Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 24/4358 en 24/4359
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], verzoekster/eiseres (hierna: eiseres),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten, verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres gericht tegen het besluit van 18 november 2024.
Met dat besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het bezwaar was gericht tegen de aan haar bij besluit van 28 mei 2024, verzonden op 4 juni 2024 (het primaire besluit), opgelegde last onder dwangsom om uiterlijk 1 november 2024 de illegale veldschuur aan de Sprengenweg, ongenummerd, te verwijderen op straffe van een dwangsom.
1.1
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.2
Op 23 december 2024 heeft het college meegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot het moment dat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
1.3
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres bijgestaan door
[naam 1]. Namens het college zijn verschenen [naam 2] en
[naam 3].
1.4
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2.1
Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Een voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. De voorzieningenrechter moet eerst bepalen of er voldoende spoedeisend belang is voordat de zaken inhoudelijk kunnen worden beoordeeld.
2.2
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
Spoedeisend belang
2.3
Het college heeft besloten de begunstigingstermijn te verlengen tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. Reeds hierom is het spoedeisende belang bij de gevraagde voorlopige voorziening aanwezig.
Waar gaat deze zaak over?
3.1
Bij een controle op 1 oktober 2015 heeft een toezichthouder van de gemeente Rijssen-Holten geconstateerd dat op het perceel aan de [adres], kadastraal bekend sectie [locatie] (hierna: het perceel) een veldschuur is opgericht zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
3.2
Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft het college aan eiseres het stilleggen van de werkzaamheden aan de veldschuur op het perceel opgelegd.
3.3
Bij besluiten van 3 mei 2016 en 23 januari 2017 heeft het college besloten geen medewerking te verlenen aan de principeverzoeken van eiseres om -voor zover hier van belang- middels wijziging van het bestemmingsplan een verruiming van de bestaande veldschuur toe te staan.
3.4
Bij brief van 17 april 2023 heeft het college verzoekster geïnformeerd dat de handhavingsprocedure weer wordt opgestart, nu inmiddels het omgevingsplan is vastgesteld en duidelijk is geworden hoe met veldschuren in het buitengebied moet worden omgegaan.
Bij brief van 25 oktober 2023 heeft het college aan eiseres het voornemen bekend
gemaakt om haar een last onder dwangsom op te leggen om de veldschuur op het perceel te verwijderen. Bij brief van 8 november 2023 heeft verzoekster tegen dit voornemen haar zienswijze gegeven.
3.5
Bij een controle op 16 januari 2024 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd.
3.6
Bij besluit van 28 mei 2024, verzonden op, 4 juni 2024 heeft het college eiseres gelast om uiterlijk op 1 november 2024 de illegale veldschuur, rood omcirkeld op de foto in de bijlage bij het besluit (hierna: de nieuwe veldschuur), ter onderscheiding van de blauw omcirkelde legale veldschuur (hierna: de oude veldschuur), te verwijderen op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per maand met een maximum van € 15.000,-. Volgens het college is sprake van overtreding van het “CHW Omgevingsplan Buitengebied Rijssen-Holten”, dat alleen bestaande veldschuren toestaat. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
3.7
Bij besluit van 18 november 2024 heeft het college, onder aanpassing van de grondslag van de last onder dwangsom, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Het college heeft daarbij de grondslag van de last gewijzigd in de zin dat
waar “CHW Omgevingsplan Buitengebied Rijssen-Holten” staat moet worden gelezen “Chw Veegplan Buitengebied Rijssen-Holten 2023”.
Het wettelijk kader
4.1
De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat het college op het geschil de Omgevingswet van toepassing heeft geacht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar overzichtsuitspraak van 3 juli 2024 [1] over het overgangsrecht van de Omgevingswet in handhavingszaken overwogen dat als een bestuursorgaan ter voorbereiding van een bestuurlijk sanctiebesluit vóór 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing is, ook als het sanctiebesluit na 1 januari 2024 is genomen. Dat volgt uit artikel 4.5, gelezen in samenhang met artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
4.2
Nu het bestreden besluit berust op een onjuiste juridische grondslag is het beroep gegrond en zal de voorzieningenrechter het bestreden besluit vernietigen. Ter beoordeling is vervolgens of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Daarbij is van belang dat in dit geval voor de toetsing en de uitkomst van de beoordeling geen relevant verschil bestaat tussen het oude en het nieuwe recht.
Is sprake van een overtreding?
5.1
Tussen partijen is in geschil of het geldende bestemmingsplan de veldschuur ter plekke toestaat.
5.2
De voorzieningenrechter stelt vast dat op het perceel waarop de veldschuur staat achtereenvolgens de bestemmingsplannen “Bestemmingsplan Buitengebied Rijssen-Holten” (inwerkingtreding op 1 november 2012), het “CHW Omgevingsplan Buitengebied Rijssen-Holten” (hierna: Omgevingsplan, inwerkingtreding op 27 augustus 2021) en het “Chw Veegplan Buitengebied Rijssen-Holten” (hierna: Veegplan, onherroepelijke inwerkintreding op 5 juli 2024) van kracht waren.
5.3
Artikel 7:11 van de Awb verwoordt de hoofdregel dat er in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden op dat moment en de dan geldende rechts- en beleidsregels. Bij het heroverwegen van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom kan dit in specifieke situaties anders zijn. Dit ziet met name op de te handhaven norm [2]
5.4
De voorzieningenrechter stelt vast dat ten tijde van het primaire besluit van 28 mei 2024 het Omgevingsplan van kracht was en ten tijde van de beslissing op bezwaar van 18 november 2024 het Veegplan. Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat de regels in het Veegplan voor onderhavige situatie niet gewijzigd zijn ten opzichte van het Omgevingsplan.
5.5
Het perceel waarop de veldschuur is gebouwd is ingevolge het Veegplan bestemd als ‘natuurlandschap’. Artikel 44.2 onder k van het Veegplan bepaalt dat alleen bestaande veldschuren op het perceel zijn toegestaan.
Om een veldschuur als ‘bestaand’ te kwalificeren, dient een veldschuur legaal te zijn gerealiseerd ten tijde van het voorheen geldende bestemmingsplan. Dit staat in artikel 1.21 van het Veegplan.
5.6
Volgens het college kan de gebouwde veldschuur niet worden gekwalificeerd als een ‘bestaande veldschuur’. Het college stelt dat de veldschuur niet legaal was ten tijde van het voorheen geldende, op 1 november 2012 in werking getreden, bestemmingsplan “Buitengebied Rijssen- Holten”. Dit bestemmingsplan bestemt het perceel als ‘Bos’. Volgens artikel 9.1 onder h van het bestemmingsplanvoorschriften zijn alleen veldschuren toegestaan welke op het tijdstip van vaststelling van het bestemmingsplan reeds aanwezig waren of met vergunning gebouwd kunnen worden. Van vervanging is ook geen sprake omdat de nieuwe veldschuur veel groter is dan de oude veldschuur en deels naast de locatie van de oude veldschuur wordt gerealiseerd.
Het college stelt zich overigens op het standpunt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat, naar zij stelt, de oude veldschuur aanwezig was voor het jaar 2012.
5.7
Eiseres stelt zich op het standpunt dat van een overtreding geen sprake is omdat de nieuwe veldschuur aangemerkt kan worden als vervangende nieuwbouw van de oude veldschuur.
5.8
De voorzieningenrechter stelt vast dat de nieuwe veldschuur in 2015 is gerealiseerd na gedeeltelijke afbraak van de oude veldschuur en deels op en deels naast de locatie van de oude veldschuur. Daarnaast heeft de nieuwe veldschuur een oppervlakte van 60m2, daar waar de oude veldschuur een oppervlakte had van 40m2
5.9
Daarmee gaat het naar het oordeel van der voorzieningenrechter niet om vervangende nieuwbouw. Daarom is sprake van overtreding van artikel van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 44.2 onder k van het Veegplan.
Overtreder
6. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb is degene die de overtreding pleegt aan te merken als overtreder. Niet in geschil is dat eiseres de nieuwe veldschuur heeft gebouwd of laten bouwen en dat eiseres het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Het college heeft eiseres terecht als overtreder aangemerkt.
7. Uit het voorgaande volgt dat het college bevoegd was om jegens eiseres handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
8. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State recentelijk in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 [3] geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Awb. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak [4] . Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
8.1
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
8.2
Van concreet zicht op legalisatie van de overtreding is geen sprake. Eiseres heeft schriftelijk geïnformeerd naar de mogelijkheden van legalisatie maar heeft geen aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwwerk en het strijdig gebruik ingediend en het college is ook niet bereid hiervoor omgevingsvergunningen te verlenen.
8.3
Voor zover eiseres stelt dat het feit dat eerder niet handhavend is opgetreden tegen het bouwwerk terwijl het college op de hoogte was van de aanwezigheid van het bouwwerk op het perceel, ertoe leidt dat handhaving tegen de op het perceel aanwezige bouwwerken en het strijdig gebruik nu in zoverre onevenredig zou zijn, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
8.4
Dat het college na het opleggen van een bouwstop op 5 oktober 2015 toch niet handhavend heeft opgetreden tegen de veldschuur betekent niet dat het college op 28 mei 2024 geen last onder dwangsom mocht opleggen om de veldschuur te verwijderen. Hierbij is van belang dat het college eiseres tijd en ruimte heeft willen geven om eventuele mogelijkheden tot legalisatie in het kader van vaststelling van het nieuwe Omgevingsplan te onderzoeken en voorts dat het college tijd nodig heeft gehad om via de totstandkoming van een nieuw Omgevingsplan duidelijkheid te geven over de plek van veldschuren. Eiseres is hierover geïnformeerd bij brief van 23 januari 2017. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college daarbij de indruk of het vertrouwen heeft gewekt dat er uiteindelijk niet gehandhaafd zou worden.
8.5
Dat het besluit tot handhaving tot kapitaalvernietiging leidt en dus grote financiële gevolgen voor eiseres heeft maakt handhavend optreden niet onevenredig. Dit geldt eveneens voor het door eiseres gestelde dat zij lange tijd in onzekerheid heeft gezeten, wat spanning en stress heeft veroorzaakt. Gesteld noch gebleken is dat eisers niet wist en ook niet kon weten dat het vervangen van de oude veldschuur door een grotere veldschuur deels op een andere plek niet is toegestaan.
8.6
Uit de onderliggende stukken blijkt dat een medewerkster van het college eiserEs bij mailbericht van 16 september 2014 nog heeft gewaarschuwd dat veldschuren in het kader van onderhoud geheel vernieuwd mogen worden conform bestaande afmetingen, maar dat ze niet uitgebreid mogen worden.
8.7
De omstandigheid dat het college naar zeggen van eiseres, elders illegale situaties gedoogt of achteraf legaliseert, geeft op zichzelf onvoldoende reden om te concluderen dat er ook in de voorliggende zaak sprake is van handelen van het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
9. Hieruit volgt dat het college niet van handhavend optreden had moeten afzien.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd omdat, in strijd met artikel 4.5, gelezen in samenhang met artikel 4.23, van de Invoeringswet Omgevingswet, hieraan ten onrechte huidig recht (van na 1 januari 2024) van toepassing is geacht. Omdat het college de lasten wel heeft mogen opleggen, laat de voorzieningenrechter de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand.
Hierom bestaat geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
11. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.
Deze kosten bestaan uit de reiskosten van € 25,71 die eiseres heeft moeten maken voor het bijwonen van de zitting. Ook moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 25,71 aan proceskosten aan eiseres.
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
Griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.