvaartboten. De VOF heeft een ontheffing gevraagd om niet elektrisch maar met een verbrandingsmotor te mogen varen. Het college heeft die aanvraag afgewezen omdat het te laat is ingediend. De VOF is het niet eens met die afwijzing. Zij voert daartoe aan dat het college ten onrechte niet heeft afgeweken van het beleid, dat de afwijzing onevenredig is en dat het college de afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank oordeelt dat het college de aanvraag van de VOF heeft mogen afwijzen. De VOF krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.1.
Deze zaak hangt samen met het beroep van de VOF tegen een last onder dwangsom waar vandaag ook uitspraak in is gedaan (ZWO 24/4448).
Inleiding: feiten en procesverloop
2. De VOF exploiteert een restaurant en rondvaartbedrijf in Giethoorn. Zij heeft daarvoor een exploitatievergunning en vaarvergunningen voor een bepaald aantal rondvaart- en verhuurboten.
2.1.
Op 1 januari 2021 is de Vaarverordening 2021 Steenwijkerland (Vaarverordening) in werking getreden. Op grond van deze verordening is het onder meer verboden om met een verhuurboot of rondvaartboot te varen indien gebruik wordt gemaakt van een verbrandingsmotor. Vervolgens heeft het college het Ontheffingenbeleid elektrisch varen Steenwijkerland (Ontheffingenbeleid) vastgesteld. Op grond hiervan kan het college onder voorwaarden een ontheffing verlenen voor het gebruik van een rondvaartboot of een verhuurboot met verbrandingsmotor. Een van de voorwaarden is dat ontheffing wordt aangevraagd vóór 1 januari 2022. [1]
2.2.
De VOF heeft op 10 juli 2023 een aanvraag ingediend om een ontheffing te verlenen voor twee sloepen die worden verhuurd als 'privésloep met schipper'. De VOF stelt zich op het standpunt dat zij zich er niet eerder van bewust was dat voor deze sloepen een ontheffing moest worden aangevraagd. De sloepen worden aangemerkt als rondvaartboten.
2.3.
Het college heeft de aanvraag van de VOF met het besluit van 26 juli 2023 niet in behandeling genomen. Volgens het college is de aanvraag niet-ontvankelijk, omdat de aanvraag niet tijdig is ingediend. De VOF heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
2.4.
Het college heeft met het besluit van 8 november 2023 het besluit van 26 juli 2023 vervangen en de aanvraag afgewezen omdat de aanvraag niet tijdig is ingediend.
2.5.
Omdat de VOF al bezwaar had gemaakt tegen het besluit van 26 juli 2023, wordt dat bezwaar geacht ook te zijn gericht tegen het nieuwe besluit van 8 november 2023. Het college besluit op 13 maart 2024 op het bezwaar van de VOF en blijft bij de afwijzing van de aanvraag. Het college is van mening dat bij de VOF geen onduidelijkheid kan bestaan over de kwalificatie van de sloepen als rondvaartboten. Daarom is geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat moet worden afgeweken van het ontheffingenbeleid. Voor wat betreft de financiële gevolgen is sprake van een ondernemingsrisico, dat ook niet onevenredig is ten opzichte van het belang bij het beleid. Het college heeft verder opgemerkt dat de twee sloepen nooit zijn aangevraagd en vergund. Daardoor kan het Ontheffingenbeleid niet van toepassing zijn op de sloepen, omdat op grond van het Ontheffingenbeleid ontheffingen worden uitgegeven op kenteken zoals verleend op grond van de Vaarverordening.
2.6.
De VOF heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep, gelijktijdig met het beroep van de VOF tegen een last onder dwangsom met zaaknummer ZWO 24/4448, op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] namens de VOF, de gemachtigde van de VOF en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Het Ontheffingenbeleid
3. De VOF voert in de eerste plaats aan dat het college een ontheffing had moeten verlenen en op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten afwijken van het Ontheffingenbeleid. Volgens de VOF was er namelijk veel sprake van onduidelijkheid, waardoor het niet aan de VOF toe te rekenen is dat zij niet (tijdig) een ontheffing heeft aangevraagd. Met de Vaarverordening en het Ontheffingenbeleid is een nieuw juridisch kader ingevoerd. Volgens de VOF was vóór die tijd geen sprake van een vergunning- en kentekenplicht voor sloepen. Ter zitting heeft de VOF toegelicht dat volgens haar destijds, vóór de invoering van de nieuwe Vaarverordening en het Ontheffingenbeleid, voor sloepen een uitzondering gold.
3.1.
De rechtbank constateert dat partijen het erover eens zijn dat de aanvraag voor de ontheffing te laat is gedaan. Voordat toegekomen wordt aan de vraag of ontheffing om die reden kon worden geweigerd, is van belang of de sloepen überhaupt in aanmerking kunnen komen voor een ontheffing. Een ontheffing wordt op grond van het Ontheffingenbeleid namelijk alleen uitgegeven op kenteken zoals verleend op grond van de Vaarverordening [2] en het college stelt zich op het standpunt dat de sloepen van de VOF een dergelijk kenteken niet hadden.
3.2.
Tussen partijen staat niet ter discussie dat de VOF geen vergunning had voor het varen met de twee sloepen. De VOF heeft op 11 maart 2021 een vaarvergunning aangevraagd en op 23 juli 2021 verzocht om een wijziging van haar vaarvergunning, door acht smalle verhuurboten en vier rondvaartboten toe te voegen aan de vaarvergunning. Ter zitting heeft de VOF toegelicht dat zij aldus een aantal kentekens op de plank had liggen, voor het geval zij nieuwe boten zou aanschaffen. Met de twee sloepen die hier in het geding zijn, voer zij al, maar daar was nog geen kenteken aan toegekend. Toen na een controle van de handhaver van de gemeente Steenwijkerland bleek dat de rondvaartboten op grond van de Vaarverordening ook een kenteken moesten voeren, heeft de VOF twee van de kentekens die op de plank lagen aan deze rondvaartboten toegekend. Vaststaat dat deze kentekens niet voor deze boten waren aangevraagd, omdat de VOF bij de aanvraag tot wijziging van de vaarvergunning had aangegeven dat alle boten elektrisch worden aangedreven en de betreffende rondvaartboten niet elektrisch zijn. De rechtbank stelt daarom vast dat de rondvaartboten waar het in deze zaak om gaat, niet vergund waren in de zin dat daar geen kentekens voor waren uitgegeven. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt kan stellen dat zij om deze reden al geen ontheffing kon verlenen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college de aanvraag tot het verlenen van een ontheffing voor de sloepen heeft mogen afwijzen.
3.3.
De stelling van de VOF dat vóór invoering van de Vaarverordening geen kenteken nodig was voor deze boten, maakt het voorgaande niet anders. De VOF heeft gesteld dat zij al sinds 2010 vaart met de twee sloepen en dat voor sloepen een uitzondering gold op de kentekenplicht. In de Vaarverordening, zoals die gold vóór 2021, [3] was echter ook al een kentekenplicht opgenomen voor rondvaart- en verhuurboten. [4] Dat voor sloepen een vrijstelling gold, blijkt niet uit de Vaarverordening en is ter zitting door het college betwist. De VOF heeft ter onderbouwing van haar standpunt ter zitting verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank. Zij heeft desgevraagd enkel aangegeven dat deze uitspraak in 2019 is gedaan. De rechtbank heeft de uitspraak met deze beperkte informatie niet kunnen vinden. De rechtbank is daarom van oordeel dat de VOF onvoldoende heeft onderbouwd dat er een vrijstelling gold voor sloepen. Daarnaast geldt dat, ook als de sloepen voorheen niet vergunningplichtig waren, dat met inwerkingtreding van de Vaarverordening wel zo was. De vergunningplicht geldt op grond van de Vaarverordening namelijk voor – kort gezegd – alle bedrijfsmatig gebruikte rondvaart- en verhuurboten. Het was voor de VOF mogelijk om op de vergunningaanvragen van 11 maart 2021 en 23 juli 2021 aan te geven dat er ook met niet-elektrische boten zou worden gevaren. Dat heeft de VOF evenwel niet gedaan. Dit komt naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van de VOF.
Evenredigheid
4. De VOF heeft aangevoerd dat de afwijzing van de aanvraag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daartoe stelt zij dat het college voor een andere ondernemer, Waterstaete, wel een uitzondering heeft gemaakt, dat het college geen zwaarwegend maatschappelijk belang heeft bij afwijzing van de aanvraag, dat het college tijdens de hoorzitting heeft aangegeven dat de ontheffing zou zijn verleend als deze tijdig was aangevraagd en dat de afwijzing financieel onevenredig nadelig uitpakt voor de VOF. Het is immers niet duidelijk of de sloepen kunnen worden omgebouwd naar elektrische sloepen en de nieuwwaarde van een elektrische sloep is hoog.
4.1.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld, is de afwijzing gebaseerd op de Vaarverordening, waarbij geen sprake is van beoordelingsruimte voor het college. Uit de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters [5] volgt dat, wanneer het zoals hier gaat om een gebonden besluit dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een wet in formele zin, bijzondere omstandigheden kunnen maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat uiteindelijk (‘onder de streep’) moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het alleen nog om de evenwichtigheid van het bestreden gebonden besluit.
4.2.
De rechtbank volgt de VOF niet in haar verwijzing naar Waterstaete. Het college heeft toegelicht dat Waterstaete een ander soort onderneming is, dat vakantiewoningen verhuurt. Zij zijn met de wijziging van de Vaarverordening in 2021 onder de werking van de Vaarverordening gebracht, terwijl de VOF daarvoor al (lang) onder de werking van de Vaarverordening viel. Dat het college terugkomt op een eerder standpunt, maakt het bestreden besluit ook niet onevenwichtig. Het college heeft ter zitting aangegeven dat tijdens de hoorzitting weliswaar is gesteld dat de ontheffing zou zijn verleend als deze tijdig was aangevraagd, maar dat dit later een onjuist standpunt bleek nadat het college erachter kwam dat voor de sloepen nooit een vergunning was aangevraagd. Ten aanzien van het financiële nadeel voor de VOF wegens de verplichting tot elektrisch varen overweegt de rechtbank dat de VOF ter zitting desgevraagd niet heeft kunnen concretiseren hoe groot het gestelde financiële belang is, nu onduidelijk is gebleven wat de waarde van de sloepen is en wat de afschrijving hiervan is. Voor zover de gemachtigde van de VOF heeft gesteld dat hij daar ter zitting onvoldoende adequaat op heeft kunnen reageren, is de rechtbank van oordeel dat hij op een vraag over dit punt voorbereid had kunnen en moeten zijn omdat het college hier al in haar verweerschrift op heeft gewezen. Daarbij komt dat het college ter zitting terecht heeft opgemerkt dat uit het Ontheffingenbeleid volgt dat rondvaartboten in 2031 sowieso elektrisch zullen moeten varen, zodat de financiële gevolgen van de weigering van de ontheffing beperkt zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit niet onevenredig is.
Afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie
5. De VOF voert aan dat het college het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Omdat het college het advies van de bezwaarcommissie niet volgt, geldt een verzwaarde motiveringsplicht. De VOF wijst in dit kader op artikel 7:13, zevende lid, van de Awb.
5.1.
De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd om het bezwaar van de VOF gegrond te verklaren en de ontheffing alsnog te verlenen. Het college is met het bestreden besluit afgeweken van dit advies. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Er is dan ook geen sprake van strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag van de VOF om een ontheffing in stand blijft. De VOF krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.